江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2024）苏06行终139号
上诉人（原审被告）海安市住房和城乡建设局，住所地海安市。
法定代表人许栩，局长。
应诉负责人刘浩，副局长。
委托代理人张璐，海安市住房和城乡建设局工作人员。
委托代理人沈群，江苏震阳律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）缪某，男，1966年7月13日生，住海安市。
委托代理人王某，女，1968年11月18日生，住址同上，系被上诉人缪某妻子。
委托代理人李顺华，北京一讼律师事务所律师。
上诉人海安市住房和城乡建设局（以下简称海安住建局）因危房解危补偿安置一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2023）苏0691行初762号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2024年4月8日公开开庭审理了本案，上诉人海安住建局的应诉负责人刘浩及委托代理人张璐、沈群，被上诉人缪某及委托代理人王某、李顺华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，1997年1月，缪某与原海安县海安镇××养殖场签订《商品房产权移交协议书》，购买海安市××路××号综合楼（以下简称××号综合楼）××室房屋并领取房屋所有权证（海安房权证字第**×××51号，建筑面积75.86㎡）。
2004年12月，原海安县海××禽场委托南通市建设工程质量监督站对××号综合楼进行工程质量鉴定，鉴定结论为建筑物三层以下有多处不能满足竖向承载力和水平抗震的要求，必须采取有效措施进行加固补强后方能确保安全使用。后该综合楼住户向海安市海安镇人民政府（以下简称海安镇政府）反映综合楼情况，2008年6月，海安镇政府发出《致某北养殖场综合楼住户的一封公开信》，决定对该楼所有住户进行贴补式整体搬迁，并载明了实施时间、补贴政策（搬迁补贴标准参照《海安县城镇房屋拆迁补偿评估技术规范及其他补助费标准》（海政办发〔2008〕41号，以下简称海政办发〔2008〕41号文件）和安置办法等。同年，原居住在××号综合楼内的黄某等18户住户与海安县城镇建设投资有限公司达成《海安县城市房屋拆迁补偿安置协议》并搬离该综合楼。
2014年，××号综合楼部分住户再次信访反映住房安全问题，同年5月10日，海安镇政府再次发出《致某北养殖场综合楼住户的一封公开信》，决定对该楼未搬出住户进行贴补式整体搬迁，并载明了实施时间、补贴政策（搬迁补贴标准参照海政办发〔2008〕41号文件中农民安置房安置办法进行评估和补贴）和安置办法等。其中补贴政策明确现房安置按6个月给予过渡费，安置办法明确将按照海安镇政府（海镇政[2008]26号）文件规定实施，安置地点现房安置在某田花苑，期房安置在某石花苑，按原住房居住的层次进行安置，安置面积按原住户房屋产权证证载面积享受安置面积，价格按海镇政[2008]26号文件农民安置房价格表中单层公寓的价格及层次差进行结算。某田花苑多层安置房的价格计算：原房产证载明面积部分，每平方米1160元，超出原产权证证载面积的30%以内的部分，每平方米1392元，超过30%以上部分，每平方米1740元，车棚价格1160元/㎡。某石花苑多层安置房的价格计算：原房产证载明面积部分，每平方米1360元，超出原产权证证载面积的30%以内的部分，每平方米1632元，超过30%以上部分，每平方米2040元，车棚价格1360元/㎡。
2018年，海安市人民政府决定对新通扬河北侧区域进行城中村改造，对改造范围内二区域A区房屋进行征收摸底调查并在同年10月对调查结果予以公告。缪某在征收调查公告范围内。海安市人民政府北城街道办事处作为新通扬河生态区房屋搬迁主体和实施人，授权海安市新通扬河生态区二区域房屋征收指挥部及相应征收服务公司进行房屋搬迁及签约工作。2019年6月19日，海安市人民政府作出房屋征收决定公告，决定对新通扬河北侧区域城中村改造工程项目征收红线范围内房屋及附属物实施征收，××号综合楼不在征收红线范围内。2019年6月至2021年9月，原居住在××号综合楼内的徐某等15户住户与指挥部达成《海安高新区房屋搬迁补偿安置协议》并搬离该综合楼。至此，××号综合楼原有36户住户仅剩缪某户和罗某、陈某户未达成协议搬离房屋。
