江西省德兴市人民法院

行 政 判 决 书

（2024）赣1181行初30号

原告：翁某明，男，1967年5月4日出生，汉族，住江西省上饶市广丰区。

委托代理人：孟祺洪，北京京康律师事务所律师。

被告：上饶市广丰区湖丰镇人民政府，住所地上饶市广丰区。

法定代表人：张某枝。

出庭负责人：纪某涛，副某长。

委托代理人：徐贵锋，江西惟矩律师事务所律师。

委托代理人：邓心怡，江西惟矩律师事务所律师。

原告翁某明因要求确认被告上饶市广丰区湖丰镇人民政府于2018年5月28日签订的《养猪场拆除协议书》无效，于2024年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于2024年3月12日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2024年4月8日公开开庭审理了本案。原告翁某明的委托代理人孟祺洪，被告上饶市广丰区湖丰镇人民政府的出庭负责人纪某涛及委托代理人徐贵锋、邓心怡均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告翁某明诉称，原告成立的江西省某某农业发展有限公司于2014年11月30日与被告签订《招商引资协议书》，双方约定在广丰区某某公司，任何一方违约，违约方必须按照《合同法》赔偿对方因此造成的经济损失。签订协议后，基于对政府的信赖利益，原告在广丰区湖丰镇**村山底建设房屋等农用设施，总计投资超100万元。2018年被告通知要求关闭养猪场，双方于2018年5月28日签订《养猪场拆除协议书》，共计补偿原告438900元。后经原告了解，在2017年广丰区人民政府下发《广丰区畜禽养殖污染专项整治方案》，其整治具体目标为整治中央环保督察组反馈的21家养殖场及拆除禁养区的养殖场。同时对于经审批的生猪养殖场拆除，砖木结构的按每平方米补300元，简易结构每平方米补150元。原告有理由认为双方签订的合同，存在重大且明显违法情形，应当认定无效。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》第七十五条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十九条第（二）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，诉至法院，要求依法确定原、被告双方于2018年5月28日签订的《养猪场拆除协议书》无效。

原告翁某明向本院提供如下证据：

1、《招商引资协议书》。

2、营业执照。

证据1-2，证明原告与被告签订招商引资协议，并且在此进行生猪养殖，协议中约定甲方提供全方位的服务，协助乙方办理相关手续及证照，并且遇到国家政策调整，经双方协商按照调整后的国家政策执行，故该协议具有合法性，将原告的养猪场拆除损害其合法权益。

3、《养猪场拆除协议书》，证明原告认为双方签订的该协议超出被告的行政权限，其补偿过低，不具有合法性，同时也损害了原告对被告的信赖利益。

4、广丰区畜禽养殖污染专项整治方案，证明本次的整治目标为整治中央环保督察组反馈的21家养殖场及拆除禁养区的养殖场，原告不属于整治及拆除的范围，且依照最低的形式补偿，难以弥补原告的损失。

5、上饶市广丰区畜禽养殖禁养区优化调整方案，证明根据该文件第14页的规定，乡、自然村庄不纳入禁养区范围，原告所处的广丰区湖丰镇**村山底不属于禁养区范围，不应采取整治、拆除等形式。

6、广丰区生猪养殖场完成治污配套设施验收确认表，证明原告于2017年8月18日即完成整治并通过验收，取得3万元补助，均有本案的被告以及区环保局、区农业局领导签字确认，符合继续运行的标准。

