新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）新01行终91号

上诉人（原审原告）：马某甲，女，1926年3月15日出生，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区。

委托代理人：马某乙（系马某甲儿子），男，1964年12月25日出生，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区。

被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市天山区城市管理局（乌鲁木齐市天山区城市管理行政执法局），住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区。

负责人：苏某，乌鲁木齐市天山区城市管理局（乌鲁木齐市天山区城市管理局行政执法局）局长。

出庭负责人：马某丙，乌鲁木齐市天山区城市管理局（乌鲁木齐市天山区城市管理局行政执法局）执法大队大队长。

委托代理人：黄某，男，乌鲁木齐市天山区城市管理局（乌鲁木齐市天山区城市管理局行政执法局）法制科工作人员。

委托代理人：马宏彬，新疆赛天律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市天山区人民政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区。

法定代表人：哈某，乌鲁木齐市天山区人民政府区长。

委托代理人：谢某，男，乌鲁木齐市天山区司法局副局长。

委托代理人：刘某，女，乌鲁木齐市天山区司法局法律援助中心工作人员。

上诉人马某甲诉被上诉人乌鲁木齐市天山区城市管理局（乌鲁木齐市天山区城市管理行政执法局）（以下简称天山区城市管理局）、乌鲁木齐市天山区人民政府（以下简称天山区政府）责令限期拆除及行政复议一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2023）新0105行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人马某甲的委托代理人马某乙，被上诉人天山区城市管理局的出庭负责人马某丙及委托代理人黄某、马宏彬，天山区政府的委托代理人谢某、刘某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审审理查明，马某丁（已故）和马某甲于1986至2020年期间在位于乌鲁木齐市天山区X号院内有建设的建（构）筑物，其中一部分用于居住，其他用于出租经营餐饮。2022年4月22日，天山区城市管理局向乌鲁木齐城市规划管理局天山区分局发出《关于对乌鲁木齐市天山区X号马某丁房屋给予认定的函》，对案涉建（构）筑物，哪些属于未取《建设工程规划许可证》，是否属于无法采取改正措施消除对规划实施影响情形予以认定。2022年4月23日乌鲁木齐市城乡规划管理局天山区分局《复函》（天城规函［2022］052号）认定，一、2003年3月10日市规划局办理了马某丁位于天山区延安路的荒山绿化《建设用地规划许可证》及绿化用地蓝线图（编号200300XXX），批准蓝线面积13679.4平方米、绿化用地面积12346平方米。二、现状地面上的建（构）筑物在市规划局未查到相关建房信息。地面上未取得《建设工程规划许可证》的建（构）筑物属无法采取改正措施消除对规划实施影响的行为。三、文中所述乌鲁木齐县政府1999年核发的房屋所有权建议到乌鲁木齐县政府或不动产登记局核实。