四川省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2025）川行终161号

上诉人（原审原告）杨某甲，女，1965年3月3日出生，汉族，住四川省达州市通川区。

委托代理人孙建伟，北京京康律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）达州市通川区人民政府。住所地：四川省达州市通川区。

法定代表人覃某，区长。

委托代理人陈兰，达州市奥飞律师事务所律师。

原审第三人达州市通川区征地拆迁服务中心。住所地：四川省达州市通川区。

法定代表人李某甲，主任。

委托代理人李某乙，达州市通川区征地拆迁服务中心副主任。

原审第三人杨某乙，女，1977年4月29日出生，汉族，住四川省达州市通川区。

上诉人杨某甲因诉被上诉人达州市通川区人民政府（以下简称通川区政府），原审第三人达州市通川区征地拆迁服务中心（以下简称通川区征拆中心）、杨某乙确认行政协议无效一案，不服四川省达州市中级人民法院（2024）川17行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院审理查明，因达州市境内襄渝铁路二线建设，周某（杨某乙母亲）、杨某乙于2007年5月16日与原达州市国土资源局通川分局签订《房屋拆迁补偿自建安置协议》，约定对旧房（房屋产权人杨某丙，系杨某乙父亲，杨某甲哥哥）的拆迁安置，选择补偿自建安置的方式。案涉房屋系周某、杨某乙自建而来。

2010年2月1日，周某作为甲方，杨某甲作为乙方签订《买卖协议》，约定“甲方自愿将坐落于五里店村7组80号，自有房屋三楼（名义层第三层）整层含楼梯间共有部分，及底楼（名义层第一层）正对房屋左边第一间和顶楼左边相对应部分以价格120000元人民币卖给乙方。乙方对所购房屋拥有所有权”。同日，杨某乙作为甲方，（杨某乙弟媳）作为乙方，杨某甲作为丙方，签订《补充协议》，约定“经甲乙丙三方共同商议，坐落于五里店村7组80号房屋底楼和顶楼，楼梯间共有部分归三方共同所有”。

2021年4月5日，达州市人民政府办公室作出《关于下达运动公园三期建设用地征拆工作任务的通知》（〔2021〕26号）将运动公园三期建设用地征拆工作任务下达通川区政府，项目用地范围包含案涉五里店社区7组。2021年8月9日，通川区征拆中心向通川区政府报送《关于审定〈运动公园三期项目拆迁补偿安置实施方案〉的请示》（区征拆中心〔2021〕279号）。2021年9月8日，通川区政府办公室向通川区征拆中心发布《达州市通川区人民政府常务会议决定事项通知》（通区府定字〔2021〕355号），原则同意案涉补偿安置方案。2021年10月21日，通川区政府发布《关于运动公园三期建设用地项目房屋拆迁公告》（〔2021〕34号），对案涉房屋在内的有关区域内集体土地上的房屋、附属构建筑物进行拆迁，拆迁实施机构为通川区征拆中心。

通川区征拆中心经调查，认定杨某乙为案涉房屋产权人，遂于2022年7月26日与杨某乙签订被诉房屋补偿安置协议，约定“甲方（拆迁部门）：达州市通川区征地拆迁服务中心乙方：（被拆迁产权人）杨某乙住址：通川区凤西街道办事处五里店社区7组……为了社会公共利益的需要，为提高人民群众生活水平，改善被拆迁人居住条件，全面推进城市房屋管理社会化、商品化，维护被拆迁人合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》及《达州市征地拆迁补偿安置办法》（达市府〔2018〕22号）及达州市人民政府《关于市级重点项目征收安置补偿工作有关事项的批复》（达市府函〔2021〕104号）等相关法律、法规及政策等相关规定，经甲、乙双方平等协商，就房屋拆迁补偿安置事宜签订以下协议……第二条被拆迁房屋按相关政策规定，其常住人口一户5人；应享受的基本住房面积200㎡，其基本住房建筑面积的货币补偿单价按照川西胜房评（2020）字第036号，标准为7040元/㎡。1、基本住房按7040元/㎡，其补偿金额1408000元；2、超出基本住房的：……砖混结构按1760元/㎡，砖瓦结构按1520元/㎡……补偿金额1173392元；3、其他房屋及设施补偿费，补偿金额357796元……第三条拆迁补偿、补助、奖励费用等（一）基本住房补偿费1408000.00元；（二）超出基本住房的补偿费1173392.00元；（三）其他房及设施补偿费357796.00元；（四）临时安置过渡费9600.00元；（五）搬迁奖、搬家补助费6000元；（六）货币补偿安置奖励42240.00元；（七）房前屋后零星林木补偿费3010.00元；以上（一）至（七）项补偿费共计3000038.00元”。2022年10月19日，通川区征拆中心向杨某乙支付3000038元补偿费。

2022年12月1日，达州市通川区凤西街道五里店社区居民委员会发出通知，载明“杨某乙（杨某甲）通知：据了解，你现在居住的房屋已于2022年10月20日经国土征收部门签订征收协议后已发放了补偿款，根据征收拆迁相关规定，该房屋及设施一经补偿，属国家所有，你无权继续居住使用。限三日内搬出，到时不搬，将采取进一步措施”。

