河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2025）豫行终613号

上诉人（一审被告）某区人民政府。

法定代表人赛某，区长。

委托代理人张某，该区政府工作人员。

委托代理人陈志宽，河南龙文律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）某科学有限公司。

法定代表人唐某。

委托代理人常凤江，辽宁文唐律师事务所律师。

一审被告某市人民政府。

法定代表人吴某，市长。

委托代理人杨某，该市政府工作人员。

委托代理人赵某，该市司法局工作人员。

上诉人某区人民政府（以下简称某区政府）因某科学有限公司（以下简称某公司）诉其及某市人民政府（以下简称某市政府）征收补偿决定和行政复议一案，不服河南省开封市中级人民法院（2025）豫02行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人某区政府的委托代理人张某、陈志宽，被上诉人某公司的委托代理人常凤江，一审被告某市政府的委托代理人赵某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明：2023年6月28日，某区政府作出汴顺土补偿公告〔2023〕第2号《征收补偿安置公告》，拟征收东郊乡张庄社区、土柏岗乡厂尚社区集体土地。

2023年12月13日,河南省人民政府作出豫政土〔2023〕1638号《关于开封市2023年度第二十六批城市建设用地的批复》，同意转用并征收包含厂尚社区4.8991公顷在内的集体土地共计5.9914公顷，作为开封市2023年度第二十六批城市建设用地。2023年12月20日，某区政府发布汴顺征土公告〔2023〕第5号《征收土地方案公告》，决定征收上述土地。2024年5月29日，某公司向某市政府申请行政复议，请求某市政府责令某区政府对其作出征收补偿决定。2024年7月22日，某市政府作出汴政复决〔2024〕176号行政复议决定，责令某区政府在收到本决定书后六十日内对案涉地块补偿事项作出处理决定。

2024年7月29日，厂尚社区将唐某诉至法院，请求：1.判令唐某立即返还租赁的土地，并恢复土地原状；2.判令唐某向厂尚社区支付合同到期后占用出租土地费用每月9583.3元（5000元/亩x23亩=115000元÷12月），至唐某实际返还租赁土地之日止。2024年9月5日,河南省开封市顺河回族区人民法院作出（2024）豫0203民初1661号民事判决书，判决：一、唐某于本判决发生法律效力之日起十日内将占用的位于开封市火电厂青年路，金精米业公司南30米约18.2亩租赁土地返还河南省开封市顺河回族区土柏岗街道厂尚居民委员会并恢复土地原状；二、唐某于本判决发生法律效力之日起十日内支付给河南省开封市顺河回族区土柏岗街道厂尚居民委员会2023年11月1日起至实际返还租赁土地之日止（每月按租金1213元支付）的土地占用费；三、驳回河南省开封市顺河回族区土柏岗街道厂尚居民委员会超出部分的诉讼请求。该判决审理查明部分认定，唐某已将租赁费交至2023年10月30日。2024年9月20日，某区政府作出《关于某科学有限公司申请征收补偿的答复》：由于某公司所申请事项，同其法定代表人唐某和厂尚社区的民事争议有重大利害关系，且该争议的双方已经诉至法院，目前正在二审中，为避免不必要的纠纷，某区政府已经将案涉土地的地上附属物进行了保全公证，并对相应的补偿款进行了保留，待上述民事争议二审判决下达后，再依法作出处理。2024年11月20日，河南省开封市中级人民法院作出（2024）豫02民终3256号民事判决书，判决驳回唐某上诉，维持原判。

2024年12月10日，某区政府作出被诉补偿决定，以按照（2024）豫02民终3256号判决要求，唐某应当将案涉地块恢复原状并交还厂尚社区，所以，厂尚社区是案涉地块合法且唯一的被征收人，某公司的征收补偿请求没有事实和法律依据为由，决定驳回某公司的征收补偿请求。某公司不服，向某市政府申请行政复议，请求撤销被诉补偿决定，责令某区政府重新作出补偿决定。2025年2月7日，某市政府作出被诉复议决定，维持了被诉补偿决定。某公司不服，提起本案诉讼。