对原告翁某明的举证，被告上饶市广丰区湖丰镇人民政府的质证意见：对证据1-2，真实性、合法性无异议，证明目的及关联性有异议。首先招商引资协议表明被告为了发展各种经济类型的措施，至于企业能否合法经营及获得合法手续那是企业自身行为，政府更多的是帮助和引导。案涉猪场，原告仅仅取得营业执照，未取得环评批复和动物防疫等相关证件，属于证照不齐全的养猪场，且环评批复和动物防疫证件的办理主体属于原告；对证据3，真实性、合法性无异议，证明目的有异议。该协议没有超出被告的行政权限，且各种补偿标准并未违反国家法律法规强制性规定，也并未损坏国家或者集体利益，更不存在双方有恶意串通的行为，该协议对双方均有约束力，是合法有效的；对证据4-5，真实性、合法性无异议，证明目的及关联性有异议。首先，优化方案的出台是2020年，而本案原告的养猪场拆除是2018年，所以该方案与本案无关。至于专项整治方案，这个整治方案只是列举了部分养猪场，而案涉养猪场是根据原告和被告自愿协商且根据2017年7月1号，上饶市广丰区人民政府颁发的印发的《广丰区畜禽养殖污染专项整治方案》的通知等相关规定，原被告双方在自愿协商的基础上，就案涉养猪场达成了一致的协议。同时，原告养殖场是康利养猪场，是属于原告提供的证据4中21家养殖场的范围；对证据6，因为原告当庭提交，所以需要庭后进行核实。但该证据仅仅证明原告已经做了相关的环评设施，但能不能达到环评要求，要以是否颁发环评批复为准，显然原告养猪场自拆除时均未取得环评批复。所以该证据无法证明其环评是达标的。

被告上饶市广丰区湖丰镇人民政府辩称，一、双方签订的《养猪场拆除协议书》合法有效，不存在协议无效的情形。1、2018年5月28日双方签订案涉协议，被答辩人对协议中“砖木结构猪舍200元／平方米，简易猪舍100元／平方米”的补偿标准并无异议且在确认无误后签字。故，双方签订的《养猪场拆除协议书》系双方真实意思表示，符合《民法典》第143条之规定，合法有效。2、《养猪场拆除协议书》系行政协议，行政协议的无效情形参照适用《民法典》第一百四十六条、第一百五十三条、第一百五十四条：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，《养猪场拆除协议书》系双方在自愿平等的基础上订立的，并不存在恶意串通及损害社会、国家利益的情形。而区政府办公室关于印发《广丰区畜禽养殖污染专项整治方案》的通知，并不属于法律、行政法规的范畴，即使案涉协议与《整治方案》存在一定不同，也不属于违反法律、行政法规的强制性规定的情形。3、被答辩人以双方签订的协议书违反区政府办公室关于印发《广丰区畜禽养殖污染专项整治方案》的通知为由要求确认无效，于法无据。在《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》中，对行政行为无效情形亦作了例举式规定。该解释第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，《养猪场拆除协议书》约定的补偿标准“砖木结构猪舍200元／平方米，简易猪舍100元／平方米”并不属于上述明显违法的情形。故，被答辩人主张要求确认案涉协议无效并无事实及法律依据；二、《养猪场拆除协议书》约定的补偿标准与区政府办公室关于印发《广丰区畜禽养殖污染专项整治方案》的通知内容一致，答辩人适用未经审批的生猪养殖场关停拆除的标准作出补偿并无错误。2022年被答辩人翁某明质疑补偿标准不平等，广丰区湖丰镇党委副书记叶接运在《我的上饶》电视栏目作出回应。《广丰区畜禽养殖污染专项整治方案》中明确约定：“只有经过审批即三证齐全（环评批复、营业执照、动物防疫条件合格证）的生猪养殖场关停拆除的砖木结构按照每平方米补300元，简易结构每平方米补150元；未经审批的生猪养殖场关停拆除的砖木结构补给拆除搬运费200元，简易结构补给拆除搬运费100元”。因被答辩人的生猪养殖场三证不齐全，只有营业执照，缺少环评批复及动物防疫条件合格证，故应当适用未经审批的生猪养殖场关停拆除的标准，即砖木结构补给拆除搬运费200元，简易结构补给拆除搬运费100元，这与双方签订的《养猪场拆除协议书》约定的补偿标准即砖木结构猪舍200元／平方米，简易猪舍100元／平方米内容一致，故，被答辩人的诉请并无事实及法律依据；三、《养猪场拆除协议书》已履行完毕，被答辩人已足额获得补偿，被答辩人再提起确认合同无效之诉，不具备诉的利益。被答辩人与答辩人签订拆迁补偿协议，是双方当事人处分自身权益的行为，协议签订后，被答辩人于2019年1月31日领取答辩人拨付的438900元拆除养猪场补偿款，双方约定的义务已履行完毕。被答辩人基于协议享有的利益已经得到实现。而被答辩人提起本案确认之诉，不具备通过法院判决对案涉协议效力和履行状态进行确认的必要性，缺乏权利保护的利益。退一步讲，被答辩人与答辩人因补偿等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就补偿等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。本案中，双方就涉诉房屋拆迁达成了补偿一致意见，签订了补偿协议。协议订立后，案涉建筑已实际拆除，被答辩人也领取了补偿协议中约定的补偿款，该协议已履行完毕。现被答辩人起诉请求确认该补偿协议无效，并要求提高补偿标准的请求，缺乏事实和法律依据，其起诉不属于行政诉讼受案范围，故应当裁定不予受理，已经受理的，也应当依法裁定驳回起诉。基于以上事实和理由，请求法院驳回原告翁某明的诉讼请求。

