海南省高级人民法院

行政判决书

（2024）琼行终69号

上诉人（原审原告）：海南某运输有限公司，住所地海南省海口市美兰区。

法定代表人：严某某，该公司总经理。

被上诉人（原审被告）：某市综合行政执法局。住所地：海南省某市。

法定代表人：张某某，该局局长。

上诉人海南某运输有限公司（以下简称某公司）与被上诉人某市综合行政执法局（以下简称某市执法局）环境行政处罚一案，某公司不服海南省第一中级人民法院（以下简称原审法院）作出的（2023）琼96行初326号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院于2024年2月21日立案受理后，依法组成合议庭，并于2024年3月22日公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。

本案被诉行政行为：被告某市执法局于2022年10月13日作出文综执资罚字（2022）34号《行政处罚决定书》（以下简称34号处罚决定），其主要内容为：被处罚单位某公司未经批准擅自毁坏了某市某镇渔业产业园纬二路排水沟两旁的红树，根据《海南省林业科学研究院（海南省红树林研究院）司法鉴定意见书》［海林研鉴（2022）79号］的鉴定报告，毁坏标段为D3：11.91米、D4：28.49米、D5：38.54米、D6：73.72米、D7：75.62米、D8：16.78米、D9：30.18米、D10：57.33米、D12：23.15米、D13：50.00米、D14：73.77米、D15：41.21、D16：27.61米，毁坏标段总长548.31米，毁坏的红树为521株。被处罚单位某公司未经批准擅自毁坏红树林的行为事实清楚，证据确实充分，属违法行为，违反了《海南省红树林保护规定》第十四条的规定。根据《海南省红树林保护规定》第二十条的规定，对被处罚人作出如下处罚：1．责令某公司补种被毁坏株数十倍的红树林树木，即5210株；2．处每株500元的罚款，即罚款人民币260500元。

原审法院查明：2022年4月19日，被告某市执法局至某镇渔业产业园，经出示证件后，对毁坏红树林现场进行勘察，现场红树林被毁坏，当事人未提供林业部门的林木采伐许可手续。被告某市执法局作出文综法（接）询字资（2022）第1898号、文综法（接）询字资（2022）第1897号《接受调查询问通知书》，通知海南某发展控股集团有限公司（以下简称某发展控股公司）、中铁某局集团有限公司（以下简称中铁某局公司）于2022年4月20日至某市执法局林业执法中队办公室接受询问，并作出文综法（责）停字资（2022）第0054号《责令停止违法行为通知书》，责令中铁某局公司立即停止违法行为。2022年4月20日，中铁某局公司、某发展控股公司至某市资源建设行政执法大队办公室接受询问。中铁某局公司的胡某接受询问时表示，某市某镇渔业产业园的红树林是某公司在承包中铁某局公司工程施工过程中损坏的。2022年5月10日，某市林业局向某市执法局发出《关于对非法破坏红树林资源行为进行查处的函》，载明：“我局接到群众举报，某现代化渔业产业园区项目施工过程中，对周边的红树林再次进行毁坏。经我局与红树林保护区管理站人员现场调查，施工过程确实对周边的红树林造成一定程度的破坏。我局立即委托海南省某科学研究院（海南省红树林研究院）对该块区域受破坏红树林的情况进行实地鉴定，包括涉及面积、株数、树种分析等。。．。．。．根据有关规定，现将相关线索移交贵局，函请贵局派员进行查处。”附件为海南省某科学研究院（海南省红树林研究院，以下简称林科院）于2022年4月27日作出的海林研鉴［2022］79号《司法鉴定意见书》。林科院于2022年7月4日作出海林研鉴［2022］79号《司法鉴定意见补正书》。《司法鉴定意见补正书》载明因现场无遗留伐桩和木材，无法直接调查被破坏红树林株数，因此现场选取具有代表性的红树林保留地段作为标准段，调查标准段中红树林株数，根据标准段长度与被破坏红树林带长度比例，推算被破坏红树林株数。林科院通过现场测量数据和套对2020年林科院通过现场测量数据和套对2021年上半年卫星影像结果对比，被破坏红树林带总长度578.43米，分为15段（D1-D11、D13-D16），2个标准段长度共计194.75米，红树林株数为185株，推算被破坏红树林株数为549株。2022年7月8日，某公司的法定代表人严某某至某市某镇人民政府办公室接受询问，严某某表示某市某镇渔业产业园的红树林是某公司在施工过程中不小心毁坏的，毁坏该处红树林没有办理相关采伐许可手续。2022年8月20日，某市执法局向某公司作出文综执资告字（2022）28号《行政处罚告知书》，告知某公司，因其未经批准擅自毁坏会文镇冯家湾渔业产业园纬二路排水沟两旁的红树，违反了《海南省红树林保护规定》第十四条规定，根据《海南省红树林保护规定》第二十条规定，拟对某公司作出以下处罚：1．责令某公司补种被毁坏株数十倍的红树林树木，即5210株；2．处每株500元的罚款，即罚款人民币260500元，并告知某公司有权提出陈述、申辩和申请听证。2022年9月7日，某公司提交《陈述申辩申请书》《关于“某市综合行政执法局行政处罚告知书”的陈述申辩意见》及有关证据材料等。执法局于2022年10月13日作出34号处罚决定，并告知某公司申请行政复议、行政诉讼的权利及期限。34号处罚决定于2022年10月15日送达某公司。某公司不服，遂提起本行政诉讼。