唐某不服河南省开封市中级人民法院作出的（2024）豫02民终3256号民事判决，向河南省高级人民法院申请再审，河南省高级人民法院于2025年3月18日作出（2025）豫民申1068号民事裁定书，裁定驳回唐某的再审申请。该裁定本院审查认为部分载明：需要指出的是，本案涉及民行交叉问题，民事法律关系的最终处理结果，不影响土地租赁方作为案涉地块上建筑物的所有权人依法依规及当地征收补偿政策向有关部门主张征收补偿权益。

另查明，1996年2月29日，幸福公司注册成立，法定代表人为唐某，股东为唐某、唐某甲、唐某乙、唐某丙，住所地为开封市重工路毛总4-3号。2003年10月30日，幸福公司同开封市郊区土柏岗乡厂尚村四联队签订《土地租赁协议》，协议约定：开封市郊区土柏岗乡厂尚村四联队将位于开封市火电厂青年路东、金精米业公司南30米的面积约18.2亩的集体土地租赁给幸福公司使用，租赁期限为20年，自2003年10月30日至2023年10月30日。协议第九条约定：由于幸福公司要对租赁土地进行大量投资，所以合同到期后，幸福公司享有最优先租赁权（在第三条基础上，租用地价不再变动）。本合同不依双方负责人的变动而变更。

2006年5月28日，幸福公司变更法定代表人和股东，原法定代表人和股东退出，2006年10月14日，该公司被开封市工商行政管理局吊销营业执照。

2003年7月25日,开封市东郊燃气有限公司注册成立，法定代表人为陈富华，住所地为开封市重工路毛总4-3号。2005年3月29日，其住所地变更为开封市青年路26号（案涉地块）。公司名称于2009年2月变更为开封市幸福石油产品储备有限公司、2023年7月变更为开封市汴捷餐饮管理有限公司、2024年4月24日变更为某科学有限公司，即本案原告某公司提交的、加盖有河南省城乡规划设计研究院出图专用章的《开封市东郊燃气有限公司富华液化气站改建工程施工图》中，工程总图及工艺设备、管道设计说明（一）中载明，1.工程概况：开封市东郊燃气有限公司液化气储备厂设计储气能力970立方米，厂区主要建设项目包括液化石油气贮罐区、压缩机房、灌瓶间、汽车槽车装卸台、隔油池、变配电间、消防水池、消防泵房、综合办公楼、深井等。

另，庭审中，某公司认可案涉建筑物是在2024年11月、12月份被拆除，某区政府认可是在案涉民事一审判决后（即2024年9月5日后）被拆除。

一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。……”之规定，案涉土地在某区政府发布的汴顺征土公告〔2023〕第5号《征收土地方案公告》征收范围内，某区政府应当对案涉土地上的其他地上附着物依法予以补偿。本案中，某公司提交的《特种设备使用登记证》《开封市公安局郊区分局建筑工程消防验收意见书》（郊公消验字2005第3号）《开封市东郊燃气有限公司富华液化气站改建工程施工图》等证据，能够证明案涉土地上的建筑物由其建设，且双方均认可某公司为案涉土地的实际使用人，某公司属于被征收集体土地的所有权人、使用，权人以外的其他实际使用人，其与实际使用土地上的其他地上附着物的补偿费用之间具有利害关系，可以就补偿问题以自己的名义申请复议或者提起诉讼，具备原告主体资格。

河南省人民政府于2023年12月13日作出豫政土〔2023〕1638号《关于开封市2023年度第二十六批城市建设用地的批复》，某区政府于2023年12月20日发布汴顺征土公告〔2023〕第5号《征收土地方案公告》，决定征收案涉土地。庭审中，双方均认可案涉建筑物是在2024年9月以后被拆除的，案涉土地实施征收时，案涉建筑物实际存在，某区政府作为案涉地块所在地的县级以上人民政府，应当在土地现状调查的基础上，确认案涉建筑物的权属并依法予以补偿。

综上，某区政府关于“某公司所使用的土地租赁期限终止于某区政府的征收行为发生效力之前，某公司没有案涉土地的所有权和使用权，不是适格被征收人。”不予补偿的主张，属认定事实错误，主要证据不足，依法不予支持。被诉复议决定亦属于认定事实错误，主要证据不足。某公司的诉讼请求，具有事实根据和法律依据，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：一、撤销某区人民政府作出的汴顺政〔2024〕63号《关于驳回某科学有限公司征收补偿请求的决定》；二、撤销某市人民政府作出的汴政复决〔2025〕26号《行政复议决定书》；三、责令某区人民政府于本判决生效后60日内对某科学有限公司重新作出征收补偿决定。

