河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2025）豫行终639号

上诉人（一审原告）彭某，男，1967年1月1日出生，汉族，住河南省郑州市二七区。

委托代理人姜楠，河南中州律师事务所律师。

委托代理人刘某，郑州市中原区须水法律服务所法律工作者。

被上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府，住所地郑州市。

法定代表人虎某，该区区长。

出庭应诉负责人胡某，该区政府二级调研员。

委托代理人焦某，该区京广路街道办事处工作人员。

委托代理人高银府，河南博风律师事务所律师。

上诉人彭某因诉被上诉人郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）撤销行政协议一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2025）豫01行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人彭某的委托代理人姜楠、刘某，被上诉人二七区政府的出庭应诉负责人胡某及其委托代理人焦某、高银府到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被诉行政行为：二七区政府于2024年12月11日作出冯指行决告知〔2024〕2号《关于撤销冯庄社区彭某拆迁安置补偿协议的行政决定书》（以下简称2号《撤销协议决定》），决定撤销彭某与其于2012年4月16日签订的《拆迁安置补偿协议（一）编号：1316》。

彭某一审诉讼请求：1.撤销或确认郑州市二七区冯庄社区改造项目指挥部（以下简称冯庄指挥部）作出的2号《撤销协议决定》无效；2.由二七区政府承担本案的全部诉讼费用。彭某一审当庭变更第1项诉讼请求为撤销冯庄指挥部作出的2号《撤销协议决定》。

郑州市中级人民法院一审经审理查明，2010年左右，二七区政府成立了冯庄指挥部对冯庄社区进行城中村改造。2010年6月10日，冯庄村村民代表大会通过了实施城中村改造的决议和《安置补偿方案》。《安置补偿方案》第一章“拆迁安置补偿方案及标准”规定“第一条合法宅基地证内住宅部分采取实物补偿形式；第一款实物补偿的标准：按照合法宅基地证内土地面积，三层（含三层）以下按砖混建筑面积1:1的标准进行安置房屋补偿；四层至六层（含四层）的砖混建筑面积按4.5:1的标准进行安置房屋补偿；地下室、七层以上（含七层）砖混建筑及合法宅基地证外部分，按第二条约定补偿标准进行货币补偿。四层未建设的，按照宅基地证内面积以每平方米3**元的标准补齐房款后，以4.5:1的标准进行安置房屋补偿（有责任田的老户享受此标准）……第二条不参与本章第一条安置补偿之外的建筑物、附属物，承租人在租用集体土地上建设的所有建筑物、附属物及构筑物，采用货币补偿，具体标准如下：第一款合法宅基地证内7层以上的砖混结构的楼房及合法宅基地证外的砖混结构的楼房、平房按照380元/平方米的标准进行补偿。……”

2012年4月16日，冯庄指挥部（甲方）与彭某（乙方）签订《拆迁安置补偿协议（一）编号：1316号》。该协议主要约定，“一、乙方基本情况。乙方在开发项目范围内的房屋位于冯庄社区邱砦南街108号，宅基地证号/，宅基地证面积88.**平方米。二、经审核双方认可的事项。1.乙方现有住房三层以下（含三层）建筑面积按1：1置换安置，安置建筑面积共266.88平方米。2.乙方四层（含四层）至六层（含六层）建筑面积按4.5：1置换安置，安置建筑面积共22.82平方米。……”

2019年5月17日，冯庄指挥部作出《关于被反映人选房情况的说明》载明，“彭某，非本村村民，没有宅基地，协议属无效认证，不具备分房资格，协议已收回。”

中共郑州市二七区纪委办公室向冯庄指挥部下发《关于对冯庄社区拆迁安置问题处理的函》载明，“……二、彭某家拆迁安置面积不符合冯庄社区城中村改造安置补偿方案第一条、第二条之规定。2012年，彭某与冯庄指挥部签订拆迁安置协议，补偿安置面积289.7平方米。2019年，冯庄指挥部已认定彭某为非本村村民，没有宅基地，协议属无效认证，但在2020年6月，冯庄社区向彭某安置了267.75平方米安置房。现督促你单位针对……彭某的拆迁安置问题，依据冯庄社区安置补偿方案，通过司法等途径解决，妥善处理。”

2024年11月29日，冯庄指挥部召开听证会，彭某的妻子张某甲参加会议、发表意见。2024年12月3日，冯庄指挥部作出《关于对冯庄社区拆迁安置问题处理情况的回复》载明，“……冯庄指挥部制定《郑州市二七区冯庄社区改造项目指挥部关于拟撤销冯庄社区张某乙拆迁安置补偿协议的陈述申辩和听证权益告知书》，并于11月19日送达至张某乙、彭某。11月29日，冯庄指挥部、张某甲（彭某的妻子）在京广路街道办事处三楼会议室召开集中听证会。会上，张某甲现场提出陈述申辩意见，冯庄指挥部相关人员表示将按照尊重事实、尊重制度、尊重法律的前提下进行妥善解决此事。下一步，冯庄指挥部将送达撤销同张某乙、彭某签订的《拆迁安置补偿协议》决定书，通过司法途径解决。”