原审法院认为，一、关于34号处罚决定事实认定是否清楚、证据是否确凿的问题。首先，关于毁坏红树林主体的问题。被告某市执法局2022年4月19日现场检查，发现某镇某渔业产业园有红树被毁坏的情况，现场系中铁某局公司的项目所在地。中铁某局公司将养殖尾水治理工程（一期）生态净化塘及部分预处理站基坑的土方开挖及外运工程发包给原告某公司。某市执法局于2022年7月8日询问某公司时，某公司法定代表人严某某表示D3-10、D12-D16属于某公司施工范围，红树是施工过程中不小心毁坏的。某公司起诉又主张某公司与中铁某局公司签署土方合同的时间是2021年12月，某公司于2021年12月23日进场施工，不能认定某公司是毁坏红树林的责任人，该主张与其法定代表人接受询问时的内容矛盾，结合在案其他证据，该院对某公司关于其不是毁坏红树林责任人的主张不予支持。其次，关于毁坏数量问题。林科院出具海林研鉴［2022］79号《司法鉴定意见书》，某公司的法定代表人严某某认可鉴定报告里面D3：11.91米、D4：28.49米、D5：38.54米、D6：73.72米、D7：75.62米、D8：16.78米、D9：30.18米、D10：57.33米、D12：23.15米、D13：50.00米、D14：73.77米、D15：41.21、D16：27.61米（共计548.31米）范围内的红树是某公司毁坏的。鉴定机构将上述毁坏的红树带的长度和数量与标准段进行比对，计算出毁坏的红树数量为521株。上述数据有［2022］79号《司法鉴定意见书》及某公司的自认，可以认定某公司毁坏的红树数量为521株。该院对某公司关于本案无证据证明毁坏红树林数量的主张不予支持。综上，根据《询问（调查）笔录》、文林函（2022）246号《关于对非法破坏红树林资源行为进行查处的函》、《海南省林业科学研究院（海南省红树林研究院）司法鉴定意见书》【海林研鉴（2022）79号】和现场取证照片等证据，某市执法局认定某公司未经批准擅自毁坏某市某镇渔业产业园纬二路排水沟两旁的红树，并结合《司法鉴定意见书》及某公司自认，认定某公司毁坏521株红树，事实清楚，证据充分。二、关于34号处罚决定适用法律、法规是否正确的问题。某公司未经批准擅自毁坏某市某镇渔业产业园纬二路排水沟两旁的红树，违反了《海南省红树林保护规定》第十四条“禁止砍伐红树林……”之规定，根据《海南省红树林保护规定》第二十六条“违反本规定，非法砍伐红树林或者其他违法行为造成红树林毁坏的，依法赔偿损失；由县级以上人民政府林业主管部门或者红树林自然保护区管理机构责令补种被砍伐、毁坏株数十倍的红树林树木，没收非法砍伐的红树林或者违法所得，并处每株五百元以上一千元以下的罚款……”之规定，某市执法局作出34号处罚决定有法律依据。三、关于34号处罚决定程序是否合法的问题。某市执法局在作出34号处罚决定之前，依法进行现场勘查、询问、拍照、送达等程序，并依法告知某公司拟作行政处罚的事实、理由及享有陈述、申辩的权利，程序合法。综上，某市执法局作出的34号处罚决定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。某公司主张撤销34号处罚决定无事实和法律依据，不予支持。依照《海南省红树林保护规定》第十四条、第二十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六条、第六十九条之规定，判决驳回原告某公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告某公司负担。

