广州市谷强服饰发展有限公司诉广州市国土资源和规划委员会行政赔偿案
广州铁路运输第一法院
行政判决书
原告：广州市谷强服饰发展有限公司，统一社会信用代码914xxx5441204XC。
法定代表人：陈少强，董事长。
委托代理人：罗红明，广东百越律师事务所律师。
委托代理人：陈郸，广东正大联合律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，组织机构代码35574319-6。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：廖蓉蓉，该委工作人员。
委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。
原告广州市谷强服饰发展有限公司诉被告广州市国土资源和规划委员会行政赔偿一案，原告于2015年10月19日向广东省广州市增城区人民法院提起一审行政诉讼，增城区人民法院于2016年4月28日作出(2015)穗增法行初字235号《行政判决书》。原告不服，上诉至广州铁路运输中级法院。广州铁路运输中级人民法院于2017年7月24日作出(2016)粤71行终534号《行政裁定书》，发回本院重审。本院于2017年8月10日立案受理后，依法组成合议庭，于同年9月22日公开开庭审理本案。原告广州市谷强服饰发展有限公司的委托代理人罗红明、陈郸，被告广州市国土资源和规划委员会的委托代理人廖蓉蓉、江岚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广州市谷强服饰发展有限公司诉称，原告于2010年12月29日受让原广州农村商业银行股份有限公司增城支行拥有对增城市物业开发公司的全部债权及其抵押权等全部附属权利，该债权的抵押物是坐落于增城市××城镇某某街××村土名“盲佬棍”的两块面积共90亩的土地[土地证号：(增)国土(94)用地字30号、(增)国土(94)用地字31号]。抵押物依法办理了抵押登记。该债权经法院审理并由广州市中级人民法院指定增城区人民法院执行[执行被告广州市国土资源和规划委员会辩称，一、原告的起诉不符合起诉条件，应依法驳回其起诉。我委未对原告债权项下的广东省增城市物业开发公司(原广东省增城县物业开发公司，以下简称增城物业公司)名下的(增)国土(94)用地字30、31号两宗土地实施出让行为，该两宗土地目前仍处于有效的抵押和查封状态。原告主张被告出让(增)国土(94)用地字30、31号两宗土地行为，致使其抵押物灭失，抵押权无法实现而造成损失，没有事实依据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的
规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：(1)原告具有请求资格；(2)有明确的被告；(3)有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；(4)加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；(5)赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；(6)属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；(7)符合法律规定的起诉期限。”本案中，被告并未作出原告诉状所称的加害行为，原告提起行政赔偿诉讼不符合起诉条件，应依法驳回原告的起诉。二、涉案(增)国土(94)用地字30、31号《广州市建设用地许可证》涉嫌重复发证。1992年8月11日，增城物业公司与原增城县国土局签订《土地使用权出让合同书》(增国合字(92)第137号)，受让位于荔××××村盲佬棍(土名)的412.275亩土地使用权，同年取得《广州建设用地许可证》[增国土(92)用地字201号]，办证面积461.325亩(办证面积包含规划路等土地面积，因此大于出让合同面积)。1993年4月12日，增城物业公司与广东省第一建筑工程公司城建综合开发分公司(下简称一建分公司)签订《增城县国有土地使用权转让合同书》。并于同年5月25日由一建分公司与原增城县国土局签订《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》[增国土合字(93)第06号]，约定由一建分公司受让物业开发公司上述461.325亩地块中的236.293亩土地使用权。