经天山区城市管理局现场勘查记录，有代理人马某戊签字。马某甲代理人马某戊在2022年5月7日的《行政执法（询问）调查笔录》陈述，北院、南院建（构）筑物建筑面积共1781.91平方米。其中建筑面积为218.28平方米于1999年5月7日办理了私有房屋所有权证（乌县房权99字第XX号），证载房屋坐落于乌县某乡某村，砖混结构、壹层、住宅。超建的1563.63平方米没有办理《建设工程规划许可证》或房屋产权手续。2022年5月14日天山区城市管理局制作《陈述申辩笔录》，并制作送达了《行政处罚权利告知书》（乌天综权告［2022］第DW01号），天山区城市管理局告知马某甲有要求陈述和申辩的权利。2022年5月17日天山区城市管理局于作出乌天综罚决［2022］DW01号《责令限期拆除违法建设决定书》，查明马某丁（已故）和马某甲于1986年至2020年期间在位于乌鲁木齐市天山区X号院内建设的26处建（构）筑物，其中北院院内有3处房屋和2处蒙古包，第一处房屋为餐饮，砖混彩钢顶结构，建筑面积为51.3平方米；第二处房屋为餐饮，砖混玻璃结构，建筑面积为555.5平方米，第三处房屋为餐饮和住宅，砖混彩钢板玻璃结构，建筑面积为468.61米；2处蒙古包面积共25.12平方米。南院院内有8处房屋、8处凉亭和5处蒙古包，第一处房屋为羊圈，木头、钢管、砖混结构，建筑面积为145平方米；第二处为厕所，彩钢板结构，建筑面积为1平方米；第三处为厕所，彩钢板结构，建筑面积为1平方米；第四处为办公室，集装箱结构，建筑面积为18平方米；第五处为餐饮，铁皮结构房屋，建筑面积为19.1平方米；第六处房屋为餐厅，彩钢板结构，建筑面积为13.69平方米；第七处房屋为餐饮，砖混结构，建筑面积为7.63平方米；第八处房屋为温室大棚和餐饮，彩钢板结构，建筑面积为300平方米。8处凉亭为钢架结构，总建筑面积为113.16平方米。5处蒙古包总建筑面积为62.8平方米。北院、南院建（构）筑物建筑面积共1781.91平方米。编号为乌县房权99字第XX号的《私有房屋所有权证》批准的砖结构，一层住宅、建筑面积为218.38平方米，超建面积为1563.63平方米。现经乌鲁木齐市城乡规划管理局天山区分局《复函》（天城规函【2022】052号）认定，一、2003年3月10日市规划局办理了马某丁位于天山区延安路的荒山绿化《建设用地规划许可证》及绿化用地蓝线图（编号200300XXX），批准蓝线面积13679.4平方米、绿化用地面积12346平方米。二、现状地面上的建（构）筑物在市规划局未查到相关建房信息。地面上未取得《建设工程规划许可证》的建（构）筑物属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。依据《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第十九条第一款、第二款第五项、第二十条之规定，决定限期拆除违法建筑，责令5日内自行拆除。马某甲不服，于2022年6月20日向天山区政府提起行政复议，天山区政府受理行政复议后，于2022年6月24日向天山区城市管理局发出《行政复议答复通知书》，天山区城市管理局提交了《行政复议答复书》及证据材料，天山区政府对马某甲及天山区城市管理局提交的证据材料审查后，经过行政机关负责人审批，作出天政复决［2022］7号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持天山区城市管理局作出的乌天综罚决［2022］DW01号《责令限期拆除违法建设决定书》。《行政复议决定书》于2023年1月29日向马某甲送达。马某甲不服，遂向一审法院起诉。