2020年5月，海安市人民政府北城街道办事处更名为海安市人民政府隆政街道办事处(以下简称隆政街办)。2021年8月，海安城镇建设投资有限公司、隆政街办分别出具委托书，认为××号综合楼内原18户、原15户已将房屋、钥匙、有关房屋所有权权属等转让给其单位，考虑到部分住户未搬迁且雨季来临、灾害性天气频发，从公共安全利益出发，委托海安住建局代为申请对该综合楼重新进行房屋安全鉴定，后果由其单位承担。海安住建局委托江苏房城建设工程质量检测有限公司进行鉴定。2021年9月8日，该公司出具鉴定报告，鉴定结论为××号综合楼的安全性等级为Dsu级，建议对房屋立即采取措施。9月13日，海安住建局作出海住建决字[2021]1号《责令紧急搬出决定书》，认为该宿舍楼房屋经鉴定安全等级为Dsu级，严重影响整体承载，必须对该楼立即采取措施。因情况紧急，且涉及重大公共安全，为保障该楼内各住户人身和财产安全，依据《城市危险房屋管理规定》第五条规定，责令一至六层住户立即停止使用，并立即搬出所居住的房屋。9月16日，隆政街办在××号综合楼楼道入口处张贴《关于对××路××号危房实施强制避险疏散撤离的公告》，认为××号综合楼可能随时发生垮塌，严重危及房屋及周边居民住户的生命财产安全，根据《中华人民共和国突发事件应对法》《城市危险房屋管理规定》等规定，决定对××号危房实行强制避险疏散。9月17日，隆政街办作出《催告书》，要求××号综合楼内住户务必于9月18日上午8点前撤离，室内物品可自行清点保存，也可申请隆政街办组织人员协助搬出。9月18日，隆政街办在村干部及消防救援大队等到场情况下动员××号综合楼相关人员疏散撤离。村干部协助缪某户将可用物品搬离、人员撤离后才离开现场。确认××号综合楼无人员且没有需搬离的物品后，隆政街办对××号综合楼内居民进户门张贴封条。缪某就海安住建局作出的《函》《责令紧急搬出决定书》以及隆政街办张贴封条的行为均提起诉讼，一审法院判决驳回缪某的诉讼请求。缪某不服提起上诉，二审法院均判决驳回上诉，维持原判。
2020年4月20日，江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会出具《关于××路××楼搬迁户车棚补差的情况说明》，同意在各户补偿款中增加车棚补差3㎡/户×3538.5元/㎡=10615.5元/户，具体名单包括缪某等16人。新通扬河生态区房屋搬迁二区A区域指控部签署了“情况属实，同意高新区管委会意见”并加盖公章。海安市新通扬河生态区建设管理办公室签署了“同意高新区意见”并加盖公章。2019年6月至2021年9月，原居住在××号综合楼内的徐某等15户住户签订的《海安高新区房屋搬迁补偿安置协议》中都包含有该笔补偿费。
2022年8月2日，南通市中级人民法院作出通中法建[2022]19号《司法建议书》，认为城市危险房屋解危工作，事关人民群众的生命财产安全。在危房处置过程中，对于经鉴定为Dsu级需要通过拆除方式解危的房屋，应当及时采取相应处置措施，防止出现房屋垮塌等引发的安全事故。具体处置过程中，在要求危房原产权人搬离的同时，亦应充分关注原产权人的土地使用权、居住利益的保护问题，应结合当地的实际情况制定合理的解危方案，建议海安住建局妥善处理好后续的危房处置工作，积极与罗某、缪某等人协商，依法解决罗某、缪某等人的安置补偿问题。若不能就安置补偿问题达成一致意见的，应尽快依法对罗某、缪某等人作出安置补偿决定，切实保障罗某、缪某等人的居住利益。并按解危方案及时对相关权利人进行相应的补偿安置。