1993年5月25日，一建分公司与原增城县国土资源局签订《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》(增国土合字(93)第06号)，约定由一建分公司受让物业公司上述461.325亩地块中的236.293亩土地使用权。同日，原增城县国土局分别向一建分公司和增城物业公司颁发了两个证号同为(增)国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》。根据上述事实，一建分公司取得(增)国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》项下的236.293亩土地来源清晰，合法有效。而且根据《物权法》的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。一建分公司对其取得的土地使用权依法进行了土地登记，记载于不动产登记簿，便具有物权的排他效力。据此，物业公司取得的(增)国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》没有合法来源，为重复发证。涉案(增)国土(94)用地字30、31号《广州市建设用地许可证》疑似是由物业公司的(增)国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》分割而来，因此(增)国土(94)用地字30、31号《广州市建设用地许可证》涉嫌重复发证。但由于涉案(增)国土(94)用地字30号、31号《广州市建设用地许可证》缺失档案，目前仍需进一步核查其重复发证的有关事实情况。此外，关于重复发证的问题不属于本案审理范围，如原告因重复发证的登记错误造成损害的，可另案主张权利。三、涉案(增)国土(94)用地宇30、31号《广州市建设用地许可证》与我委于2013年6月出让的67.215亩土地没有关联。增城物业公司在取得(增)国土(94)用地字30、31号《广州市建设用地许可证》后，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十四条的规定，还应依法申请土地登记，但增城物业公司并未申请土地登记，其土地使用权利未登记于土地登记簿，且(增)国土(94)用地字30、31号《广州市建设用地许可证》上所记载的内容与《土地登记办法》中有关土地登记簿应当载明的内容也不相符，据此增城物业公司的土地使用权未记载于土地登记簿，不具有物权登记效力。即便增城物业公司就(增)国土(94)用地字30、31号《广州市建设用地许可证》的土地申请土地登记，还应当经测绘确定地块红线范围，并经我委依法审查其权属来源是否清晰，有无权属争议等情形，均符合法律规定后方能换发国有土地使用权证。但根据上述所述，涉案(增)国土(94)用地字30、31号《广州市建设用地许可证》涉嫌重复发证，且两宗地无用地红线图及四至范围等用地档案资料，其土地使用权利尚未经登记确认，不能认为涉案(增)国土(94)用地字30、31号《广州市建设用地许可证》项下的土地与已出让的67.215亩土地重叠。四、原告主张的损失不属于行政赔偿范围。我委于2010年10月28日已经以增国房函[2010]415号《关于尽快主张抵押权益的函》书面告知原广州农村商业银行股份有限公司增城支行涉案(增)国土(94)用地字30、31号《广州市建设用地许可证》涉嫌重复办证及抵押权无法实现，原广州农村商业银行股份有限公司增城支行于2010年11月1日签收了上述函件。而且根据原审查明事实，农商行增城支行在转让涉案债权前已将该债权的瑕疵向原告做了充分说明和解释，原告与农商行增城支行签订的《债权转让协议》中已订明抵押担保债权的土地使用权项下土地可能存在重复出具土地使用权证等问题。基于以上事实，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第(二)项的规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：……(二)因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；……”，原告明知涉案抵押担保债权的土地使用权项下的土地可能存在重复，无法实现抵押权的前提下，仍然购买该债权，其无法实现抵押权的损失是由其自身的行为致使的，属于国家不承担赔偿责任的情形。因此原告提起行政赔偿诉讼不符合法定起诉条件，应当依法驳回起诉。五、原告与原广州农村商业银行股份有限公司增城支行的债权转让纠纷属于民事纠纷，应依法通过民事途径解决。原告如果认为原告与原广州农村商业银行股份有限公司增城支行的债权转让协议侵犯了其合法权益，原告应依法通过民事途径向有关单位提出。综上，原告单独提起行政赔偿诉讼，不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定的起诉条件，应当依法驳回起诉。
