河南省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2025）豫行申332号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）某环保科技有限公司，住所地河南省。

法定代表人夏某英。

委托代理人罗某久，该公司员工。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）兰考县自然资源局，住所地河南省。

法定代表人程某锋。

委托代理人程某。

委托代理人周艳娜，上海市锦天城律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）兰考县人民政府，住所地河南省兰考县黄河路北段机关大院。

法定代表人王某勇。

委托代理人李某云，该单位工作人员。

委托代理人周艳娜，上海市锦天城律师事务所律师。

再审申请人某环保科技有限公司（以下简称某公司）因诉被申请人兰考县自然资源局（以下简称县自然资源局）、兰考县人民政府（以下简称县政府）收回国有土地使用权决定及行政复议一案，不服河南省开封市中级人民法院作出的（2024）豫02行终116号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

河南省开封市人民法院（2024）豫02行终116号行政判决查明以下事实，2019年3月27日，某公司与县政府签订《投资合作协议》。2019年7月1日，某公司与县自然资源局签订豫（兰考）出让（2019）57号、58号两份《国有建设用地使用权出让合同》，约定合同项下位于河南省兰考县陇海路南侧、东泰街东侧GT2018-58号和陇海路南侧、东泰街西侧GT2018-59号两宗地建设项目在2020年3月1日之前开工。2019年7月23日，某公司全额缴纳土地出让金6532万元，并于2019年8月9日办理豫（2019）不动产权证第0015218号、豫（2019）不动产权证第0015219号不动产产权证书。2022年3月，县自然资源局在巡查中发现，以上两宗地未按照合同约定进行开工建设，已构成闲置土地的事实。2023年2月27日，县自然资源局予以立案，并向某公司发出《闲置土地调查通知书》。2023年4月3日，某公司向县自然资源局提供两块土地使用情况说明函。2023年9月7日，县自然资源局向某公司发出闲置土地认定书。2023年9月8日，县自然资源局向某公司发出闲置土地处置听证权利告知书。2023年9月12日，某公司提出听证申请书。2023年10月11日，县自然资源局向某公司发出听证通知书。2023年10月20日，县自然资源局举行听证会。2023年10月30日，县自然资源局向县政府上报关于依法收回某公司两宗闲置土地的请示。2023年11月3日，县政府作出关于依法收回某公司两宗国有建设用地使用权的批复。2023年11月3日，县自然资源局作出兰自然资〔2023〕288号《收回国有建设用地使用权决定书》，并送达给某公司。另查明，某公司在公司资金、印章等被查封后，未按照合同约定解除协议或者提交合同部分或全部不能履行或需要延期履行的报告及证明。

2023年12月20日，某公司向县政府申请行政复议。2024年2月7日县政府作出《行政复议决定书》，维持县自然资源局作出的兰自然资〔2023〕288号《收回国有建设用地使用权决定书》。之后，某公司以该公司取得案涉土地使用权后，已对项目建设进行了整体规划和施工部署，截止2019年底，该公司已经完成项目科研、地勘、测绘、环评、土地平整等工作；2020年1月3日受母公司股东某集团涉嫌刑事犯罪的影响，该公司与母公司一并被公安机关调查，公司印章与项目相关的全部资料被公安机关扣押，银行账户资金被冻结，工程被迫全部停工，至今刑事案件尚未完结导致今日之状态，该公司及母公司均非刑事案件涉案主体为由，向兰考县人民法院提起本案诉讼，请求：撤销县自然资源局作出的兰自然资〔2023〕288号《收回国有建设用地使用权决定书》和县政府作出的兰政复〔2023〕109号《行政复议决定书》。