2022年10月9日，江苏金土地房地产评估测绘咨询有限公司根据海安住建局委托出具《房屋搬迁专项评估分户报告单》，载明房屋坐落××号综合楼××室，房屋用途住宅，估价时点2008年6月28日，合法建筑面积78.98㎡，建安成新价45650.44元，区位价47388元，楼层修正2791.15元，成套修正2791.15元，搬迁费789.8元，六个月过渡费2863.28元，装饰装修及附属物67463.8元，车棚1428元，合计171165.62元。10月11日，海安住建局向缪某邮寄《通知》，通知缪某于10月17日9时在隆政街办二号楼105室协商补偿事宜。10月13日，缪某提出《更换协商地点申请》，认为协商地点应选定在海安住建局某个会议室。10月17日，缪某未到隆政街办进行协商。同日，海安住建局向缪某邮寄《通知》，通知缪某于10月20日下午到海安住建局处八楼会议室协商补偿事宜。缪某于10月18日签收。10月20日下午，缪某妻子王某到场，未能协商一致后离开。海安住建局工作人员拨打缪某电话（17×****）被挂断。10月21日，海安住建局再次向缪某邮寄《通知》，通知缪某于10月24日15时到海安住建局处八楼会议室参加补偿协商会。10月24日下午，缪某未能到场协商。海安住建局工作人员拨打缪某电话（17×****）被挂断。11月1日，海安住建局作出《××路××号综合楼缪某户危房补偿安置方案》，载明缪某房屋坐落于××号综合楼××室，房屋合法建筑面积78.98㎡，房屋用途为住宅，该房屋经鉴定为危房。为切实维护当事人的居住权益，对照该综合楼前期解危搬迁的执行标准(2014年《致某北养殖场综合楼住户的一封公开信》、海政办发〔2008〕41号文件、海镇政[2008]26号文)，结合当时共同对该楼进行解危评估的评估报告结果，该被解危房屋补偿(产权调换)为：1.被搬迁房屋建安价45650元；2.区位价47388元；3.楼层修正补偿2791元；4.成套修正补偿2791元；5.装饰装修附属物补偿67464元；6.搬迁补助1580元；7.临时过渡费2843元；8.车棚1428元，合计补偿171935元。选择产权调换，安置房为某栖花园(高层现房，具备大产权性质)、某田花苑(多层现房)、某石花苑(多层、小高层现房)，由当事人自主选择其中1套。某栖花园安置房源有一期23号楼(现公安编号为26号楼)和二期3号楼，面积分别为157㎡和136㎡(最终以有权部门的实测面积为准)，安置房价格为原房屋合法建筑面积部分，每平方米为1700元，超出原房屋合法建筑面积30%以内的部分，每平方米为2040元，超出30%以外部分，每平方米为2210元/㎡，层次差价按照瑞海集团政策执行。某田花苑多层安置房价格参照2014年《致某北养殖场综合楼住户的一封公开信》计算，原房屋合法建筑面积部分，每平方米为1160元，超出原房屋合法建筑面积30%以内的部分，每平方米为1392元，超过30%以外部分，每平方米1740元，层次差价按海镇政〔2008〕26号文另计。某石花苑，选择多层安置房安置的，安置房价格为原房屋合法建筑面积部分，每平方米为1360元，超出原房屋合法建筑面积30%以内的部分，每平方米为1632元，超出30%以外部分，每平方米为2040元/㎡，层次差价分别为一层0%、二层5%、三层8%、四层4%、五层0%；选择小高层安置房的，安置房价格为原房屋合法建筑面积部分，每平方米为1700元，超出原房屋合法建筑面积30%以内的部分，每平方米为2040元，超出30%以外部分，每平方米为2210元/㎡。层次差价计算为一层不加价，从第二层开始，每层加价30元/㎡。次日，海安住建局将该补偿安置方案邮寄送达缪某。