经审理查明，2000年，广州农村商业银行股份有限公司增城支行(以下简称农商行增城支行)向广州市中级人民法院提起诉讼，要求原增城县物业开发公司(以下简称增城物业公司)偿还借款及利息。该院作出(2000)穗中法经初字第00645、00646号民事判决，认定涉案债务是增城市全业商贸发展有限公司借款，由增城物业公司担保，而增城市全业商贸发展有限公司于1996年底被撤销，其债务归属增城物业公司。其中(2000)穗中法经初字第00645号民事判决，判决增城物业公司向农商行增城支行偿还借款本金800万元及利息；(2000)穗中法经初字646号民事判决，判决增城市物业公司向农商行增城支行偿还借款本金350万元及利息，农商行增城支行可以依法以抵押物折价或以拍卖、变卖抵押物的价款优先受偿。由于增城物业公司未履行还款义务，农商行增城支行申请执行，广州市中院指定增城区人民法院执行，案号分别为(2003)增法指执字第19号和20号。农商行增城支行对增城物业公司提供的抵押物在上述两宗执行案中申请了查封，并于2013年9月18日续封，续封期限为两年，两宗抵押土地都是位于增城市××城街××村盲佬棍，分别是折合50亩和40亩的土地使用权，证号为(增)国土(94)用地字30号和31号。经广州农村商业银行股份有限公司批准，上述债权以不低于1600万元的价格进行转让，该行于2010年11月17日在其官网刊登了不良贷款债权的《债权竞价转让公告》。2010年12月29日，原告竞价成功，并与农商行增城支行签订了《债权转让协议》，约定原告以人民币1600万元竞得农商行增城支行对增城物业公司享有的上述债权及其相关从权利，贷款债权及相关从权利共计人民币59095238.43元，其中贷款本金1150万元，利息47595238.43元(利息暂计至2010年12月28日)。后原告向增城区人民法院起诉要求确认该《债权转让协议》的效力，增城区人民法院于2014年8月20日作出(2014)穗增法民二初字第362号民事判决，判决确认该《债权转让协议》有效，原告拥有农商行增城支行持有的增城物业开发公司的债权及项下的全部从权利。原告根据债权确认判决书向增城区人民法院申请变更(2003)增法指执字第19、20号的申请执行人，增城区人民法院于2015年1月作出(2003)增法指执字第19、20号之五执行裁定，裁定变更两案的申请执行人为原告。2015年7月24日，原告向被告提起国家赔偿申请，要求被告赔偿债权损失人民币96712696.73元，被告于2015年8月26日作出增国房字[2015]132号《不予赔偿决定书》,对原告的债权不予赔偿。原告认为被告在土地管理中存在过错，在未查清土地来源及没有知照原告的情况下擅自将法院已查封的涉案抵押土地于2013年5月拍卖获利逾人民币3亿元，为此，原告于2015年10月19日向增城区人民法院起诉，要求确认被告对已查封的土地[(增)国土(94)用地字30、31号]出让的行政行为违法，该院于同日立案受理，案号为(2015)穗增法行初字第234号。同日，原告亦向增城区人民法院提起行政赔偿诉讼，认为被告上述行政行为存在违法要求被告赔偿其债权损失96712696.73元。
对涉案土地权属来源及挂牌出让情况查明如下：1992年8月11日，增城物业公司与原增城县国土局签订《土地使用权出让合同书》[增国合字(92)第137号]，受让位于某某街××村盲老棍(土名)的412.275亩土地使用权，同年取得(增)国土(92)用地字201号《广州市建设用地许可证》，办证面积461.325亩(办证面积包含规划路等土地面积，因此大于出让合同面积)。该地块四至为东至坑坣，西至增江河，南至西山地，北至广汕公路。1993年4月12日，增城物业公司与广东省第一建筑工程公司城建综合开发分公司(以下简称省一建分公司)签订《增城县国有土地使用权转让合同书》，约定增城物业公司将其位于荔××××村盲老棍(土名)157528.7平方米(折合236.293亩)的土地使用权转让给省一建分公司，地块四至：东至历口村路西边，西至增江河以东约522米处的南山新区中心路中心线，南至历口村水田距广汕路约350米，北至广汕公路，每亩227000元。