兰考县人民法院一审判决驳回某公司的诉讼请求。某公司不服，提起上诉。开封市中级人民法院二审认为：（一）关于某公司主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。收回国有土地使用权的决定，属于对国有建设用地使用权人的权利义务产生实际影响的行政行为，依法属于行政诉讼受案范围，因此某公司具有提起本案诉讼的原告主体资格。（二）关于县自然资源局有无作出案涉决定的法定职权问题。当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定，在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。国土资源部53号令《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。依据上述规定，案涉土地在城市规划区范围内，系某公司以出让方式取得进行房地产开发的建设用地。县自然资源局作为国土资源主管部门，具有对未动工开发满二年的国有建设用地作出《收回国有建设用地使用权决定书》的法定职权。（三）关于案涉收回国有建设用地使用权决定及行政复议决定的合法性问题。某公司与县自然资源局签订《国有建设用地使用权合同》，获得案涉土地使用权。合同约定某公司应在2020年3月1日之前开工，但直至2023年县自然资源局对闲置土地进行立案调查时项目仍未开工建设。因此某公司在取得案涉土地使用权后，超过两年未动工开发，闲置土地的事实清楚。县自然资源局在发现土地闲置线索后进行立案调查，向某公司发出《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》、《闲置土地情况告知书》，并举行听证会，后向县政府上报请示，收到县政府所作《关于依法收回某公司两宗国有建设用地使用权的批复》后，作出《收回国有建设用地使用权决定书》。县自然资源局所作《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。县政府受理上诉人复议申请后，经书面审理，所作被诉复议决定程序合法。另，某公司述称项目未开工是受刑事案件影响，应属不可抗力情形。该院认为，某公司对自身行为应有合理预见，不得从事违法犯罪活动。某公司因公司股东某集团涉嫌违法犯罪致使某公司相关人员被公安机关采取相应措施，不属于不能预见、不能避免且不能克服的客观情况，并非某公司所主张的不可抗力情形，且某公司并未就此情况向县自然资源局沟通报备及申请项目延期动工，案涉土地闲置系其自身原因所造成。故此，某公司的该项主张无事实与法律依据，不予支持。综上，某公司请求撤销被诉行政行为及被诉复议决定缺乏事实根据和法律依据。一审驳回某公司的诉讼请求正确。某公司的上诉理由不能成立。判决驳回上诉，维持原判。

某公司向本院申请再审称：1.县自然资源局未按约定于2019年9月1日前完成五通一平并交付土地，涉案地块坟墓未迁、水电不通、道路未建，地块不具备交付使用条件，且未签署《土地交付确认书》、未通知某公司验收，县自然资源局属于根本违约。2.某公司未施工，是因客观原因无法进场，而非“接收土地后形成闲置”，不构成违约。县自然资源局违约在先，应首先承担违约责任。3.即使县自然资源局在2019年9月1日向某公司交付了土地，从2020年起遭遇连续三年新冠疫情，严重影响企业开发计划、施工准备，属于不可抗力；即便法院认为某公司应承担部分延迟责任，也应予以酌情减轻。4.某公司2020年受公司股东某集团涉嫌刑事犯罪影响，被公安机关调查，公安机关扣押了某公司印章以及全部资料，冻结了银行账户及U盾，工程项目被迫全部停工，另同时存在多项不可归责于某公司的因素，符合法律关于不可抗力的规定。请求：撤销河南省兰考县人民法院（2024）豫0225行初18号行政判决及河南省开封市中级人民法院（2024）豫02行终116号行政判决；依法撤销兰考县自然资源局作出的兰自然资〔2023〕288号《收回国有建设用地使用权决定书》及兰考县人民政府作出的兰政复〔2023〕109号《行政复议决定书》；本案一、二审诉讼费用由二被申请人承担。

兰考县人民政府、兰考县自然资源局答辩称：1.某公司违反“禁止反言”制度，其在一审、二审中均承认已获得土地使用权，构成土地闲置，但在再审听证会推翻之前陈述，且无充分证据和理由解释其前后矛盾的陈述。事实上政府已交地并给某公司颁发不动产权证书。2.县政府2018年2月18日发布征地公告时，案涉土地地表没有坟墓，公告期内亦无村民申报存在坟墓，无充分证据证明案涉地块交地时存在坟墓的事实。3.根据《闲置土地处理办法》规定的土地出让条件，并未明确规定“五通一平”是必须条件。已收回的国有建设用地使用权系按首次出让原状进行的二次出让，新受让人已经进行了正常的施工建设，印证了首次出让时的土地满足施工交付条件。4.某氏祖坟系在新受让人施工深挖七八米后发现的，某氏后代并不清楚祖坟位置，说明某公司并未实际开工，闲置土地的事实。土地闲置的事实已于2022年形成，新受让人2025年3月挖掘发现的某氏祖坟与因土地闲置被收回的事实不存在因果关系。5.本案中，某公司称因母公司股东某集团涉嫌刑事案件，导致其无法正常开工建设，案涉两块土地闲置。某公司应当能够预见股东某集团涉嫌刑事犯罪为其带来的负面影响，不符合法律关于不可抗力的规定。且某公司与兰考县自然资源局签署《国有建设用地使用权出让合同》明确约定了遇有不可抗力时的救济途径，某公司在公司资金、印章等被查封后未按照合同约定解除协议或者提交合同部分或全部不能履行或需要延期履行的报告及证明，案涉土地造成闲置，不满足双方所签合同中有关不可抗力的条件。总之，某公司取得案涉国有建设用地使用权后，在合同约定的开竣工时间内未实际开工建设，造成案涉土地闲置。县自然资源局作为自然资源主管部门，依职权巡查后下发《闲置土地调查通知书》，经某公司申请，县自然资源局及时召开听证会，并报请兰考县人民政府批复后作出收回国有建设用地使用权决定，收回案涉土地的行为符合法律规定。请求驳回某公司的再审申请。