某公司的上诉请求：1．请求判令撤销一审判决内容，改判撤销34号处罚决定；2．请求判令被上诉人承担原审及本案诉讼费用。事实及理由如下：一、原审判决认定上诉人毁损红树521株与事实严重不符，被上诉人提交的证据不足以证明上诉人存在毁损红树的事实。依据被上诉人某市执法局作出的34号处罚决定，其认定上诉人未经批准擅自毁坏了某市某镇冯家湾渔业产业园纬二路排水沟两旁的红树，毁坏标段总长为548.31米，毁坏的红树为521株。有关该段红树被毁坏的事实，被上诉人在处罚过程中并没有实际查明红树被毁坏的时间、数量，致使被上诉人认定上诉人毁坏红树情况不实。第一，被上诉人认定红树被毁坏的时间和上诉人进场施工的时间不一致。被上诉人在处罚阶段一共出具了两次《鉴定意见》，第一次套用的是2019年的卫星影像图，但没有任何对比情形，无法确认红树被毁坏的时间。随后，被上诉人在查明了上诉人进场施工的时间为2021年下半年（上诉人实际进场为2021年12月23日），出具第二次鉴定意见套用的是2020年上半年和2021年上半年的卫星影像图对比，得出的红树林损毁结论。意思就是在上诉人进场施工前红树已经存在毁损的情况了，所以鉴定意见的对比出来毁损红树根本无法认定是上诉人所为。第二，被上诉人认定红树被毁坏的数量为521株并不是客观查明的事实，是其为了处罚而采用鉴定方式推算、估算的数量，不具有真实性、客观性。在《鉴定意见》内，是采用卫星影像图对比确认毁坏标段，然后通过在其他标段内红树生长情况，去推算该毁坏标段内可能存在的红树数量。该种鉴定方式得出的结论本身就不具有客观性及科学性。被毁坏标段内生存着红树应当是一个既定的事实，该标段内红树是否存活、具体树种和数量被上诉人都无法查明。在此情况下，单凭鉴定意见该种主观性的言词证据去确认案件事实，是不符合真实性和客观性，与事实严重不符。第三，被上诉人及原审法院认定上诉人应当承担处罚的主要证据是上诉人的笔录。在没有任何基础事实的证据情况下，单凭口供的自认是无法认定红树被毁坏事实。同时，在被上诉人询问中，无论是上诉人还是涉案工地的业主方，所有的口供前后自相矛盾，无法相互印证。在同一份口供内，上一个问题的回答是否认毁坏红树，但下一个问题换一种问法就记录了上诉人承认毁坏红树。根本无法排除是否存在诱导去获取自认口供的情形存在。因此，该笔录内的口供没有客观证据相互印证，无法单独确认事实。被上诉人做出处罚不具有合法性及合理性，其处罚决定畸重，对于上诉人而言及其不公平。首先，该地域的施工范围是中铁某局公司养殖尾水治理工程一期项目部，项目业主方为某发展控股公司，属于某市的重点项目工程。该地域施工早早就已经通过了规划、审批、报建，在该区域内如果存在红树林保护区，土地性质如属于林地，是根本不可能进行施工。但市政项目已经施工的情况下，又进行高额处罚，对于上诉人而言是极其不公平。其次，该片红树林保护区域是否有立项化为保护区，是否存在有人对于保护区内的红树林进行养护、栽培，但被上诉人在原审中没有提交是否属于保护区、是否存在警示提示等相关证据。被上诉人在事先不进行保护，但是事后进行高额处罚的行为，对于上诉人而言有失公平。综上，被上诉人作出的34号处罚决定，认定上诉人系毁坏红树林的责任人属于事实不清、证据不足。请求贵院依法查明相关事实后撤销原审判决，改判支持上诉人的上诉请求。

