江苏省无锡市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）苏02行终132号

上诉人（原审原告）某公司。

法定代表人王某某，该公司总经理。

上诉人（原审原告）唐某某。

两上诉人共同委托代理人王博，北京市京师（无锡）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）无锡市自然资源和规划局，住所地无锡市观山路199号市民中心10号楼。

法定代表人席永清，该局局长。

委托代理人丁军，该局工作人员。

委托代理人孙昊，江苏漫修（上海）律师事务所律师。

上诉人某公司、唐某某因与被上诉人无锡市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）责令限期拆除、罚款一案，不服江苏省无锡市梁溪区人民法院（2023）苏0213行初185号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审判决认定事实为：2012年9月30日，某区某镇某村某组农民集体取得集体土地所有证，该证载明地址为某区某镇某村，土地总面积25.5187公顷。接疑似问题线索后经查，市自然资源规划局于2022年11月10日下达编号锡锡自然资监停〔2022〕002号责令停止违法行为通知书（以下简称责令停止违法行为通知书），载明“某公司：你（单位）未经批准擅自占用某村土地的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条第三款的规定。根据《土地管理法》相关的规定，现责令你（单位）立即停止上述违法行为，听候处理。你（单位）主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。联系人：唐某某。”同日，某公司、唐某某签收了责令停止违法行为通知书。2022年11月21日，市自然资源规划局对某公司、唐某某涉嫌非法占地案立案查处。2022年12月2日，市自然资源规划局就无锡市某区某镇某村加油站北、某路东侧地块内的项目的有关用地情况向某公司、唐某某进行了调查询问。某公司的委托代理人陈某某陈述了“地上新建房屋、场地由唐某某和某公司共同出资建设，建设完成后，某公司又和唐某某签订房屋租赁协议，租赁使用该宗地内的房屋”“2022年8月底房屋开始建设”“房屋、场地目前已完工”“建设完成后用于再生资源生产经营”“通过唐某某与某某村某村民小组签订场地租赁协议取得土地，认为土地是某某村某某组的”“没有办理过用地手续，只有唐某某与某某村某村民小组签订的场地租赁协议”等内容；唐某某陈述了“该宗地上新建房屋和场地由我和某公司共同出资建设”“我从某某村某组租赁该处土地后，跟某公司一起投资新建设了房屋及场地”“本人认为土地所有权是某某村某某组集土”等内容。经现场勘测、实测、核查，某公司、唐某某违法用地占地面积3928平方米，均为集体农用地，其中耕地33某平方米、林地98平方米、设施农用地501平方米，上述土地全部位于限制建设用地区，其中涉及永久基本农田33某平方米、一般农田599平方米，不符合无锡市锡山区国土空间规划近期实施方案（2022年度无锡市锡山区预支空间规模指标落地上图方案）。

2023年3月9日，市自然资源规划局向某公司、唐某某作出锡自然资规监罚（听）告〔2023〕1号行政处罚（听证）告知书，载明：“经调查核实，现已查明：2022年8月，你们未经批准非法占用了位于某区某镇某村的土地建造厂房及场地。2022年11月10日，我局向你们送达了责令停止违法行为通知书。2022年11月21日，经批准立案。案发时，建筑及场地均已建成。经实测，该违法用地占地面积3928平方米，均为集体农用地，其中耕地33某平方米，林地98平方米，设施农用地501平方米。所占土地全部位于限制建设用地区（其中涉及永久基本农田33某平方米，一般农田599平方米），全部不符合无锡市锡山区国土空间规划近期实施方案（2022年度无锡市锡山区预支空间规模指标落地上图方案）。根据《土地管理法》第二条第三款‘任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地’和第四十四条第一款‘建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续’的规定，构成了非法占用土地的事实。……按照《土地管理法》第七十七条‘未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任’和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第五十七条第一款‘依照《土地管理法》第七十七条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下’的规定，责令你们退还非法占用的3928平方米土地，并拟对你们作出如下行政处罚：1、责令你们限期（自送达行政处罚决定书之日起15日内）自行拆除在非法占用的3928平方米土地上建造的建（构）筑物和其他设施，并恢复土地原状；2、你们非法占用永久基本农田面积较大，且仍未整改，根据《江苏省国土资源厅规范行政处罚自由裁量权试行办法》第七条第一项‘当事人有下列情形之一的，应当从重处罚：（一）非法占用耕地、基本农田进行非农建设的’和《无锡市土地资源行政处罚自由裁量权实施意见》第九条第二项‘土地违法行为人有下列情形之一的，应当依法从重处罚：（二）符合《基本农田保护条例》第三十条规定的情形的’的规定，符合从重处罚情节，对占用的永久基本农田33某平方米处以每平方米1000元，共计罚款人民币33某000元，对占用的其他农用地（林地、设施农用地）599平方米处以每平方米666元，共计罚款人民币398934元。合计罚款人民币3727934元。”该告知书中一并告知，如对上述违法事实、处罚依据及处罚内容等持有异议，可以在接到告知书之日起五个工作日内提出书面陈述或者申辩意见，逾期不提出视为放弃陈述和申辩权利，以及享有要求举行听证的权利，如要求举行听证，在接到告知书之日起五个工作日内提出，逾期不提出视为放弃听证权利。同年3月10日，市自然资源规划局向某公司、唐某某送达了该告知书。