另查明，1985年6月4日马某丁与原某乡某村签订绿化荒山承包合同，承包期30年。1999年4月29日，乌鲁木齐县人民政府向马某丁颁发了《国有土地使用权证》（乌县国用99字第XX号），证载地址：乌县某乡某村、用地面积贰佰伍拾陆整。1999年5月7日，乌鲁木齐县人民政府向马某丁颁发了《私有房屋所有权证》（乌县房权99字第XX号），证载房屋坐落：乌县某乡某村、建筑面积218.28平方米。2003年3月10日，乌鲁木齐市城市规划局向马某丁颁发了《建设用地规划许可证》（编号：200300XXX），证载用地项目名称：荒山绿化、用地面积12346平方米、兰线面积13679.4平方米。2007年4月26日，乌鲁木齐市国土资源局作出《关于调整国有土地使用权的通知》。2007年6月20日乌鲁木齐市房屋拆迁管理办公室发布《拆迁公告》（乌房拆管告字（2007）013号）。

一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发［2002］17号）、《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法条例》《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》的相关规定，天山区城市管理局具有对本辖区内违反规划法律、法规建设的建筑物、构筑物进行查处的职责，执法主体适格。《中华人民共和国行政复议法》（2017年修订）第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由原告选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”天山区政府作为天山区城市管理局的本级人民政府，是本案行政复议的适格主体。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第十九条第一款、第二款第五项规定：“未依法取得建设工程规划许可证的建筑物、构筑物应当经规划行政主管部门认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑。有下列情形之一，应当经规划行政主管部门认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑：（五）其他应当认定为无法采取改正措施。消除影响的情形。”本案中，天山区城市管理局对案涉房屋情况进行勘查、调查，调查中马某甲认可案涉建筑物超出产权面积的部分未办理建设工程规划许可证，天山区城管局就案涉房屋的情况向乌鲁木齐市城乡规划管理局天山区分局函询，复函认定现状地面上的建（构）筑物在市规划局未查到相关建房信息。地面上未取得《建设工程规划许可证》的建（构）筑物属无法采取改正措施消除对规划实施影响的行为。天山区城市管理局认定马某甲上述建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，向马某甲告知陈述、申辩的权利，天山区城管局作出被诉《责令限期拆除违法建设决定书》认定事实清楚，适用法律正确。天山区政府作为复议机关，受理马某甲的行政复议申请后，向天山区城管局发出《行政复议答复通知书》，对马某甲提交的证据及天山区城管局作出责令限期拆除违法建设决定的证据、依据进行审查后，行政复议决定作出前经集体讨论通过，作出维持的行政复议决定，认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，一审判决：一、驳回马某甲要求撤销乌鲁木齐市天山区城市管理局于2022年5月17日作出的乌天综罚决［2022］第DWO1号责令限期拆除违法建设决定的诉讼请求；二、驳回马某甲要求撤销乌鲁木齐市天山区人民政府于2023年1月20日作出的天政复决［2022］7号行政复议决定的诉讼请求。

上诉人马某甲不服一审判决，向本院提起上诉称，1.2005年上诉人已按照政府规定向多个部门提交材料，办理《建设工程规划许可证》，但因天山区政府与各级职能部门的工作失误，导致上诉人至今未取得案涉房屋的《建设工程规划许可证》。1985年6月4日，马某丁与原某乡某村签订绿化荒山承包合同，后上诉人与其配偶马某丁在乌鲁木齐市天山区X号院内建设建筑物，1999年5月7日，乌鲁木齐县人民政府向马某丁颁发《私有房屋所有权证》（乌县房权99字第XX号），2003年3月10日，乌鲁木齐市城市规划局向马某丁颁发了《建设用地规划许可证》（编号：200300XXX），2005年7月18日，乌鲁木齐市国土资源局市国土资［2005］297号文件中明确，对于剩余已规划用地，将依据确认后的土地权属按《乌鲁木齐市荒山绿化承包管理办法》办理荒山绿化手续，验收合格后办理《建设工程规划许可证》，后上诉人多次向有关部门提交证据材料，但并未取得《建设工程规划许可证》。从最初的土地征收规划、办理用地批准手续等工作，都是以政府为主导而布局的，在整个过程中，上诉人是依据政府意见的实施者，上诉人多次向多个政府部门提交资料文件等要求办理相关证件，但政府不予处理，因此案涉房屋未取得《建设工程规划许可证》。2．二被上诉人在违法确认过程中剥夺了上诉人的救济权利，且多份证据并非上诉人本人签字。2022年12月20日天政复延［2022］6号《延期审理通知书》及送达回证中并非上诉人签字，2023年1月12日给上诉人一审代理人马某乙制作的《复议案件询问笔录》上诉人及代理人并不知情，2023年1月21日送达的复议决定书及2023年1月29日送达的复议决定书等，并非本人签字。在被上诉人确定案涉建筑物属于违法建筑过程中多次未按照法律规定流程处理，导致上诉人权利受损，无法得到救济。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院：1．撤销一审判决书；2．依法改判撤销《责令限期拆除违法建设决定书》（乌天综罚决［2022］第DW01号）3．依法改判撤销天政复决［2022］7号《行政复议决定书》；4．判令被上诉人承担一审、二审的诉讼费用。