本院审查认为，本案争议焦点是兰考县自然资源局作出的兰自然资〔2023〕288号《收回国有建设用地使用权决定书》、兰考县政府作出的兰政复〔2023〕109号《行政复议决定书》是否合法以及案涉土地是否向某公司完成交付。

关于案涉土地是否已向某公司完成交付的问题。根据兰考县人民政府、兰考县自然资源局提交的证据可以证明，2018年2月18日兰考县人民政府发布案涉土地的征收公告时，该土地地表无坟墓，公告期内无居民申报有坟墓。案涉土地使用权被收回后重新组织招拍挂，已经出让给兰考某科技有限公司、某有限公司，2024年12月23日兰考某科技有限公司、某有限公司在案涉土地上施工进场时，地表未发现坟墓，地勘时在地下深达七八米处发现有坟墓，经兰考县惠安街道办事处多方核实，才确认坟墓主人并进行迁移。某公司提供的证据不足以证明案涉土地上长期存在有坟墓，不符合交付条件。另，某公司一审起诉时也曾明确该公司取得案涉土地使用权后，已对项目建设进行了整体规划和施工部署，截止2019年底，该公司已经完成项目科研、地勘、测绘、环评、土地平整等工作。故某公司申请再审时关于案涉土地不符合交付条件亦未实际交付的理由不能成立。

关于被诉收回国有土地使用权决定和复议决定的合法性问题。因某公司与县自然资源局签订《国有建设用地使用权合同》，获得案涉土地使用权，合同约定某公司应在2020年3月1日之前开工，但直至2023年3月县自然资源局对闲置土地进行立案调查时项目仍未开工建设。某公司在取得案涉土地使用权后，超过两年未动工开发，闲置土地的事实清楚。县自然资源局在发现土地闲置线索后进行立案调查、向某公司发出《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》、《闲置土地情况告知书》，并举行听证会，后向县政府上报请示，收到县政府所作《关于依法收回某公司两宗国有建设用地使用权的批复》后，作出《收回国有建设用地使用权决定书》。县自然资源局所作《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。县政府受理上诉人复议申请后，所作被诉复议决定程序合法。原审驳回某公司的诉讼请求处理并无不当。

关于某公司主张项目未开工是受刑事案件影响应属不可抗力的问题。《中华人民共和国民法典》第一百八十条规定，“因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。法律另有规定的，依照其规定。不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。”可知不可抗力，是指独立于人的行为之外，并且不受当事人意志所支配的不可预见、不可避免又不可抗拒的客观情况。本案中，某公司称因其母公司某集团涉嫌刑事犯罪，导致公司印章以及全部资料被扣押，银行账户及U盾被冻结，案涉土地无法按时开工建设。但作为独立民事主体，某公司应当能够预见公司股东某集团为其带来的负面影响，从而与县自然资源局进行沟通，积极寻求救济途径。故案涉土地闲置系某公司企业自身原因造成，并非不能避免。关于某公司主张从2020年起遭遇连续三年的新冠疫情，严重影响企业开发计划、施工准备，属不可抗力的问题。因对新冠疫情在全国范围进入严防严控的时间是2020年1月23日，全国范围宣告疫情管控结束的时间是2022年12月，期间采取的是部分交通管制、社区隔离等措施，亦未完全限制人员流动、项目开工，而某公司与县自然资源局双方合同约定开工时间是2020年3月1日之前，即便扣除疫情影响，直至2023年3月项目仍未开工建设，亦属违约。故本案不符合“不能预见、不能避免且不能克服”的情形，某公司诉称因不可抗力导致企业未开工建设的理由不能成立。

此外，某公司所称被申请人指示公安机关拿走其公司公章，主张被申请人进行赔偿，缺乏事实及法律依据，不予支持。某公司申请再审的其他理由亦不能成立，本院不予支持。

综上，某公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回某公司的再审申请。

审 判 长 张书强

审 判 员 谷彩霞

审 判 员 万宗杰

二〇二五年九月二十九日

法官助理 谭琳越

书 记 员 王 轩

书 记 员 王夷恒