被告上饶市广丰区湖丰镇人民政府向本院提供如下证据：

1、广丰区湖丰镇人民政府法定代表人证明、法定代表人身份证复印件，证明被告的主体身份信息。

2、领条一份、财政资金支付凭证一份，证明原告翁某明已领取438900元拆除养猪场补偿款。

3、《养猪场拆除协议》一份，证明该协议于2018年5月28日签订，协议系双方真实意思表示，合法有效。原告翁某明认可砖木结构猪舍200元／平方米，简易猪舍100元／平方米的补偿标准且在协议书伤签名。

4、区政府办公室关于印发《广丰区畜禽养殖污染专项整治方案》的通知，证明只有经过审批即三证齐全（环评批复、营业执照、动物防疫条件合格证）的生猪养殖场关停拆除的砖木结构按照每平方米补300元，简易结构每平方米补150元；未经审批的生猪养殖场关停拆除的砖木结构补给拆除搬运费200元，简易结构补给拆除搬运费100元。原告的生猪养殖场三证不齐全，应当适用未经审批的生猪养殖场关停拆除的标准。

5、光碟一份，证明内含2022年翁某明质疑补偿标准不平等，上饶广丰区湖丰镇党委副书记作出回应的视频，证明只有三证（环评批复、营业执照、动物防疫条件合格证）齐全，才能补偿砖木结构猪舍300／平方米和简易猪舍150／平方木，而原告翁某明只有经营许可证属于证件不齐全，只能适用三证不齐全的补偿方案，即砖木结构猪舍200元／平方米，简易猪舍100元／平方米。

6、中央环保督察问题整改销号表及中央环保督察猪场名单，证明有21家家畜养殖场，其中关停12家，9家是整改。

对被告上饶市广丰区湖丰镇人民政府的举证，原告翁某明的质证意见：对证据1，三性无异议；对证据2，真实性认可，原告确实收到了438900元，但是该补偿款的补偿低于广丰区畜禽养殖污染专项整治方案上的规定；对证据3，真实性认可，合法性不认可，我认为本案的被告不具有有本案原告签订拆除协议的职权。根据整治方案，原告是属于整治范围的，并且已经建设了配套设施，通过了区农业局、区环保局的联合验收。并取得了整改补助3万元。故，被告将原告的养殖场拆除违反了整治方案；对证据4，三性认可，但证明目的不认可。该整治方案没有一句提到经过审批养殖场是需要环评批复、营业执照和动物防疫条件合格证。同时，对于相应的补偿标准，其适用的范围是属于禁养区的补助标准，而不属于整治范围的补助标准。所以，被告无权依据禁养区的补助标准与原告签订协议。而是应当在原告整治之后（符合三改两分再利用）的标准后保证其正常运行，并且完善相关手续；对证据5，真实性认可，合法性、关联性以及证明目的均不认可。我们认为该份证据仅能说明本案进行了相关的采访，但无法证实副书记所述的真实性；对证据6，三性认可，该份证据明确写明了原告所处的广丰区康利畜牧场是属于整改的范围之内，与原告所提交的证据6相互印证。所以，证明了被告是无权与原告签订拆除协议的职权。