某市执法局辩称，一、被答辩人毁坏红树数量为521株，答辩人作出的34号处罚决定认定的违法事实清楚，一审判决对此认定正确，应予维持。1．被答辩人毁坏涉案红树的事实清楚、证据充分。2021年12月15日，被答辩人与案外人中铁某局公司签订施工协议，承包涉案项目的土方开挖及外运分包工程。2022年7月8日，答辩人依法对案外人中铁某局公司的受委托人胡某进行询问，胡某称涉案红树林是被答辩人在施工过程中毁坏的。同时，胡某指认除了标段D1、D2、D11外，其余均为被答辩人的施工范围。同日，答辩人依法对被答辩人的法定代表人严某某进行询问，严某某承认被答辩人未取得相关许可毁坏涉案红树的事实，且指认除了标段D1、D2、D11外，其余均为被答辩人的施工范围。严某某作为被答辩人的法定代表人，有权代表被答辩人，其自认存在毁坏红树的事实且与案外人的笔录相互印证，应予采纳。因此，答辩人认定被答辩人毁坏涉案红树事实清楚、证据充分。2．涉案被毁红树数量经依法鉴定为521株。某市林业局依法委托有资质的鉴定机构对涉案被毁红树数量进行鉴定。根据《海南省林业科学研究院（海南省红树林研究院）司法鉴定意见书》（海林研鉴（2022）79号），被答辩人毁坏标段为D3：11.91米、D4：28.49米、D5：38.54米、D6：73.72米、D7：75.62米、D8：16.78米、D9：30.18米、D10：57.33米、D12：23.15米、D13：50.00米、D14：73.77米、D15：41.21、D16：27.61米，毁坏标段总长为548.31米，毁坏的红树为521株。同时，被答辩人的法定代表人严某某对该鉴定情况亦予以认可。因此，被毁红树数量为521株系经有资质的鉴定机构评估得出的结论，且该结论亦经被答辩人认可，依法可以作为本案事实认定的依据。二、答辩人作出的34号处罚决定适用法律正确、处罚适当，一审判决对此认定正确，应予维持。《海南省红树林保护规定》第十四条规定：“禁止砍伐红树林。凡因科研、医药等需要采摘、移植、砍伐自然保护区外的红树林的，应当按照审批权限经县级以上人民政府林业主管部门批准。经批准采摘、移植、砍伐的，必须在指定的种类、数量、时间、地点内进行，并接受县级以上人民政府林业主管部门的监督检查。．。．。”，根据该规定，被答辩人在涉案项目施工如需砍伐红树，应当经过有关主管部门的批准。被答辩人辩称的该项目已通过规划、报建，并不能等同于前述规定的批准。因此，答辩人根据《海南省红树林保护规定》第二十条：“违反本规定，非法砍伐红树林或者其他违法行为造成红树林毁坏的，依法赔偿损失；由县级以上人民政府林业主管部门或者红树林自然保护区管理机构责令补种被砍伐、毁坏株数十倍的红树林树木，没收非法砍伐的红树林或者违法所得，并处每株五百元以上一千元以下的罚款；情节严重的，处每株一千元以上五千元以下的罚款。．。．。之规定，对被答辩人作出涉案处罚并无不当。三、答辩人作出的处罚决定程序合法，依法应予以维持。答辩人根据某市林业局移交的线索，依法进行立案调查、询问、调取相关证据。答辩人在作出行政处罚之前，依法给予被答辩人陈述、申辩和听证的权利。在查明事实后，答辩人依法作出行政处罚，并送达给被答辩人，告知其复议、诉讼等权利。因此，答辩人作出的行政处罚，符合法定程序。综上，答辩人作出34号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，证据确实充分、程序合法。一审判决认定本案事实清楚、程序合法、适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实与法律依据，应当依法驳回其上诉请求，维持一审判决。