2023年3月12日，某公司、唐某某向市自然资源规划局提交行政处罚（听证）申请书，并提交了卫星蓝图、场地租赁协议书、某某村某某组全体村民签名的证明等材料，要求听证。因某公司、唐某某申请听证，市自然资源规划局于2023年3月14日作出锡自然资规听通〔2023〕1号听证通知书，告知于2023年3月27日举行听证。同日，市自然资源规划局向某公司、唐某某邮寄了该听证通知书。2023年3月27日，市自然资源规划局举行听证。某公司的委托代理人陈某某及唐某某本人参加了听证。听证会上，某公司、唐某某提出案涉土地应是某某村某某组的集体土地，原貌是碎石场地，并未改变土地原状，该宗地不是基本农田等意见。因案情特别复杂，该案于2023年2月13日、2023年3月16日两次经批准延期，后经审核、集体讨论后，市自然资源规划局于2023年4月11日对某公司、唐某某作出锡自然资规监罚〔2023〕1号行政处罚决定书（以下简称行政处罚决定书），认定2022年8月某公司、唐某某未经批准非法占用位于无锡市某区某镇某村的土地建造厂房及场地，违法用地占地面积3928平方米，均为集体农用地，其中耕地33某平方米，林地98平方米，设施农用地501平方米，所占土地全部位于限制建设用地区（其中涉及永久基本农田33某平方米，一般农田599平方米），全部不符合无锡市锡山区国土空间规划近期实施方案（2022年度无锡市锡山区预支空间规模指标落地上图方案），上述行为违反了《土地管理法》第二条第三款和第四十四条第一款的规定，构成了非法占用土地的事实，根据《土地管理法》第七十七条和《土地管理法实施条例》第五十七条第一款的规定，责令某公司、唐某某退还非法占用的3928平方米土地，并对某公司、唐某某作出如下行政处罚：“1、责令你们自送达行政处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的3928平方米土地上建造的建（构）筑物和其他设施，并恢复土地原状；2、你们非法占用永久基本农田面积较大，且在我局立案调查后至今仍未整改，根据《江苏省国土资源厅规范行政处罚自由裁量权试行办法》第七条第一项‘当事人有下列情形之一的，应当从重处罚：（一）非法占用耕地、基本农田进行非农建设的’和《无锡市土地资源行政处罚自由裁量权实施意见》第九条第二项‘土地违法行为人有下列情形之一的，应当依法从重处罚：（二）符合《基本农田保护条例》第三十条规定的情形的’的规定，符合从重处罚情节，对占用的永久基本农田33某平方米处以每平方米1000元，共计罚款人民币33某000元，对占用的其他农用地（林地、设施农用地）599平方米处以每平方米666元，共计罚款人民币398934元。合计罚款人民币3727934元。”2023年4月14日，市自然资源规划局向某公司、唐某某送达了行政处罚决定书。某公司、唐某某不服，遂提起行政诉讼。原审庭审中，唐某某陈述，其和某某村签订场地租赁协议时未看过相应的权属证书；目前案涉地块已经复垦成水田，没有建筑物构筑物了。某公司对唐某某陈述的案涉地块现状予以确认。