另查明，杨某甲以通川区政府对其房屋断水、断电、断路的行为违法为由向达州市人民政府提出行政复议申请，达州市人民政府于2023年3月1日以不符合受理条件为由作出《驳回行政复议申请决定书》（达市府复驳字〔2023〕1号，以下简称1号驳回复议决定），驳回杨某甲的行政复议申请。

再查明，2013年1月22日，中共达州市通川区委机构编制委员会向通川区政府作出《关于设立区征拆办的批复》（区编〔2013〕5号），载明“经区编委会2013年第1次会议研究同意，设立达州市通川区征地拆迁办公室，为区政府直属的全额拨款事业单位”。2019年的《达州市通川区征地拆迁办公室职能配置、内设机构和人员编制规定》载明，通川区征拆中心主要职责包含：负责中心城区通川区辖区内征地拆迁补偿安置事务性工作，承担中心城区通川辖区内集体土地上建（构）筑物的征地拆迁、安置补偿等工作。2020年4月30日，中共达州市通川区委机构编制委员会向达州市通川区征地拆迁办公室下达《关于调整区征拆办机构编制事项的通知》（通区编发〔2020〕6号），载明“同意达州市通川区征地拆迁办公室更名为‘达州市通川区征地拆迁服务中心’”。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法适用解释）第九十四条规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”本案杨某甲起诉的诉讼请求为确认被诉房屋补偿安置协议无效，经原审法院审查，被诉房屋补偿安置协议不存在无效情形，原审法院依据行政诉讼法适用解释第九十四条之规定，向杨某甲进行了释明，杨某甲于2024年10月14日向原审法院提交变更诉讼请求告知书，变更诉讼请求。

原审法院认为，关于被诉房屋补偿安置协议是否存在无效情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”据此，在审理行政协议效力认定的案件时，首先要根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）规定的无效情形进行审查，此外，还要遵从相关民事法律规范对于合同效力认定的规定。

（一）被诉房屋补偿安置协议是否存在行政诉讼法规定的无效情形。

行政诉讼法第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”行政诉讼法适用解释第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，本案中，通川区政府作为县级以上地方人民政府组织通川区征拆中心具体实施通川辖区集体土地上建（构）筑物的征收拆迁、安置补偿工作，系其法定职责范围，行政主体资格适格。同时，在卷证据证实被诉房屋补偿安置协议不存在“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”“行政行为的内容客观上不可能实施”或者其他重大且明显违法的情形。故被诉房屋补偿安置协议不存在行政诉讼法第七十五条规定的无效情形。

（二）被诉房屋补偿安置协议是否存在民事法律规范规定的无效情形。

被诉房屋补偿安置协议签订时有效的《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，协议双方均未提出被诉房屋补偿安置协议存在违反前述规定的情形，且被诉房屋补偿安置协议不存在前述法律规定的无效情形。故被诉房屋补偿安置协议亦不存在民事法律规范规定的无效情形。

杨某甲变更诉讼请求后，首先应当审查起诉期限。行政诉讼法第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”行政诉讼法适用解释第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”杨某甲诉称其收到1号驳回复议决定后，才知晓被诉房屋补偿安置协议的内容，其于2023年11月16日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第三项“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院应当依法受理：（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织”的规定。本案中，杨某甲起诉认为通川区征拆中心与杨某乙故意隐瞒被诉房屋补偿安置协议，将拆迁补偿款全部支付给杨某乙，损害杨某甲的合法权益，其原告主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，本案中，通川区政府作为县级以上地方人民政府组织通川区征拆中心具体实施通川辖区集体土地上建（构）筑物的征收拆迁、安置补偿工作，系其法定职责范围，行政主体资格适格，作为本案被告的主体资格适格。

本案双方争议的焦点问题，一是被诉房屋补偿安置协议是否存在被撤销情形；二是原告是否应该得到安置。

关于被诉房屋补偿安置协议是否存在被撤销情形的问题。行政诉讼法第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”本案中，通川区征拆中心接受通川区政府委托，经调查后认定案涉房屋系达州市境内襄渝二线建设拆迁补偿后杨某乙自建所得，案涉房屋所有权人系杨某乙，杨某甲非案涉房屋所在地集体经济组织成员，亦不是案涉房屋登记的权利人，通川区征拆中心与杨某乙签订被诉房屋补偿安置协议具有事实根据，未超越职权、滥用职权，并无不当。本案中，协议双方均未提出被诉房屋补偿安置协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平的情形。杨某甲亦未提交证据证明被诉房屋补偿安置协议存在前述法律法规规定的可撤销情形。故被诉房屋补偿安置协议不存在前述法律法规规定的可撤销情形，杨某甲要求撤销被诉房屋补偿安置协议的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院依法不予支持。