本院二审期间，各方均未提交新证据。

二审另查明，案涉工程位于某市某镇渔业产业园，系某市养殖尾水治理工程（一期）。案涉工程的发包方系某发展控股公司，承包方为中铁某局公司，承包方将案涉工程的生态净化塘及部分预处理站基坑的土方开挖及外运工程分包给某公司。

二审查明的其他事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。

本院认为，本案的争议焦点是某市执法局作出的34号处罚决定的事实是否清楚，依据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。

关于某市执法局作出的34号处罚决定认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。首先，某公司是否存在毁坏红树的行为。根据案件查明的事实，2022年4月19日，某市执法局到某镇渔业产业园对毁坏红树林现场进行勘察，现场红树林被毁坏。案涉现场系中铁某局公司的项目所在地。中铁某局公司将养殖尾水治理工程（一期）生态净化塘及部分预处理站基坑的土方开挖及外运工程发包给某公司。根据某市执法局《询问（调查）笔录》，中铁某局公司项目部常务副经理胡某、某公司法定代表人严某某均认可其施工范围为《海南省林业科学研究院（海南省红树林研究院）司法鉴定意见书》中标明的D3-D10、D12-D16段，且均认可在工程施工过程中有破坏红树林的行为，结合某市执法局《现场检查记录》，足以认定上诉人某公司有破坏红树的行为。其次，关于毁坏红树的数量问题。因现场已没有遗留伐桩和木材，无法直接认定某公司破坏红树的具体数量。某市执法局委托有鉴定资质的海南省林业科学研究院（海南省红树林研究院）对案涉破坏红树的数量进行鉴定，鉴定机构现场选取具有代表性的红树林保留地段作为标准段，调查标准段中红树林的株数。某市执法局再根据标准段长度与被破坏红树林带长度的比例，从而推算出被破坏的红树林株数为521株，并无不当。原审法院对某公司关于本案无证据证明毁坏红树林数量的主张不予支持并无不当。

综上，根据《询问（调查）笔录》、文林函（2022）246号《关于对非法破坏红树林资源行为进行查处的函》《海南省林业科学研究院（海南省红树林研究院）司法鉴定意见书》【海林研鉴（2022）79号】和现场取证照片等证据，某市执法局认定某公司未经批准擅自毁坏某市某镇渔业产业园纬二路排水沟两旁的红树，并结合《司法鉴定意见书》及某公司自认，认定某公司毁坏521株红树，事实清楚，证据充分。

二、关于某市执法局作出的34号处罚决定适用法律是否正确的问题。某公司未经批准擅自毁坏某市某镇冯家湾渔业产业园纬二路排水沟两旁的红树，违反了《海南省红树林保护规定》第十四条“禁止砍伐红树林……”之规定。《海南省红树林保护规定》第二十六条规定，“违反本规定，非法砍伐红树林或者其他违法行为造成红树林毁坏的，依法赔偿损失；由县级以上人民政府林业主管部门或者红树林自然保护区管理机构责令补种被砍伐、毁坏株数十倍的红树林树木，没收非法砍伐的红树林或者违法所得，并处每株五百元以上一千元以下的罚款……”，某市执法局根据某公司砍伐的红树林株数，依据《海南省红树林保护规定》第二十六条，作出34号处罚决定有法律依据。

三、关于处罚程序是否合法的问题。《行政处罚法》第四十四条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”该规定是对行政机关作出处罚决定前的程序性要求。本案中，某市执法局作出涉案34号处罚决定前，依法进行了现场勘查、询问等程序，并依法告知某公司拟作行政处罚的事实、理由及享有陈述、申辩的权利，程序合法。

综上，某市执法局关于案涉34号《处罚决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人某公司的上述请求和理由均不成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由海南某运输有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长    冯坤

审判员    张爽

审判员    林志勇

二〇二四年五月六日

法官助理    李宗恒

书记员    王雪鸽