2022年11月17日，海安住建局作出《行政补偿决定书》（海建〔2022〕79号），载明被解危房屋坐落于××号综合楼××室，房屋合法建筑面积78.98㎡，房屋用途为住宅。2008年，××号综合楼内黄某等18户住户与相关部门达成《拆迁补偿协议》并搬离了××号综合楼。2018年，××号综合楼内的徐某等15户住户，与相关部门达成《海安高新区房屋搬迁补偿安置协议》，并搬离××号综合楼。至此，××号综合楼原有36户住户仅剩缪某等3户未达成搬迁协议搬离××号综合楼。随着时间的推移，××号综合楼的安全危险状况进一步恶化。2021年，海安住建局对该综合楼申请安全鉴定，鉴定结果为危房，安全等级为Dsu级，需要立即采取措施。2021年9月18日，隆政街办对该综合楼实施强制封闭隔离及人员疏散等解危行为，在封闭措施施行前，缪某户也已经搬离该房屋。海安住建局于2022年10月11日、10月17日、10月21日向缪某户发出了解危搬迁协商通知，双方未能通过协商形式达成补偿安置协议，为了维护公共安全，保障当事人的居住权益，现参照2014年《致某北养殖场综合楼住户的一封公开信》及评估结果，作出补偿决定如下：一、对被搬迁房屋实行产权调换，被搬迁房屋补偿为：1.被搬迁房屋建安价45650元；2.区位价47388元；3.楼层修正补偿2791元；4.成套修正补偿2791元；5.装饰装修附属物补偿67464元；6.搬迁补助1580元；7.临时过渡费2843元；8.车棚1428元，合计补偿171935元。安置房为海安市某栖花园二期××号楼××室(高层、期房，楼、室号最终以公安编号为准)，建筑面积为136㎡(最终以有权部门的实测面积为准)，价格为268492元。缪某须向海安住建局支付差价96557元。二、缪某自本决定公告之日起15日内，完成搬迁、交付被搬迁房屋。
2023年6月，缪某向一审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销海安住建局作出的行政补偿决定书；2.判令海安住建局重新作出补偿决定。
一审法院认为，第一，海安住建局作出补偿决定时未给予缪某货币补偿和产权调换的选择权。根据海政办发〔2008〕41号文件规定，拆迁补偿方式可实行货币补偿，也可以实行产权调换。案涉房屋原属于国有土地上的房屋，海安住建局在2022年11月1日作出《××路××号综合楼缪某户危房补偿安置方案》时，并未告知缪某有权选择货币补偿或产权调换安置，在规定的时间内未作选择的，将采用产权调换安置。事实上剥夺了缪某选择货币补偿的权利。
第二，海安住建局在评估时未按照市场价和低价位置换价两种方式分别评估，选择有利于缪某的方式补偿。根据海政办发〔2008〕41号文件规定，在安置过程中，除对被征收房屋和安置房同时采用市场价进行结算的安置办法外，即俗称“高进高出”，也规定了拆迁安置房补偿方式，即对被征收房屋和安置房同时采用低价位置换价进行计价结算的安置办法，即俗称“低进低出”。应当允许缪某选择何种计价结算办法，以使其安置利益最大化。海安住建局直接按照第二种方法对缪某房屋评估，未采取市场价值评估价格与置换低价位商品房的置换评估价格之间对比，何种安置方法对缪某更为有利的情况下，直接采用产权调换安置方法，未能体现对缪某合法权益的充分保障，明显不当。
第三，海安住建局确定的补偿安置结算价格缺乏依据。在缪某未予选择安置房源情况下，海安住建局直接确定某栖花园为安置房，按安置房价格为合法建筑面积部分1700元/㎡，超出合法面积30%的部分2040元/㎡，再超出的面积部分2210元/㎡进行结算。该安置房结算价格并未按照2014年《致某北养殖场综合楼住户的一封公开信》所载的安置房价格进行结算，在未与缪某协商一致的情况下，海安住建局自行决定安置结算价格缺乏政策依据，在安置房的计价结算方式上，亦未能充分保障缪某的利益。
第四，海安住建局作出补偿决定时遗漏了车棚补差的补偿。从《关于××路××楼搬迁户车棚补差的情况说明》以及原居住在××号综合楼内的徐某等15户住户签订的《海安高新区房屋搬迁补偿安置协议》来看，居住在××号综合楼内的住户都享受了车棚补差10615.5元/户，故缪某应当同等享受，但海安住建局作出补偿决定时遗漏车棚补差补偿项目。
综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：一、撤销海安住建局作出的《行政补偿决定书》；二、责令海安住建局于判决生效之日起六十日内重新作出处理。