原审法院认为，《土地管理法》第十二条规定，土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第六十七条第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第二十二条规定，行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。第二十三条规定，行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的，从其规定。根据前述规定，市自然资源规划局依法具有对辖区内违反土地管理法律法规的行为作出行政处罚的职权。本案中，某公司、唐某某未经批准非法占用位于无锡市某区某镇某村的土地建造厂房及场地，市自然资源规划局对此具有管辖权。某公司、唐某某称案涉土地系某某村集体土地，但未能提供有效证据予以佐证，故对其该意见，不予支持。

《土地管理法》第二条规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。《土地管理法实施条例》第五十七条第一款规定，依照《土地管理法》第七十七条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。本案中，市自然资源规划局对某公司、唐某某涉嫌违法用地立案后，经对某公司、唐某某进行调查询问，实地进行现场勘测，结合现场照片、宗地图、锡山区土地利用现状图、无锡市锡山区国土空间规划近期实施方案等，认定某公司、唐某某未经批准违法用地占地面积3928平方米，均为集体农用地，全部位于限制建设用地区（其中涉及永久基本农田33某平方米，一般农田599平方米），全部不符合无锡市锡山区国土空间规划近期实施方案，构成非法占用土地，事实清楚。由于某公司、唐某某存在非法占用土地的行为，市自然资源规划局根据上述规定，经告知、听证等相关程序后，结合某公司、唐某某的违法事实、情节等情况，作出行政处罚决定书，并送达某公司、唐某某，并无不当。现某公司、唐某某要求撤销行政处罚决定书，理由不能成立，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回某公司、唐某某的诉讼请求。

上诉人某公司、唐某某上诉称，一、原审判决关于案涉土地归属、行政执法权、实际违法主体等基本事实认定不清，适用法律错误。1.其提供了必要的证据证明案涉土地实际属于某某村某某组集体所有，市自然资源规划局的执法行为存在明显错误。市自然资源规划局认为其存在未经批准擅自占用某村土地的行为。其在配合市自然资源规划局调查询问时，已经提供了如何取得该宗土地的证据材料，并不存在违规占用某村土地的主观意图，也不存在占用永久基本农田、其他农用地（林地、设施农用地）的违法目的。一方面，根据唐某某与某某村某某组签订的场地租用协议书及该组全体村民签字的证明等证据，其实际租用的是某某村某某组集体所有的土地，不可能预想到该土地存在权属争议和风险。另一方面，根据其提供的某俱乐部营业执照，案涉土地系某某村某某组交付给唐某某从事经营活动，该俱乐部经江阴市行政审批局认定为江阴某某镇某某村，并经核实依法在该宗土地上取得了江阴市行政审批局颁发的营业执照。此外，根据其提供的土地流转协议，案涉土地经市自然资源规划局采取行政执法活动后，地方政府认为该宗土地确系被破坏的耕地，经地方人民政府复垦后确认所有权归某某村集体所有，全体村民代表继续使用并共同签字承包给他人使用，该土地流转协议更加确认了案涉土地归属于某某村某某组集体所有的事实。而市自然资源规划局未提供充分的证据证明案涉土地确系某村集体所有并实际使用和规范管理，也无法证明其在主观心理和客观行为方面实施了未经批准擅自占用某村土地的行为。2.其并非实际违法主体，案涉土地在其租用前已遭到根本性破坏，其不应对破坏后果承担全部责任。首先，根据其提供的案涉土地2018年的卫星蓝图，案涉土地在某某村某某组租赁给唐某某之前已经无任何绿色植被覆盖，地表碎石裸露在外，已经遭到根本性破坏。其次，根据其提供的场地租赁协议及某某村某某组全体村民签字的证明，唐某某签约租用案涉土地时，双方已经明确案涉土地是该组集体所有的荒废地，2017年因政府未有效监管，遭受不法分子乱倒渣土、碎石、建筑垃圾等破坏行为，导致该组无法将案涉土地农用，只能租给唐某某作为场地使用。因此，其并非实施土地破坏行为的行政处罚相对人。再次，根据其提供的房屋租赁协议，证明经村委同意唐某某将案涉土地上的3000平方米彩钢瓦篷租赁给某公司用于回收再生资源及废旧物资临时避雨堆场。无论市自然资源规划局是否有行政执法权，在市自然资源规划局至上诉人处进行行政执法活动后，其及时对彩钢瓦篷进行了拆除，积极配合了市自然资源规划局对案涉土地的调查和执法。二、原审法院质证程序严重违法，市自然资源规划局提交的部分证据既未提供给其，也未经其质证。本案中，市自然资源规划局在原审程序中提交了16项证据，但证据2、证据4、证据8至证据13，仅供法院审查。原审法院在庭审中也仅将证据1向其出示，其自始至终未获得、查阅市自然资源规划局提供的上述证据。且原审法院对于市自然资源规划局提供的证据1，未依法为其保留答辩期限，而是要求其当庭发表意见。不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条的规定。因此，在未经庭审依法质证的情况下，市自然资源规划局提供的证据1、证据2、证据4、证据8至证据13，不得作为本案定案依据。综上所述，案涉土地系某某村某某组集体所有，市自然资源规划局对该宗土地无行政执法权。该宗土地在某某村某某组租赁交付给其时已经是碎石场地，其并非实际违法主体，且及时清除了临时避雨的彩钢瓦篷，不存在行政违法行为，市自然资源规划局无权也不应对其作出畸重的行政处罚。请求撤销江苏省无锡市梁溪区人民法院（2023）苏0213行初185号行政判决，改判撤销市自然资源规划局作出的行政处罚决定书。

