广东省中山市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2024）粤20行终568号

上诉人（原审原告）：刘某添，男。

被上诉人（原审被告）：某处。

委托代理人：范欣儿，广东金桥百信（中山）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：某府。

上诉人刘某添与被上诉人某处、某府行政指导及不予受理行政复议案，不服广东省中山市第一人民法院（2024）粤2071行初85号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

原审法院查明，2023年11月29日，某局向某社作出《关于某社46.27亩商住用地收回土地方案的情况说明》（以下简称涉案情况说明），就位于中山市**区**村土地的闲置情况、闲置土地处置进度、闲置土地处置方向向某社作了相关说明。刘某添对涉案情况说明不服，于2023年12月27日向某府申请行政复议。2023年12月29日，某府作出《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称涉案行政复议决定），认为刘某添申请的复议事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，决定对行政复议申请不予受理。2024年1月10日，刘某添向原审法院起诉，申请撤销某局的涉案情况说明，并要求重新确认上述闲置土地的闲置原因和重新拟定上述闲置土地的处置方案。

原审法院认为，当事人因合法权益受到行政行为侵犯而提起行政诉讼是其法定权利，但起诉必须符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（三）项、第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……（三）行政指导行为……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。本案中，某局向某社作出的涉案情况说明，系某局与某社就涉案土地现状和后续处理意见进行的说明，属于行政指导行为，并非具体行政行为；此外，刘某添与涉案情况说明及涉案土地没有利害关系，某局作出的涉案情况说明，不对刘某添的权利、义务造成增加和减损，即对其权利义务不产生实际影响。综上所述，刘某添提起本案诉讼不符合法定的起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项以及第三款的规定，裁定：驳回刘某添的起诉。

上诉人刘某添不服原审裁定，向本院提起上诉称，某局作出的涉案情况说明具有行政确认与行政指导两种性质，因为其在涉案情况说明中已经确定了涉案土地的闲置处置原因，也就是拟作政府原因闲置土地处理，并且还提供了证明依据，这显然已经符合行政确认行为的定义，而且这种行为已明确影响了涉案土地使用权人的合法权益。请求二审法院认定涉案情况说明具有行政指导与行政确认两种行为，判决某局作出的已确定闲置处置原因（拟作政府原因闲置土地处理）属于违法行政行为，并责令某局对涉案土地的闲置处置原因重新调查，将调查成果和依据邮寄给刘某添，并承担本案一审、二审诉讼费用。

被上诉人某处答辩称：一、刘某添并非涉案土地的权利人，其与涉案土地没有利害关系，并非适格的诉讼主体。二、涉案情况说明并非具体行政行为，刘某添的诉请不符合法定起诉条件。原审裁定驳回其起诉正确，依法应予维持。

被上诉人某府答辩称，某府作出的涉案行政复议决定认定事实清晰，适用法律正确，程序合法。刘某添提起上诉的事实与理由均无法律依据，不应获得支持。

本院经审理查明，原审查明的事实属实，本院予以确认。

本院认为，本案系不服行政指导及不予受理行政复议决定纠纷。刘某添对某局作出的涉案情况说明以及某府作出的涉案不予受理行政复议决定不服而提起本案诉讼。首先，根据《闲置土地处置办法》第四条第一款之规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。某局、某处均不具备调查认定和处置闲置土地的法定职权，涉案情况说明亦仅向某社告知了拟作闲置土地处理的相关事项，并提出有关初步解决方案，并不具有当然约束力，也没有作闲置土地认定、从而与相对人建立起行政管理关系，原审法院认定涉案情况说明系行政指导行为、并非可诉的行政行为，并无不当。其次，涉案情况说明的相对人为涉案土地的使用权人某社，指向的是村农民集体经济组织利益，刘某添既非土地使用权人，也没有提交证据证明其系涉案土地的实际使用人，原审法院认定其与涉案情况说明不具有利害关系、某局作出涉案情况说明的行为对其权利义务不产生实际影响，亦无不妥。最后，刘某添在起诉时表明对某府作出的涉案行政复议决定不服，但并未针对涉案行政复议决定提出具体的诉求，且该复议决定系以刘某添申请的复议事项不属于行政复议范围为由予以程序性驳回，不能视为已经经过复议程序实体处理，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定的复议机关作为共同被告的情形，因为复议程序和诉讼程序是两个具有承接关系的救济程序，在复议机关不予受理复议申请的情况下，申请人只能选择针对复议机关不予受理的行为或者原行政行为两者之一，提起行政诉讼，不能对两者同时提起行政诉讼，否则有违一事不再理原则和司法最终原则。刘某添在已针对涉案情况说明提起本案诉讼的情况下同时列某府为被告，视同其同时针对复议机关程序性驳回复议申请的行为和原行政行为两者提起行政诉讼，属于被告不适格。依《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”之规定，原审法院未对刘某添予以释明、指导欠妥。但为避免当事人诉累，本院认为，因某局作出的涉案情况说明明显不属于某府的行政复议受理范围，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”之规定，某府作出涉案行政复议决定、对刘某添的复议申请决定不予受理的行为同样亦不应纳入行政诉讼的受案范围。原审法院对刘某添的起诉裁定予以驳回，处理并无不当，本院予以维持。

综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本案已收取的一审案件受理费由原审法院予以退回。

本裁定为终审裁定。

审判长 高 琳

审判员 王 昕

审判员 吴合波

二〇二四年七月十一日

书记员 张 灵