海安住建局不服一审判决提起上诉称，危房解危与房屋征收的目的和性质有根本区别，行政机关启动危房解危程序是基于房屋安全使用责任人即房屋所有权人未及时履行解危的法定义务，产生了危害公共安全等突发事件的可能性和紧迫性而不得已采取的应急措施，行政机关只要处置时充分保障了所有权人的居住权即可。行政程序中，缪某拒绝接受行政机关工作人员调解，不接电话，海安住建局根据缪某历次庭审中“无房居住”的陈述以及司法建议中对缪某“居住利益保护”的精神，采取商品房置换方式对缪某进行安置。采用“高进高出”的政策对缪某进行补偿安置，对已无使用和交易价值的危房按照估价时正常房屋进行评估并公示，有违法律规定，也与之前已搬迁的18户适用的政策不一致。即使按照“高进高出”方式，缪某需要找差价128252元，而按照被诉补偿决定的价格仅需找差价96556元。《致某北养殖场综合楼住户的一封公开信》所载安置房源某石花苑、某田花苑为小产权房，其品质和功能明显不如某栖花苑商品房，某栖花苑按照基准价仅比前者高几百元，海安住建局作出补偿决定之前向缪某送达《危房补偿安置方案》，缪某拒绝选择某石花苑、某田花苑、某栖花苑之一，海安住建局提供某栖花苑的商品房对缪某予以安置，是给缪某让利的最大化体现。给15个有车棚的住户每户补差10615.5元优惠政策是针对签协议的住户，缪某拒绝签订协议，向其支付有违优惠政策的初衷。即使法院认定缪某有权获得该补差奖励，缪某也可以直接进行结算，或者判决海安住建局进行补足，无需撤销补偿决定。综上，请求本院撤销一审判决，改判驳回缪某的诉讼请求。
被上诉人缪某辩称，缪某反对的并是危房解危，而是反对以解危方式实施征收的违法行为，案涉区域即便属于基础设施落后、危房集中的区域，也应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定依法征收。事实上，××号综合楼所在区域已经被列入了征收范围，海安住建局为了规避征收补偿程序，以所谓解危方式对缪某房屋违法实施强制拆除。海安住建局作出的行政补偿决定明显违反法律规定，具体表现在以下几个方面：第一，对于补偿安置方式的选择权，无论根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定还是海政办发〔2008〕41号文件规定，海安住建局都必须提供货币补偿和产权调换方式以供选择。海安住建局以解危方式否定缪某的这一基本补偿安置权利违法。海安住建局不能单凭主观上认为符合缪某的利益就不提供补偿方式进行选择。第二，在进行补偿数额结算时，海安住建局没有根据海政办发〔2008〕41号文件的规定提供低进低出和高进高出两种方式的评估价位供缪某选择，而是单方面决定以低进低出方式进行计价结算，剥夺了缪某通过衡量比较使自己利益最大化的权利，海安住建局提供的估价文件也并非按照法定评估机构、评估方法、评估程序以及估价时点等作出的评估报告，不能体现案涉房屋的市场价值。第三，海安住建局在缪某未选择安置房源的情况下，直接确定某栖花园作为安置房，且计算的结算价格也未按照《致某北养殖场综合楼住户的一封公开信》所载安置房价格结算。第四，车棚是缪某的合法财产，按照有搬迁应有补偿原则，车棚补差是法定补偿项目，而不是所谓奖励。综上，海安住建局提出的上诉请求以及事实理由均不能成立，请求本院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2018年9月27日，海安市人民政府北城街道办事处发布《新通扬河北侧区域城中村改造工程项目村居民房屋搬迁补偿安置方案》，××号综合楼在该项目搬迁范围，方案明确的安置房源包括某栖花苑，在该次搬迁过程中的××号综合楼被搬迁户均参照上述补偿安置方案的规定，在对房屋建安补偿和区位补偿进行评估的基础上，选择“低进低出”产权置换的方式签订了《房屋搬迁补偿安置协议》。
2010年11月10日，原海安镇的征收补偿安置实施部门向海安镇政府（现江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会）提交《关于小高层安置、结算的请示》，认为安置房资源极其紧缺，拟在海安镇相对位置较好的安置小区规划建设小高层农民安置房。小高层农民安置房的安置基价为1700元/㎡，超出应享受面积30%以内部分按2040元/㎡计算，超出应享受面积30%以外部分按2210元/㎡计算。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，海安住建局在危房解危过程中对缪某户所作的行政补偿决定是否合法、合理，是否保障了缪某户的补偿安置利益。