2024年12月11日，冯庄指挥部向彭某作出2号《撤销协议决定》主要载明，“根据《冯庄社区城中村改造居民安置补偿方案》第一条、第二条之规定结合郑州市二七区纪律检查委员会办公室《关于对冯庄社区拆迁安置问题处理的函》所查明的事实及要求，为了维护公共利益，现经我指挥部讨论研究决定如下：1.撤销你方与我指挥部于2012年4月16日签订的《拆迁安置补偿协议（一）编号：1316》；2.你方在收到本决定后30日内同我指挥部进行核算并重新签订拆迁安置补偿协议；如逾期不来办理，我指挥部将依法作出补偿安置决定。……”

另查明，郑州市二七区京广路街道办事处冯庄社区居民管理委员会第七居民组（以下简称冯庄第七居民组）曾以彭某、冯庄指挥部为被告提起民事诉讼，请求确认《拆迁安置补偿协议（一）编号：1316》无效。2021年4月27日，河南省郑州市二七区人民法院经审理作出（2021）豫0103民初2346号民事判决，判决驳回冯庄第七居民组的诉讼请求。（2021）豫0103民初2346号民事判决已于2021年5月24日生效。

郑州市中级人民法院一审认为，本案中，冯庄指挥部系二七区政府为实施冯庄社区城中村改造项目成立的临时机构，冯庄指挥部对此项目实施的行为应视为受二七区政府委托作出，法律后果由二七区政府承担。

根据2号《撤销协议决定》内容可知，二七区政府系因《拆迁安置补偿协议（一）编号：1316》不符合《安置补偿方案》规定，损害公共利益，决定撤销该协议。在案证据显示，彭某系基于涉案房屋签订《拆迁安置补偿协议（一）编号：1316》，约定就该房屋进行实物补偿等内容。涉案房屋占用的土地并未办理宅基地证，而根据《安置补偿方案》规定，合法宅基地证内住宅部分方能采取实物补偿形式进行。故《拆迁安置补偿协议（一）编号：1316》不符合《安置补偿方案》规定。在此情况下，二七区政府作出2号《撤销协议决定》，可以避免出现拆迁资金遭受损失，维护公共利益，符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款的规定。二七区政府作出2号《撤销协议决定》前，已通过召开听证会等方式保障了彭某陈述、申辩权利的行使，其撤销协议行为符合行政正当程序要求。

此外，冯庄第七居民组虽曾提起民事诉讼，请求确认《拆迁安置补偿协议（一）编号：1316》无效，且该诉讼请求被（2021）豫0103民初2346号生效民事判决驳回。但（2021）豫0103民初2346号民事判决系因冯庄第七居民组在该案中的诉讼请求不能成立才予以驳回，与二七区政府为避免损害公共利益作出2号《撤销协议决定》并不存在矛盾。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回彭某的诉讼请求。

彭某不服一审判决，上诉称：1.本案不属行政诉讼受理范围。《拆迁安置补偿协议（一）编号：1316》签订于2015年5月1日前，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定，应适用当时的法律、行政法规及司法解释。依据当时生效的《城市房屋拆迁管理条例》，该协议的签订未涉及二七区政府行使行政管理权限，属于民事合同。且《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》（〔2007〕民立他字第54号）明确，此类纠纷属于民事诉讼受案范围。同时，结合1990年施行的《中华人民共和国行政诉讼法》未将土地、房屋征收征用补偿协议列入受案范围的规定，故本案不应作为行政诉讼受理，其起诉应被驳回。2.一审适用法律错误。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六第一款规定，适用该规定的前提是“在履行行政协议过程中”，案涉《拆迁安置补偿协议（一）编号：1316》签订已十余年且履行完毕，本案不存在二七区政府行使“行政优益权”的情形，二七区政府依据上述规定作出2号《撤销协议决定》，明显错误。并且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款的规定，即便驳回彭某诉讼请求，也应判决二七区政府给予补偿。3.一审混淆行政机关行使行政权力的法定性和民事法律委托关系的概念，冯庄指挥部以自己的名义作出行政行为，属于超越职权的行为。冯庄指挥部是二七区政府设立的临时机构，不具有行政主体资格，其作出2号《撤销协议决定》，属于超越职权，当属无效。4.一审认定事实错误。首先，一审认定二七区政府作出2号《撤销协议决定》可避免拆迁资金损失、维护公共利益无事实依据，且与郑州市二七区人民法院（2021）豫0103民初2346号民事判决认定的事实相悖。其次，一审依据冯庄指挥部2019年5月17日作出的《关于被反映人选房情况的说明》，认定彭某非本村村民、无宅基地、协议无效，与（2021）豫0103民初2346号民事判决内容不符，该判决证明彭某及家庭成员系原居民组合法居民，使用的宅基地虽未取得宅基证，但具备相应权益。再次，《冯庄社区改造项目审核确认明细表》《二七区冯庄社区改造空房验收单》证明，二七区政府早在2010年7月就已知晓彭某所建房屋没有宅基地证，在签订《拆迁安置补偿协议（一）编号：1316》时对案涉房屋占用土地状况是明知的。综上，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判，支持彭某一审诉讼请求。