经庭审质证，本院对原告、被告提供的证据，认证如下：

1.对原告提供的证据1-5的真实性，本院予以认可，对其证明内容，在本院论理部分综述。

2.对被告提供的证据1-6的真实性，本院予以认可，对其证明内容，在本院论理部分综述。

经审理查明，2014年11月20日，广丰县湖丰镇人民政府与江西省某某农业发展有限公司签订《招商引资协议书》，项目名称为江西省某某农业发展有限公司，项目地点是广丰县湖丰镇徐家村山底。2014年11月26日，江西省某某农业发展有限公司成立，法定代表人是翁某明，住所地江西省上饶市广丰区湖丰镇**村山底，经营范围是家畜、水产养殖、销售等。

2017年7月1日，上饶市广丰区人民政府办公室印发《区政府办公室关于印发＜广丰区畜禽养殖污染专项整治方案＞的通知》（广府办字〔2017〕124号），方案规定：“……总体目标是通过开展集中整治和规范化管理，完成全区畜禽禁养区、限养区和可养区划定，开展畜禽养殖场（点）的全面整治，建立规范、有序、科学、生态发展模式，实现畜禽产业稳定、可持续发展。……各乡（镇、街道）负责本行政区域内的畜禽养殖监督管理、养殖状况调查核实、组织实施禁养区内养殖场关停拆除，非禁养区内养殖场（点）开展粪污治理等工作……①对经审批的生猪养殖场关停拆除的砖木结构按每平方米补300元，简易结构每平方米补150元。②对未经审批的生猪养殖场关停拆除的砖木结构补给拆除搬运费200元／平方米，简易结构补给拆除搬运费100元／平方米……”。2018年5月28日，被告上饶市广丰区湖丰镇人民政府与翁某明签订《养猪场拆除协议书》，协议约定砖木结构猪舍200元／平方米，简易猪舍100元／平方米，总计补偿给翁某明438900元。2019年1月14日，翁某明领取了该补偿款438900元。

原告翁某明认为被告上饶市广丰区湖丰镇人民政府存在减损权利之重大且明显违法等行政行为，向本院提起行政诉讼，要求确认2018年5月28日签订的《养猪场拆除协议书》无效。

本院认为，原告翁某明主张的要求确认双方签订的《养猪场拆除协议书》无效，即被告上饶市广丰区湖丰镇人民政府签订《养猪场拆除协议书》的行政行为无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，首先，广丰区畜禽养殖污染专项整治方案出台，被告上饶市广丰区湖丰镇人民政府是按照方案的要求有权在其辖区内与畜禽养殖户签订拆除协议；其次，原告提出被告在签订协议中存在欺诈、威胁等，但通过庭审调查，现有的证据不能证明被告上饶市广丰区湖丰镇人民政府在与原告签订《养猪场拆除协议书》中实施了上述行为，故原告提出该项主张，本院不予采纳；第三，原告向本院提供了广丰区生猪养殖场完成治污配套设施验收确认表来证明其养猪场符合继续运行的标准，是有合法手续的。但该确认表能否取代相关职能部门正式的审批手续，如环评批复、动物防疫条件合格证，原、被告双方的观点不一致，这使双方对广丰区畜禽养殖污染专项整治方案中猪舍的补偿标准上认识不一致，该认识不一致的问题是对广丰区畜禽养殖污染专项整治方案中猪舍补偿标准产生的重大误解或是在因理解上的差别所产生的是否显失公平问题。对重大误解或是显失公平，受损害方有权行使撤销权，但根据《中华人民共和国民法典》第一百五十二条的规定，撤销权在行为发生之日起五年内没有行使撤销权的，撤销权消灭。原告与被告签订《养猪场拆除协议书》是2018年5月28日，其向本院提起诉讼2023年11月20日，已超过5年。综上，原告翁某明向本院提出的主张，经审查，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告翁某明的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告翁某明负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。

审 判 长  余晓东

人民陪审员  毕银光

人民陪审员  汪红秀

二〇二四年五月十五日

书 记 员  吴玥婷