危房解危和房屋征收补偿安置作为不同的行政行为，具有不同的目的和处理方式。危房解危的目的是加强城市危险房屋管理，保障居住和使用安全，促进房屋有效利用，解危主体一般为房屋所有人。对于行政机关因房屋被鉴定为危房，客观上已无法使用的情形，基于公共利益而主导实施的危房解危行为，有利于改善房屋所有权人的居住环境，对于行政机关在此情况下采用的普遍适用的、不侵犯被解危人居住权和财产权的补偿安置方式，人民法院应予尊重。如果行政机关以危房解危为由，将已经纳入房屋征收程序的房屋鉴定为危房，从而规避征收程序及补偿义务，属于“解危代替拆迁”的滥用职权行为，应予否定。但是，如果房屋在纳入房屋征收程序前已经被鉴定为危房并启动了危房解危程序，即使此后又被纳入征收范围，也不因事后的征收行为否定危房解危行为的正当性。行政机关通过参照相应征收补偿安置方案的方式进行危房解危的，既要看到解危与征收补偿之间的联系，不得以解危为由侵害被解危户的居住权或明显增加被解危户的负担；也要从危房解危目的出发，综合考量其他被解危户的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑相关政策规定的连续性、一致性和公平性。
对于海安住建局实施的危房解危行为目的是否正当的问题，本院作出的（2022）苏06行终331号行政判决已认定系履行危房管理的法定职责，符合《城市危险房屋管理规定》的宗旨和原则，故海安住建局的危房解危不属于“解危代替拆迁”行为，不能机械套用征收补偿的相关规定对该行为进行评价。对于海安住建局针对缪某户所作行政补偿决定是否合法合理的问题，主要涉及以下几个方面，一是海安住建局是否存在剥夺缪某安置方式选择权的情形；二是海安住建局对案涉房屋的评估计价是否合法合理；三是海安住建局向缪某提供某栖花园作为安置房以及相应的计价是否合法合理；四是被诉行政补偿决定是否存在遗漏车棚补差的情形。
关于海安住建局是否存在剥夺缪某安置方式选择权的情形。国有土地上房屋包括产权置换和货币补偿两种形式。货币补偿是指以市场评估价为标准，对被征收房屋所有权人以货币方式予以补偿。在房屋征收过程中，被征收人有选择货币补偿或者产权调换的权利。但是，货币补偿是建立在被征收房屋存在市场评估价值的前提下，而鉴定为Dsu级的房屋属于禁止上市交易的房屋，难以通过市场价评估的方式确定其价值。结合《城市危险房屋管理规定》第九条规定来看，危险房屋的处置方式包括观察使用、处理使用、停止使用、整体拆除几种方式，即维修加固、原址重建或异地重建。也就是说，危房解危的目的在于恢复房屋的居住功能，而非市场化交易。通过产权置换的方式进行危房解危，等同于恢复原状或异地重建。2014年《致某北养殖场综合楼住户的一封公开信》对于××号综合楼的解危也仅规定了房屋安置这一种方式，只有补贴标准是参照海政办发〔2008〕41号文件，故不能认为安置方式也必须依据该文件。即使是在征收搬迁过程中，被征收人的程序参与权也是建立在积极配合的基础上，而海安住建局于2022年10月11日、10月17日、10月21日三次通知缪某户协商补偿安置事宜，缪某户均未予配合，在诉讼过程中，经法院询问，缪某对产权调换或货币安置仍未作明确表态。因此，海安住建局结合缪某户无其他住房的事实、危房解危的政策初衷以及司法建议内容，决定给予缪某户产权调换的安置方式，并无不当。