被上诉人市自然资源规划局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回某公司、唐某某的上诉请求，具体答辩意见同原审答辩意见一致。第一，案涉地块的权属已经发证，某公司、唐某某提供的证据不论是否构成新证据，都不足以对抗该权证。如果涉及权属争议也不应在本案解决，且某公司、唐某某没有提起权属争议的权利。第二，本案的争议点在于某公司、唐某某将农用地擅自转为建设用地使用的行为构成违法用地，而非土地权属问题。无论是农用地还是建设用地，在使用过程中，均应当办理用地审批手续，但某公司、唐某某没有办理相应的手续。如其去办理了相应的手续，便可知道该块土地的权利主体及土地性质，也不会造成案涉违法后果。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。

本院认为，《土地管理法》第十二条规定，土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第六十七条第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案中，某公司、唐某某未经批准非法占用的案涉土地位于无锡市某区某镇某村，属于市自然资源规划局管辖范围，依照上述法律规定，市自然资源规划局具有作出案涉行政处罚决定书的法定职权。某公司、唐某某主张案涉土地是江阴市某某村集体土地。对此，根据《中华人民共和国民法典》第二百一十六条第一款规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。故对于案涉土地的权利归属应以不动产登记簿也即集体土地所有证为准。某公司、唐某某提供的与某某村某某组签订的场地租用协议书等证据不足以证明案涉土地系某某村集体所有。对于某公司、唐某某二审期间提交的案涉土地图示等证据，因超过举证期限且无法达到其证明目的，本院不予采纳。

《土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。《土地管理法实施条例》第五十七条第一款规定，依照《土地管理法》第七十七条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。本案中，根据现场勘测笔录、宗地图、土地权属地类面积情况表、锡山区土地利用现状图、无锡市锡山区国土空间规划近期实施方案等证据。可以证实某公司、唐某某未经批准在案涉土地上建造厂房及场地，违法用地占地面积3928平方米，均为集体农用地，全部位于限制建设用地区（其中涉及永久基本农田33某平方米，一般农田599平方米），均不符合无锡市锡山区国土空间规划近期实施方案，构成非法占用土地等事实。故市自然资源规划局结合违法事实和情节，作出案涉行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确。市自然资源规划局立案后，经调查、听证、法制审核等程序，在法定期限内作出行政处罚决定书，并送达某公司、唐某某，符合法定程序。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。某公司、唐某某的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人某公司、唐某某负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 王作化

审 判 员 马 云

审 判 员 崔晓萌

二〇二四年五月七日

法官助理 张玲玲

书 记 员 黄玉卿