被上诉人天山区城市管理局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人在上诉状中对于我机关责令自行拆除建（构）筑物，未取得建设工程规划许可证这一事实是认可的，仅是认为未取得的原因系天山区政府及各职能部门工作失误所造成。针对该主张上诉状中所引用的证据，均在一审中予以质证，该证据与其观点并不具有关联性，一审的过程中我机关提交的证据可证实：1．上诉人所建的建（构）筑物无建房信息，规划局认定属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形；2．该案经自查依法进行登记及立案；3．我机关在立案后进行现场调查、取证、听取上诉人代理人意见，依法保障了上诉人的权利，同时严格履行了三项制度的规定，对案件进行了集体讨论、法制审核、重大案件报备，我机关的处罚行为符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

被上诉人天山区政府答辩称，1．天山区政府是本案的行政复议机关，具有作出本案复议决定的法定职责。2．天山区政府作出本案复议决定，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。2022年6月20日，马某甲向本机关提交了复议申请书，复议机关依法受理申请人马某甲的申请，2022年6月24日天山区政府作出天政复答［2022］7号行政复议答复通知书，2022年6月25日向天山区城市管理局送达。2023年1月18日，天山区司法局对申请人作出具体行政行为提出审查意见。2023年1月20日报请行政复议机关负责人批准。根据申请人提供的材料、询问笔录，天山区城市管理局提交的答复书、证据材料等，我机关作出维持的复议决定。综上，天山区人民政府所作被诉行政复议决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本院经审理确认一审法院认定的事实。

以上事实，有天城规函［2022］052号《复函》、天城执函［2022］1号《关于对乌鲁木齐市天山区延安路112号马某丁房屋给予认定的函》、案件登记表、立案呈报表、乌鲁木齐市城市管理局行政综合执法询问调查通知书、马某甲身份证复印件、马某丁死亡医学证明书复印件、（2017）新证民字第485号公证书、2022年4月4日马某甲、马某戊《证明》、授权委托书、私有房屋所有权证、国有土地使用权证及附图、乌鲁木齐市不动产登记信息查询结果、行政执法整改通知书、行政执法现场勘查（检查）记录、照片、调查笔录、调查报告、重大执法决定法制审核表、集体讨论记录、行政处罚权利告知书、陈述申辩笔录、送达回证、复议申请书、行政复议答复通知书、延期审理通知书、复议案件询问笔录、行政复议决定审批表、送达回证及一、二审法庭审理笔录等证据为证。

本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第十九条第一款、第二款第五项规定：“未依法取得建设工程规划许可证的建筑物、构筑物应当经规划行政主管部门认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑。有下列情形之一，应当经规划行政主管部门认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑：（五）其他应当认定为无法采取改正措施消除影响的情形。”本案中，关于涉案房屋，天山区城市管理局于2022年4月22日向乌鲁木齐市城乡规划管理局天山区分局发出《关于对乌鲁木齐市天山区X号马某丁房屋给予认定的函》，2022年4月23日，乌鲁木齐市城乡规划管理局天山区分局复函载明现状地面上的建（构）筑物在市规划局未查到相关建房信息，地面上未取得《建设工程规划许可证》的建（构）筑物属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。天山区城市管理局作出被诉《责令限期拆除违法建设决定书》有事实及法律依据。天山区城市管理局在作出被诉责令限期拆除决定前，向上诉人告知了拟作出处罚的内容及依据，并保障了上诉人陈述、申辩的权利，作出程序亦符合法律规定。天山区政府在行政复议过程中，对上诉人提交的证据及天山区城市管理局的相关证据、依据进行依法审查，作出行政复议决定前经集体讨论，作出的被诉行政复议决定有事实及法律依据且程序合法。关于上诉人马某甲所持《延期审理通知书》及送达回证、复议案件询问笔录及复议决定送达并非其代理人签字的意见，因其未能提供相应证据证实，本院不予采纳。

综上，上诉人马某甲的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元（上诉人马某甲已预交），由上诉人马某甲负担。

本判决为终审判决。

审判长 朱 虹

审判员 高靖琳

审判员 李 军

二〇二四年六月二十四日

书记员 李 婷