上海市高级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）沪行终62号

上诉人（原审原告）钱某，女，1956年10月27日出生，汉族，住上海市普陀区。

被上诉人（原审被告）上海市黄浦区人民政府，住所地上海市黄浦区。

法定代表人沈某，上海市黄浦区人民政府区长。

委托代理人李某，男，上海市黄浦区人民政府工作人员。

委托代理人王某，女，上海市黄浦区人民政府工作人员。

原审第三人袁某，男，1993年1月15日出生，汉族，身份证住址上海市黄浦区。

委托代理人尹某，某某律师事务所律师。

原审第三人上海市公安局黄浦分局，住所地上海市黄浦区。

法定代表人包某，上海市公安局黄浦分局局长。

委托代理人徐某，男，上海市公安局黄浦分局工作人员。

上诉人钱某因与被上诉人上海市黄浦区人民政府（以下简称黄浦区政府）行政复议决定一案，不服上海市第二中级人民法院（2023）沪02行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院于2024年2月2日立案后，依法组成合议庭，于2024年4月28日公开开庭审理了本案。上诉人钱某，被上诉人黄浦区政府的委托代理人李某、王某，原审第三人袁某的委托代理人尹某，原审第三人上海市公安局黄浦分局（以下简称黄浦公安分局）的委托代理人徐某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院查明，2021年8月3日，黄浦公安分局下属外滩治安派出所接钱某报警，称其在本市黄浦区监督管理所（以下简称外滩市场管理所）大厅内，因处理商品投诉纠纷与袁某产生冲突。民警到场了解情况后，将双方当事人带至外滩治安派出所进一步调查。黄浦公安分局经调查，袁某系外滩市场管理所工作人员，其在接待工作中与钱某发生争执时殴打钱某脸部。经复旦大学某某中心1鉴定，钱某因外伤致右面部软组织挫伤，构成轻微伤。某某中心2对袁某的精神状态、受处罚能力的鉴定结果为袁某患有待分类的精神病性障碍且作案时处于患病期，对本案具有限定受处罚能力。

黄浦公安分局根据调查，认定本案违法事实成立，但经鉴定袁某在作案时处于患病期，遂根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第十三条之规定于2021年10月15日作出沪公黄（外治）不罚决字〔2021〕312439号不予行政处罚决定。钱某不服，向黄浦区政府申请行政复议。黄浦区政府经审理，认为未有证据证明黄浦公安分局将相关鉴定意见送达钱某，未保障其提出异议、申请重新鉴定的权利，属程序违法，遂于2022年3月15日作出黄府复[2021]491号行政复议决定，撤销上述不予行政处罚决定。

2022年7月9日，黄浦公安分局依法向钱某告知某某中心2对袁某精神状态和受处罚能力的鉴定意见，钱某提出重新鉴定，黄浦公安分局遂聘请司法鉴定科学研究院对袁某精神状态和受处罚能力进行重新鉴定。司法鉴定科学研究院的鉴定意见为：1.袁某患有抑郁发作；2.袁某对本案可评定为限定受处罚能力。2022年8月24日，黄浦公安分局依据《治安管理处罚法》第四十三条第二款第二项、第十三条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十八条之规定，作出沪公黄（外治）行罚决字〔2022〕00044号行政处罚决定，查明袁某于2021年8月3日16时30分许，在上海市黄浦区市场监督管理所实施了殴打他人的违法行为，决定给予袁某行政拘留五日，并处罚款二百元的行政处罚。

