湖南省醴陵市人民法院
行 政 判 决 书
（2022）湘0281行初1号
原告：颜新潮，男，1957年2月10日出生，汉族，湖南省攸县人，住湖南省攸县。
委托代理人：刘孟娇，男，1963年4月26日生，汉族，湖南省攸县人，住湖南省攸县，代理权限：特别授权。
被告：攸县XXX，住所地：攸县春联街道办事处。
法定代表人：赵聚忠，局长。
委托诉讼代理人：周建华，男，系攸县XXX法制办行政案件审理室主任，代理权限：特别授权。
委托诉讼代理人：胡华荣，男，系攸县XXX治安大队副大队长，代理权限：特别授权。
原告颜新潮不服被告攸县XXX行政处罚一案，本院于2022年1月4日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法适用简易程序于2022年1月21日公开开庭进行了审理。原告颜新潮及其委托诉讼代理人刘孟娇，被告攸县XXX委托诉讼代理人周建华和胡华荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告颜新潮诉称，原告没有聚众扰乱社会秩序的行为和后果，不是被告认定的临战人员，参战老兵和临战老兵组建微信群的目的是珍惜战友情，不是逼迫攸县人民政府违法违规为参战老兵和临战老兵提高生活补助的，被告以原告加入战友微信群是聚众要挟攸县人民政府的认定没有法律依据。2021年11月24日上午，原告和战友们在攸县人民政府和攸县信访局走访，建议参照醴陵市和茶陵县提高困难老兵的生活补助标准，走访过程秩序井然，无任何违法行为，未对任何单位和个人造成妨碍和影响，被告认定原告在县政府和县信访局聚众扰乱社会秩序的事实不存在。当日中午，原告和战友们在火车站附近广场吃盒饭闲聊，也未给任何单位和个人造成妨碍和影响。原告从未教唆。召集任何战友进京XX，也没有扬言要进京XX。因此，被告对原告作出的行政处罚必然违法，请求：依法撤销攸县XXX作出的攸公（治）决字[2021]第0745号《攸县XXX公安行政处罚决定书》。
原告为证实其主张，向本院提交了以下证据：
证据1、公安行政处罚决定书，拟证实被告对原告拘留15天，行政处罚决定错误。
证据2、奖状以及证书，拟证实原告是参战老兵的事实。
被告攸县XXX辩称，被告作出的攸公（治）决字［2021］第0745号《攸县XXX公安行政处罚决定书》事实清楚，程序合法，证据确凿充分，适用法律法规正确，请求依法驳回原告的诉讼请求，理由如下：一、案件来源系2021年11月24日20时许，被告治安大队接110指令称攸县七九临战人员为要求攸县人民政府参照醴陵和茶陵标准提高生活补助，于当日上午8时至12时，吴东海、颜新潮等人聚集80余人在攸县人民政府9楼非访，严重扰乱办公秩序，接报警后被告立即受案查处；二、被告受理案件后，依法履行了告知义务，执行拘留后依法通知家属，办案程序合法正当；三、被告查明的案件事实清楚，2021年11月25日凌晨25分，原告颜新潮主动到攸县XXX黄丰桥派出所投案，并主动陈述其于2021年11月24日当日在攸县发展中心伙同他人扰乱攸县县委办公秩序的违法事实；四、本案的证据有颜新潮的陈述以及同案人谢国胜的陈述、被告依法调取的发展中心9楼办公室及走廊的视频监控、证人谭某等人的陈述相互印证颜新潮的违法事实；五、本案适用的法律依据正确，依据《公安部新修订关于公安机关处置信访活动汇总违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字［2013］25号）及《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，对原告予以治安管理处罚。
被告攸县XXX为证明其主张，向本院提供了如下证据：
证据1、受案登记表、接受案登记表，拟证实受案及时的事实；
证据2、行政处罚审批表、法律风险评估表，拟证实被告程序合法的事实；
证据3、询问笔录29份，拟证实颜新潮违法的事实；
证据4、证明，拟证实XX理由没有政策支持；
证据5、来访代表登记表及会议记录，拟证实攸县对信访事由进行专题研究；
证据6、现场照片，拟证实案发现场的事实；
证据7、微信群截屏，拟证实案发前的商量情况；
证据8、历次XX照片、历次XX一览表，拟证实原告历次XX的情况；
证据9、户籍证明，拟证实违法行为人的身份情况；
证据10、被传唤人家属通知书，行政拘留家属通知书，行政处罚告知笔录，行政拘留执行回执，拟证实被告程序合法的事实；
证据11、人民来信（访）登记台账，拟证实人民来信（访）登记情况；
证据12、保证书，拟证实颜新潮2次对非访的认识情况；
证据13、视频资料，拟证实案件的情况。
经庭审举证质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对被告提交的证据真实性均不予认可，对原告违法事实也不予认可，原告也不是微信群的群主，且是城镇户口，并不是农村户口，他们的诉求与原告也没有关系，整个事情不是原告召集的，仅是看到群里面的事情才坐摩托车去县政府的。被告对原告提交的证据真实性没有异议。