被上诉人二七区政府答辩称：1.《城市房屋拆迁管理条例》适用于国有土地上房屋拆迁，案涉拆迁针对集体土地，不适用该条例。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条不能推导出2015年5月1日前订立的行政协议一概不属于行政诉讼受案范围，且司法实践中行政协议案件可作为行政案件受理，案涉《拆迁安置补偿协议（一）编号：1316》属于行政协议，彭某提起行政诉讼后又主张属民事诉讼，自相矛盾。2.一审认定事实清楚，适用法律正确。彭某在冯庄村无合法宅基地证，案涉《拆迁安置补偿协议（一）编号：1316》不符合拆迁安置政策。拆迁安置涉及土地、身份等多种因素，集体土地权益属集体，彭某非法占用集体土地建房，无宅基地证，其妻子也不符合相关安置条件，案涉《拆迁安置补偿协议（一）编号：1316》违反政策法规。继续履行该协议会损害国家、集体、公共利益，二七区政府使行政优益权撤销协议合理，且程序正当，为彭某保留了重新签订协议的权利。3.冯庄指挥部作出2号《撤销协议决定》主体适格，一审对此认定正确。冯庄指挥部系二七区政府为二七区冯庄社区改造项目设立的负责征地拆迁和地方保障工作组建的临时机构，作为具体负责项目实施的机构，冯庄指挥部可以与被征收人签订涉案补偿协议，其行为后果应由设立该临时机构的二七区政府承担。综上，请求驳回彭某的上诉，维持一审。

本院二审经审理查明事实与一审查明事实一致。

本院认为，本案的争议焦点是本案是否属于行政诉讼受案范围以及二七区政府作出的2号《撤销协议决定》是否合法。

（一）关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。冯庄指挥部作为二七区政府成立的临时机构，其与彭某签订的拆迁安置补偿协议，目的是社会公共利益之需要，属于行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条有关“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”之规定，并非将形成于2015年5月1日前的行政协议完全排斥于行政诉讼之外，更不是将此类协议一律视为民事协议只能通过民事程序救济。且对形成于2015年5月1日前的协议，如果出现了行政机关在此时点之后单方面变更解除的情形，使得行政诉讼法修改之前的法律关系稳定性因其后新出现的行政行为发生改变，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条有关当事人有权提出“请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法”诉求之规定精神，人民法院应当依法提供必要的司法救济，将其纳入行政诉讼受案范围。因此，彭某主张本案不属于行政诉讼受案范围的主张缺乏法律依据，依法不予支持。

（二）关于二七区政府作出的2号《撤销协议决定》是否合法的问题。被诉撤销协议决定作出主体的适格性，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，冯庄指挥部系二七区政府为实施冯庄社区城中村改造项目成立的临时机构，冯庄指挥部不具有独立的法人资格，其作出的相关行为的法律后果由组建机关二七区政府承担。故彭某关于冯庄指挥部不具有行政主体资格，其作出2号《撤销协议决定》属于超越职权，当属无效的上诉理由不能成立，本院不予采纳。

被诉撤销协议决定实体与程序合法性，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。”案涉拆迁区域统一适用的《安置补偿方案》规定，合法宅基地证内住宅部分采取实物补偿形式进行补偿，而案涉房屋占用的土地并未办理宅基地证，彭某系基于涉案房屋签订《拆迁安置补偿协议（一）编号：1316》，约定就该房屋进行实物补偿等内容，不符合《安置补偿方案》的规定。履行该协议将增加二七区政府在改造项目中的公共支出，损害社会公共利益，依法应当撤销。二七区政府在作出2号《撤销协议决定》前通过召开听证会等方式保障了彭某陈述、申辩的权利，作出2号《撤销协议决定》后送达，并告知权利救济途径，程序符合规定。彭某请求撤销2号《撤销协议决定》的理由不能成立，一审判决驳回其诉讼请求，并无不当。

综上，一审判决驳回彭某的诉讼请求正确，依法应予维持。彭某的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人彭某负担。

本判决为终审判决。

审 判 长  田 莹

审 判 员  魏 超

审 判 员  刘月华

二〇二五年十月二十八日

法官助理  张 俊

书 记 员  朱恪恒