袁某不服对其作出的行政处罚决定，向黄浦区政府提出行政复议。黄浦区政府于2022年9月26日收到袁某的行政复议申请，同日予以受理。2022年9月28日，黄浦区政府向黄浦公安分局发出《行政复议答复通知书》。黄浦公安分局于2022年10月8日提交《行政复议答复意见书》和相关证据材料。2022年10月31日，黄浦区政府追加钱某为第三人并向其邮寄黄府复[2022]307号《第三人参加行政复议通知书》。2022年11月11日，钱某向黄浦区政府出具《补充意见书》。2022年11月22日，黄浦区政府作出《延长审理通知书》，决定延期三十日作出行政复议决定，并将通知书邮寄送达袁某、钱某。黄浦区政府经审查，认为根据《国务院法制办公室对〈关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示〉的复函》〔国法秘函（2005）256号〕，袁某系行政机关工作人员，案件发生在窗口接待过程中，是在执行职务时与钱某发生冲突继而实施了侵权行为，不属于违反治安管理的行为，不应给予治安管理处罚，黄浦公安分局作出的行政处罚决定超越法定职权。黄浦区政府遂于2022年12月23日作出黄府复[2022]307号行政复议决定（以下简称被诉行政复议决定）并送达复议各方当事人。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第三项第4目之规定，决定撤销黄浦公安分局于2022年8月24日作出的沪公黄（外治）行罚决字[2022]00044号《行政处罚决定书》的行政行为。钱某不服，起诉至原审法院，要求撤销被诉行政复议决定。

原审法院认为，根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。黄浦区政府作为黄浦公安分局的本级人民政府，具有受理对黄浦公安分局作出的行政处罚决定不服提起的复议申请并作出复议决定的职权。

黄浦区政府收到袁某的复议申请后于当日受理，后向黄浦公安分局送达《行政复议答复通知书》，收到黄浦公安分局提交的《行政复议答复意见书》及相关证据材料后，又依法追加钱某作为第三人参加行政复议，在法定延长审理期限内作出被诉行政复议决定并送达了《行政复议决定书》，黄浦区政府的行政程序合法。

本案的争议焦点为：一、袁某的殴打行为是否发生在执行职务过程中；二、该行为是否属于违反治安管理的行为。

关于争议焦点一，结合黄浦公安分局对钱某、袁某制作的询问笔录、殴打行为发生时的视频、《鉴定意见通知书》等证据及当事人的庭审陈述，事发当天钱某为投诉商品质量问题至外滩市场管理所，因袁某之前处理过其投诉，钱某要求袁某再次组织调解但被拒绝，双方发生争执，在此过程中袁某殴打了钱某脸部，造成其右面部软组织挫伤。袁某作为负责处理钱某投诉一事的市场监督行政管理机关的工作人员，接待钱某处理其诉求属于袁某的工作职责范围，在处理过程中与钱某产生争执继而发生殴打行为，该行为与其执行职务行为密切相关，属于行政机关工作人员执行职务时产生的侵权行为。至于钱某在诉讼中称袁某还有在外滩市场管理所大厅追打钱某的行为，该主张缺乏证据予以证实，且与公安机关对钱某及袁某制作的询问笔录内容不一致，原审法院不予采纳。

关于争议焦点二，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第三项、第十六条等规定，对于行政机关及其工作人员在行使行政职权时，以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害的，受害人有取得行政赔偿的权利；赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令相关责任人承担赔偿费用；对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。据此，对于行政机关工作人员在行使行政职权时实施的殴打他人的侵权行为，受害人应通过行政赔偿及行政诉讼等程序寻求救济；有过错的责任人员，应依法给予行政处分或追究刑事责任，故行政机关工作人员在行使职权时发生的殴打他人的侵权行为，不属于《治安管理处罚法》规定的违反治安管理的违法行为。本案中，袁某的殴打行为发生于执行职务过程中，钱某可以通过申请行政赔偿或行政诉讼救济权利，黄浦公安分局依据《治安管理处罚法》的相关规定对袁某作出行政处罚决定，属于超越法定职权，黄浦区政府依据《行政复议法》第二十八条第一款第三项第4目之规定，决定撤销该行政处罚决定，适用法律正确。

综上，被诉行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、行政程序合法，钱某的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。原审法院遂判决驳回钱某的诉讼请求。钱某不服，向本院提起上诉。