根据行政诉讼证据规则，结合双方的质证意见及庭审陈述，本院经审查认定如下：1.原告提交的公安行政处罚决定书系被诉行政行为，其合法性本院将在说理部分予以具体阐述；对原告提交的证据2，证实原告系参战老兵，本院予以认定；2.对被告提交的证据，可以证实系办案程序的合法性，但无法直接证实原告颜新潮属于实施违法行为的首要分子，本院对该证明目的不予采信。
经审理查明，原告颜新潮系退伍军人。2021年10月31日，原告颜新潮通过群主吴东海邀请，加入名称为“攸县战时征召参战军人群”的微信群。2021年11月24日8时许，吴东海、王跃进、谢国胜、颜新潮等多名人员聚集前往攸县人民政府9楼县委办公室XX，要求政府按照周边县市标准提高生活补助。攸县常务副县长何文龙、攸县政法委副书记王国荣、攸县信访局局长李志军、攸县退役军人事务局局长易志勇带领工作人员十余人进行了接访。中午12时，XX人员吴东海、王跃进及原告颜新潮等十七人前往攸县火车站，扬言购火车票进京XX，在攸县政法委副书记王国荣、退役军人事务局局长易志勇、信访局副局长胡小平及工作人员的劝访下，XX人员在百姓休闲广场陆续被劝离。2021年11月25日18时35分，被告治安管理大队接报案称：攸县七九临战人员为达到攸县人民政府参照醴陵和茶陵标准提高生活补助的目的，于当日上午8时至12时，吴东海、王跃进、骨干分子谢国胜、颜新潮等人聚集43余人在攸县人民政府9楼非访，严重扰乱办公秩序。被告受案登记后立即展开调查处理，依法对吴东海、谢国胜、颜新潮等XX人员及相关工作人员进行了询问并制作了询问笔录，调取了攸县信访局的来访代表登记表及会议记录、现场照片、监控视频、微信群聊天记录、历次XX信息等证据。2021年11月25日，被告作出攸公（治）决字[2021]第0745号《攸县XXX公安行政处罚决定书》，查明：2021年11月24日8时许，吴东海、王跃进、骨干分子谢国胜、颜新潮带领文天生、谭国权等43人到攸县人民政府就临战人员的生活补助XX。中午12时，XX人员吴东海、颜新潮等十七人在吴东海、谢国胜等人的带领和召集下前往攸县火车站，扬言购买火车票进京XX。被告认定原告颜新潮上述行为构成聚众实施扰乱单位秩序违法行为，对首要分子处以十日以上十五日以下拘留，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定，决定对颜新潮行政拘留十五日。2021年11月26日，被告将原告颜新潮移送攸县拘留所执行。
本院认为，本案系不服行政处罚案。本案的争议焦点为：被告攸县XXX作出的攸公（治）决字[2021]第0745号《攸县XXX公安行政处罚决定书》是否合法。
《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字〔2013〕25号）第一条规定，违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级走访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。依据上述规定，“聚众”应当是指纠集多人实施违法行为，而“首要分子”应当是有起组织、策划、指挥作用,且积极实施违法行为、情节比较严重的积极参加者。本案中，原告颜新潮聚众参与多人信访，严重扰乱机关单位工作秩序及车站公共秩序的违法事实有相关询问笔录、现场照片、监控视频、微信群聊天记录、历次XX信息等为证，该行为的违法性可以依法予以认定。然而，原告虽有聚众行为，但现有证据中同案人员谢国胜陈述的首要分子排名、原告颜新潮在聚集行为中发表的言论及其历次XX记录等，无法直接证实原告颜新潮实施了组织、策划及指挥上述聚众信访活动的行为，被告在攸公（治）决字[2021]第0745号《攸县XXX公安行政处罚决定书》中直接认定原告颜新潮属于聚众实施扰乱单位秩序行为的首要分子证据不足，其依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款作出的攸公（治）决字[2021]第0745号《攸县XXX公安行政处罚决定书》系适用法律错误，依法应当予以撤销，但基于原告颜新潮所实施行为的违法性客观存在，被告应对此重新作出具体行政行为。
据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销被告攸县XXX于2021年11月25日作出的攸公（治）决字[2021]第0745号《攸县XXX公安行政处罚决定书》；
二、责令被告攸县XXX于本判决生效之日起六十日内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告攸县XXX负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。
审 判 员 易 凯
二〇二二年二月十四日
法官助理 马沅圆
书 记 员 江炉根
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。