同年5月25日，由省一建分公司与原增城县国土局签订《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》[增国土合字(93)第06号]，约定由省一建分公司缴交土地增值费。同日，原增城县国土局向省一建分公司核发(增)国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》，该证载明：建设项目为综合商住区，项目地点为荔××××村盲老棍(土名)，东至历口村路西边，西至南山新区规划路，南至历口村水田，北至广汕公路，用地面积为236.293亩(157528.67平方米)。1997年9月1日，省一建分公司取得建用字(1997)第117号《建设用地批准书》，批准用地面积为157528平方米，四至与转让合同书约定相同。后由于省一建分公司仅支付了部分转让款，增城物业公司向广州市中级人民法院起诉要求省一建分公司偿还尚欠转让款，省一建分公司对广州市中级人民法院作出偿还尚欠转让款的(1995)穗中法房初字第55号民事判决不服，向广东省高级人民法院上诉，广东省高级人民法院于1997年2月21日作出(1996)粤民终字第144号民事判决，判决撤销(1995)穗中法房初字第55号民事判决，省一建分公司与增城物业公司应于收到本判决书一个月内将位于增城市西山村盲老棍(土名)的土地中，自东往西划200米长至增城××横路为分界线，划出91.897亩土地给省一建分公司，同时，省一建分公司应补足4660764元给增城物业公司，不足部分由省一建负责补足，双方签订的土地转让合同的其余内容终止履行。后省一建分公司根据广东省高级人民法院作出的终审判决，于1997年9月1日取得建用字[1997]第118号《建设用地批准书》，用地面积为61265平方米，东至历口村西边，南至南山新区规划路，西至增城××横路，北至广汕公路。1997年10月30日，省一建分公司与中国农村发展信托投资公司签订《增城市国有土地使用权转让合同书》，约定省一建分公司将其位于西山村盲老棍的41.012亩的土地使用权转让给中国农村发展信托投资公司。中国农村发展信托投资公司于1997年11月17日取得建用字[1997]第141号《建设用地批准书》，用地面积为27341平方米。同日，省一建分公司取得转让后的建用字[1997]第142号《建设用地批准书》，用地面积为33924平方米(折合50.886亩)，之后换发增国用(1988)第0032215-012xxx615号《国有土地使用证》。2002年1月，中国农村发展信托投资公司将上述27341平方米(折合41.02亩)土地使用权转让给广州国信置业发展公司，广州国信置业发展公司于2002年2月7日取得增国用(2002)字第B0102061号国有土地使用证，后取得上述地块建筑物的粤房地权证自字第××号《广东省房产权证》。广州国信置业发展公司再将上述土地使用权及地上建筑、附着物转让给增城市荔港天恩幼儿园。增城市荔港天恩幼儿园于2010年6月21日取得该地上建筑的增自字第66××73号《房地产权证》。2011年间，被告作出增国房处字[2011]15号《收回国有土地使用权决定书》，收回省一建分公司增国用(1988)第0032215-012xxx615号《国有土地使用证》项下位于某某街××村盲老棍，面积50.886亩的国有土地使用权，并注销其土地使用权登记，同年11月2日作出增国房字[2011]281号通知，将上述土地使用权移交增城市土地开发储备中心储备运营。2013年间，被告与增城市荔港天恩幼儿园等签订《国有土地使用权收回协议》，收回增城市荔港天恩幼儿园名下位于某某街××村盲老棍，面积为27341平方米(折合41.012亩)的国有土地使用权及地上建筑物，并注销上述地上建筑的《房地产权证》，同年4月11日作出增国房储字[2013]6号通知，将上述土地使用权及地上建筑物移交增城市土地开发储备中心储备运营。上述两宗政府收回储备的土地面积合计91.898亩，被告按照规划编制了上述91.898亩政府储备土地中的67.215亩用地的《国有建设用使用权出让方案》，报经2012年度增城市土地管理委员会第一次会议审议同意后，于2013年4月15日委托增城市土地房产交易所以挂牌公开方式出让该67.215亩土地使用权，次日，被告在其网站及增城日报刊登了挂牌出让公告。该出让地块于2013年5月22日由湖北水牛实业发展有限公司(预先核准企业名称：广州七喜房地产开发有限公司)竞得，成交价款为人民币30400万元。