上诉人钱某上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足。袁某在公共场所对其进行侮辱、发泄报复性的暴力殴打，明显不在执行职务，是扰乱社会正常秩序的违法行为，应对他治安处罚。原审判决适用法律错误，程序违法。请求撤销原审判决，支持其原审诉讼请求。

被上诉人黄浦区政府辩称，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定。原审判决认定事实、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

原审第三人黄浦公安分局述称，钱某所谓找所长只不过是压迫袁某促使其继续调解的一个手段，并非真的要找所长。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。

原审第三人袁某述称，袁某是负责处理上诉人投诉净水器质量问题的工作人员，事发当天上诉人是去找袁某要求继续调解，袁某是在履行职务过程中发生的侵权行为。原审判决认定事实清楚，程序合法、适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。

本院经审理查明，原审法院认定事实清楚，本院予以确认。

本院认为，根据《行政复议法》的规定，黄浦区政府具有作出被诉复议决定的职权。黄浦区政府受理本案原审第三人袁某提出的行政复议申请后，依法要求复议被申请人黄浦公安分局进行答复，追加钱某作为第三人参加复议，经过审查后在法定延长审理期限内作出被诉行政复议决定，复议程序合法。根据《行政复议法》的规定，复议机关认为被申请人所作行政行为超越职权的，可以决定撤销。黄浦区政府经过调查后认为原审第三人袁某在执行职务时与上诉人钱某发生冲突，实施的侵权行为不属于违反治安管理的行为，黄浦公安分局作出行政处罚系超越职权，因此决定撤销案涉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。

上诉人钱某主张袁某的行为不是履行职务过程中发生的行为，是扰乱社会正常秩序的违法行为，应予以治安处罚，对此本院认为，从主体上看，袁某是外滩市场管理所工作人员，属于国家行政机关工作人员；从时间上看，事发时间为下午4时30分左右，属于工作时间；从空间上看，事发地点位于外滩市场管理所大厅内，属于工作场所；从行为上看，钱某去外滩市场管理所是为了处理其投诉事宜，袁某作为工作人员对其进行接待，后在双方沟通过程中发生争执。综合以上几个要素，袁某作为负责处理钱某投诉问题的市场监督管理行政机关的工作人员，接待钱某处理其诉求属于袁某的工作职责范围，在处理过程中与钱某产生争执继而发生肢体冲突，该行为与其执行职务行为密切相关，属于行政机关工作人员执行职务时的行为。

关于黄浦公安分局对袁某作出行政处罚是否属于超越职权，本院认为，超越职权是行政机关超越了法律、法规授予的权限，实施了其无权实施的行为。行政行为超越职权包括行政机关超越法定的管辖权和超越法定的处理方式。法律法规授予特定部门的职权，其他部门原则上不能行使。《治安管理处罚法》对公民日常行为进行规范，其目的在于维护社会治安秩序，保障公共安全，而执法人员在履行职务过程中发生的行为并非属于其管辖范围。袁某在执行职务时代表其所在单位行使职能，其对于钱某的接待行为，并不是平等主体之间发生的法律关系，不属于违反治安管理的行为。因此，黄浦公安分局对袁某作出行政处罚超越了管辖权范围，属于超越职权的行为，黄浦区政府决定撤销案涉行政处罚决定符合法律规定。关于钱某的权利救济途径，原审法院已作释明，本院不再重复。

黄浦区政府对黄浦公安分局所作行政处罚依法予以撤销，认定事实清楚，适用法律正确。钱某认为被诉行政复议决定及原审判决认定事实不清、适用法律错误等主张缺乏依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人钱某的上诉缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

上诉案件受理费50元，由上诉人钱某负担（已付）。

本判决为终审判决。

审判长 刘 琳

审判员 叶 一

审判员 王 琳

二〇二四年五月六日

书记员 朱贤雯