关于海安住建局对案涉房屋的评估计价是否合法合理的问题。产权置换中的低进低出或高进高出评估方式，主要是实践中征收部门从最大化保障被征收人利益的角度出发，选取的两种对被征收房屋及安置房屋评估方式，从而在互找差价时选择有利于被征收人的一种方式。高进高出是建立在对房屋市场价评估的基础上，如前所述，××号综合楼作为危房，不具有市场价评估的基本条件，海安住建局在一审中也进一步提交了缪某户补偿安置方案的测算方案，以证明低进低出的产权置换方式比高进高出对缪某更为有利。另外，从案涉地块实施的征收搬迁项目来看，××号综合楼于2018年搬迁的住户均是在对房屋建安补偿和区位补偿进行评估的基础上，选择“低进低出”产权置换的方式签订《房屋搬迁补偿安置协议》，与周边其他非危险房屋搬迁的产权置换标准存在区别。故海安住建局对房屋评估建安价和区位价，按照低进低出的方式对缪某户进行安置并无不当。
关于海安住建局向缪某提供某栖花园作为安置房以及相应计价是否合法合理的问题。虽然2014年《致某北养殖场综合楼住户的一封公开信》确定的安置房源为某田花苑及某石花苑，并明确了计价方式，但海安住建局于2018年根据实际情况在《新通扬河北侧区域城中村改造工程项目村居民房屋搬迁补偿安置方案》中增加了某栖花园作为安置房源。某石花苑、某田花苑为小产权房，某栖花园为商品房，在危房解危中增加某栖花苑作为置换房屋属于明显有利于被解危人的行为。海安住建局作出的《补偿安置方案》也告知缪某可在某栖花苑、隆田花园、某石花苑自主选择其中一套，但缪某未作选择。某栖花苑的结算价格为合法建筑面积部分1700元/㎡，超出合法面积30%的部分2040元/㎡，再超出的面积部分2210元/㎡，该价格统一适用于××号综合楼被解危人的产权置换结算，而非针对缪某户单独确定。缪某户原房屋面积为75.86㎡，而海安住建局提供的产权置换房屋建筑面积为136㎡，支付的差价也在合理范围内。海安住建局在未能与缪某就安置房源协商一致的情况下，确定某栖花园二期××号楼××室为安置房源，不存在侵犯缪某户合法权益的情形。
关于海安住建局是否存在遗漏车棚补差的情形的问题。在征收拆迁过程中，征收部门对于达成搬迁协议的给予一定奖励，对于未达成协议的，在补偿决定中不予补偿，只要该奖励系被搬迁人应得补偿安置利益之外的，不属于“同等情况不同对待”，法院应予尊重。但是对于被搬迁人本应获得的补偿安置利益，行政机关不得通过设定奖励条件的方式予以支付。《关于××路××楼搬迁户车棚补差的情况说明》明确了给××路××号楼住户10615.5元/户车棚补差的原因在于，“搬迁户提出车棚价格偏低，购买安置房有补差，车棚也应该有补差”，且情况说明中也将缪某作为补差对象，可见该部分费用系包括缪某在内的被搬迁人应当享有的补偿利益，应当无条件予以支付，海安住建局以缪某户未达成协议为由不予支付错误。
综上，海安住建局在对××号综合楼进行危房解危过程中，参照该地块搬迁补偿安置规范性文件，综合考虑其他被解危户的补偿安置方式、被搬迁房屋的危房属性以及缪某户的居住情况等因素，对缪某户被搬迁房屋实行产权调换，安置房为海安市某栖花园二期××号楼××室并无不当，保障了缪某户的补偿安置利益。因海安住建局需支付缪某户车棚补差费用10615.5元，故海安住建局确定的缪某支付差价96557元应调整为85941.5元。一审法院以海安住建局未就补偿安置方式、评估计价方式及安置房源赋予缪某选择权为由，撤销被诉行政补偿决定，忽略了危房解危与征收拆迁的区别、××号综合楼被解危户政策适用的一致性以及海安住建局在补偿程序中多次通知协商而缪某户不予配合的事实，应予纠正。海安住建局的上诉理由部分成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十七条第一款、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2023）苏0691行初762号行政判决；
二、变更上诉人海安市住房和城乡建设局于2022年11月17日作出的《行政补偿决定书》（海建〔2022〕79号）中“被补偿人须向本机关支付差价96557元”，改为“被补偿人须向本机关支付差价85941.5元”；
三、驳回被上诉人缪某的其他诉讼请求。
二审案件受理费50元，由上诉人海安市住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘海燕
审判员 郁 娟
审判员 张祺炜
二〇二四年七月三日
书记员 丁雯雯