另查明，2010年10月28日，被告向农商行增城支行发出《关于尽快主张抵押权益的函》，告知农商行增城支行：因收到广州市荔湾区人民法院(1999)穗芳法经执字第180号恢1-1《执行裁定书》及《协助执行通知书》，发现裁定过户的增城物业公司建用字[1999]第95号项下的土地与(增)国土(94)用地字30、31号《广州市建设用地许可证》项下的地块疑似重复,请农商行增城支行尽快到荔湾区人民法院和被告处提出异议和主张权利。增城区人民法院去函农商行增城支行，该行复函确认收到被告发出的《关于尽快主张抵押权益的函》，并在转让涉案债权前已将该债权的瑕疵向原告作了充分说明和解释，且《债权转让协议》中已订明抵押担保债权的土地使用权项下土地可能存在重复出具土地使用权证等问题。原告对农商行增城支行的复函及提供的《债权转让协议》质证如下：农商行增城支行或相关人员未向其出示过《关于尽快主张抵押权益的函》，而《债权转让协议》是格式合同，上述格式条款对其不产生法律效力。
被告向增城物业公司发出位于荔××××村盲佬棍的《广州市建设用地许可证》有：1993年5月25日发出(增)国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》，用地面积为236.293亩(157528.67平方米)，东至历口村路西边，西至南山新区规划路，南至历口村水田，北至广汕公路。1994年3月16日发出(增)国土(94)用地字30号《广州建设用地许可证》，东至源山路，西至景山路，南至历口村水田，北至广源东路，用地面积50亩；同日发出(增)国土(94)用地字31号《广州市建设用地许可证》，东至源山路，西至景山路，南至广源东路，北至广汕公路，用地面积40亩。被告称上述三份《广州市建设用地许可证》在其档案库中只有存根，没有任何用地来源材料及红线图等用地档案材料。且被告于1993年5月25日分别向增城物业公司、省一建分公司发出的(增)国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》，属于重复发证，面积、四至均一致。(增)国土(94)用地字30、31号《广州市建设用地许可证》疑似是由增城物业公司的(增)国土(93)用地字131号《广州市建设用地许可证》分割而来，(增)国土(94)用地字30、31号《广州市建设用地许可证》涉嫌重复发证。
再查明，据被告提供的《广州市土地使用权抵押登记表》《土地查封一览表》显示，原告债权项下的增城物业公司名下的(增)国土(94)用地字30、31号两宗土地均从2010年8月6日开始查封，续封至2018年8月16日。
以上事实，有民事判决、民事裁定、登记簿查册表、通知、批复、委托书、公告、成交确认书、报告、《收回国有土地使用权决定书》《房地产权证》《国有土地使用权收回协议》《增城县土地使用权出让合同书》《广州市建设用地许可证》《增城县国有土地使用权转让合同书》《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》《建设用地批准书》《增城市国有土地使用权转让合同书》《增城市国有建设用地使用权挂牌出让公告》《债权转让公告》《债权转让协议》《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》《国有土地使用证》《国有建设用地使用权出让合同》《广州市土地使用权抵押登记表》《土地查封一览表》《市国土管局关于查询相关土地情况的复函》《关于尽快主张抵押权益的函》《不予赔偿决定书》等证据予以证实，原、被告亦当庭陈述在案。
本院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”本案中，原告认为被告于2013年4月16日挂牌出让位于增城区某某街××67.215亩土地的行政行为侵犯了其合法财产权，且已向被告申请行政赔偿，现原告对被告作出的不予赔偿决定不服，原告有权提起行政赔偿诉讼，故本案原、被告主体适格。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回原告广州市谷强服饰发展有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告广州市谷强服饰发展有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 郭 嘉
人民陪审员 周小燕
人民陪审员 梁敏勤
二〇一七年十二月十五日
书 记 员 王惠玲