关于杨某甲是否应该得到安置的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。该法第四十七条、第四十八条规定，征收补偿针对集体经济组织成员，且拥有合法的房屋权属证书。达州市人民政府22号政府令第二十九条也明确规定了安置人员的条件。上述法律法规及规范性文件均规定征地安置对象为被征地的农村集体经济组织成员。本案中，杨某甲并非案涉房屋所在地集体经济组织成员，不属于被征地拆迁住房的安置人员，其主张被告对其应予安置的理由不能成立，其诉请依法不予支持。至于杨某甲称其与第三人杨某乙就部分案涉房屋达成买卖协议，杨某乙也认可该事实，但杨某甲与杨某乙的房屋买卖关系属于另一民事法律关系，并不属于本案征收补偿部门需要解决的法定职责职能范畴，依法不属于本案审理范围。

根据行政诉讼法第七十条的规定，被诉房屋补偿安置协议不符合法律规定的撤销情形。杨某甲在公示期间并未向征拆中心提出异议，也未提交证据证明。

综上，杨某甲的诉讼理由不能成立，其诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告杨某甲的诉讼请求。案件受理费50元，由杨某甲负担。

杨某甲上诉称：1.案涉房屋系杨某甲与杨某乙共同出资修建，双方并不是买卖关系，签订买卖协议仅系确定房屋共有权属的书面字据，杨某乙对此予以认可，双方也已明确告知通川区政府。2.通川区政府明知案涉房屋系杨某甲与杨某乙按份共有，依法应当直接与杨某甲签订安置补偿协议，并将杨某甲享有所有权的房屋征收补偿款支付给杨某甲。通川区政府与杨某乙在此情形下仍就全部房屋签订被诉房屋补偿安置协议，并将全部补偿款支付杨某乙，明显存在恶意串通损害杨某甲合法权益的违法情形。3.被诉房屋补偿安置协议签订的基础是案涉房屋所在土地涉及土地征收，需要对地上附着物房屋进行补偿。县级人民政府依法应在确定征地补偿安置方案后，组织有关部门与相关权利人签订征地补偿安置协议。本案中通川区政府未提供任何证据证明其在签订案涉协议前按照法定程序履行了职责。原审法院仅凭拆迁任务通知及拆迁公告认定签订被诉房屋补偿安置协议的前置程序合法，明显属于证据不足。综上，原审判决认定案件事实的主要证据不足，被诉房屋补偿安置协议应予撤销。杨某甲请求：撤销原审判决，将本案发回重审或改判支持杨某甲的全部诉讼请求。

通川区政府二审答辩称：1.案涉房屋系2007年达州市境内襄渝铁路二线征地拆迁中，五里店社区集体经济组织成员杨某乙自建所得。杨某甲没有提供补偿资金或者集资联建的依据，通川区征拆中心无法认定其与案涉房屋具有权属关系。同时，杨某甲不是五里店社区集体经济组织成员，其与杨某乙签订的买卖协议违反《中华人民共和国土地管理法》关于宅基地的相关规定，属于无效合同，杨某甲不符合房屋拆迁安置的条件。2.通川区征拆中心依据有关规范性文件与杨某乙签订的被诉房屋补偿安置协议合法有效，不存在恶意串通损害杨某甲权益的可以撤销的事实和法律依据。3.本案杨某甲变更诉讼请求为撤销被诉房屋补偿安置协议，土地征收前置程序不属本案审理范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，杨某甲的上诉理由均不成立，请求驳回杨某甲的上诉，维持原审判决。

通川区征拆中心的答辩意见与通川区政府一致。

本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致。

本院认为，原审法院关于被诉房屋补偿安置协议不存在无效或法律法规规定的可撤销情形，杨某甲不属于被征地拆迁住房安置人员的认定均正确，原审法院已详细阐述理由，本院予以确认并不再赘述。

关于杨某甲上诉提出通川区政府明知案涉房屋系杨某甲与杨某乙按份共有，依法应当直接与杨某甲签订安置补偿协议，通川区政府与杨某乙存在恶意串通损害杨某甲合法权益违法情形的问题。本案系因集体土地上房屋征收补偿引发，通川区政府依法具有对征地范围内被征收对象进行补偿安置的法定职责。从本案查明事实看，案涉房屋所有权人系杨某乙，杨某甲非案涉房屋所在地集体经济组织成员，亦不是案涉房屋登记的权利人，因此，通川区政府不具有对杨某甲进行安置补偿的职责。通川区征拆中心作为案涉被拆迁房屋的征收实施部门，与杨某乙签订被诉房屋补偿安置协议，具备职权依据，所签订的被诉房屋补偿安置协议符合法律法规规定，并无不当。杨某甲的该上诉理由，本院不予支持。杨某甲与杨某乙的房屋买卖关系属于另一民事法律关系，杨某甲可另行主张权利。

需要指出的是，因杨某甲不属征地范围内被征收对象，案涉土地征收前置程序与其并无关系，同时本案杨某甲的诉讼请求是撤销被诉房屋补偿安置协议，案涉土地征收前置程序亦不属本案审理范围。杨某甲关于案涉土地征收前置程序违法的上诉理由，本院不予采纳。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。杨某甲的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人杨某甲负担。

本判决为终审判决。

审判长 牟 琼

审判员 王代伍

审判员 杨 君

二〇二五年六月二十七日

书记员 陈珂伊