某区政府不服一审判决，向本院上诉称：1.某公司在某区政府的征收行为发生效力期间，没有案涉土地的所有权和使用权，不是适格的被征收人。自2023年10月30日后，案涉土地的所有权和使用权皆属于厂尚社区，且某公司的法定代表人负有恢复土地原状并返还土地的义务。所以，厂尚社区是唯一且合法的被征收人。2.根据河南省实施《土地管理法办法》第38条第二款和第41条的相关规定，签订补偿安置协议和作出补偿安置决定的对象应为被征收土地的所有权人和使用权人，某公司不符合上述规定，无权向某区政府请求补偿，故被诉补偿决定适用法律正确。3.被诉补偿决定程序正当，某公司的请求缺乏事实和法律依据。本案中，某公司土地使用权的终止和地上附属物的清除，是其民事行为产生的结果，并不是某区政府的征收行为导致的。故，某公司没有权利向某区政府主张补偿，其请求没有任何事实和法律依据。4.河南省高级人民法院（2025）豫民申1068号民事裁定书中的说理部分对本案不具有拘束力。参照最高人民法院指导案例观点，其他裁判文书中裁判理由的内容不能被认定为“已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实”。5.虽然案涉建筑物是在2024年9月以后被拆除的，案涉土地实施征收时案涉建筑物实际存在，但是这些建筑是属于应当恢复原状、自行拆除的财产。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审诉讼请求。

某公司答辩称：1.上诉人对法律适用存在严重错误。征收法律关系是一个完整过程，始于2021年9月26日汴顺土预公告〔2021〕1号《土地征收预公告》发布之时。被上诉人作为地上附着物的建设者和所有权人，自公告发布起其财产权益已进入征收法律关系调整范围，应被纳入补偿对象。2.地上附着物补偿独立于土地使用权。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条明确规定地上附着物补偿归其所有权人所有。被上诉人对案涉建筑物享有明确所有权，这一物权独立于土地租赁关系，是法定的独立补偿权利。3.民事法律关系与行政补偿关系性质不同。生效的河南省高级人民法院（2025）豫民申1068号民事裁定书已明确区分两种法律关系，指出"民事法律关系的最终处理结果，不影响土地租赁行为案涉地块上建筑物的所有权人依法依规及当地征收补偿政策向有关部门主张征收补偿权益"。4.上诉人行政不作为且程序违法。上诉人有充分时间和法定义务对地上附着物权属进行调查登记，却以"权属不清"为由拒不履行法定职责，企图通过民事判决"恢复原状"的结果来免除行政补偿责任。5.征收行为导致合同履行不能。政府征收行为属于不可抗力，导致租赁合同无法继续履行，属于履行不能而非单纯期限届满。被上诉人作为招商引资企业的信赖利益应当受到保护。综上，请求驳回上诉，维持原判。

某市政府述称：1.征收前的土地现状调查属于过程性行为，不产生实际权利义务影响。2.被上诉人厂房在征地批复作出前已因租约到期而失去合法存续前提，征收行为与补偿之间缺乏因果关系。3.支持被上诉人补偿请求将变相肯定其违法违约行为，违背"任何人都不从违法行为中获益"的基本法律原则。

本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为：本案的争议焦点在于某公司是否具有获得案涉地上附着物征收补偿的资格。

首先，关于补偿权利主体的认定问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条明确规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用。本案中，各方当事人均认可某公司为案涉土地上建筑物的实际建设者和使用人，其提交的《特种设备使用登记证》、《消防验收意见书》、《工程施工图》等证据能够证明其对案涉建筑物享有合法权益。虽然案涉土地租赁合同于2023年10月30日到期，但案涉建筑物在2023年12月20日征收决定生效时仍然实际存在，且直至2024年9月以后才被拆除。根据《中华人民共和国土地管理法》的立法精神和公平补偿原则，对地上附着物的补偿应当以征收决定生效时的现状为基础，归属于当时建筑物的实际所有权人。

其次，关于民事法律关系与行政补偿关系的区分问题。生效的河南省高级人民法院（2025）豫民申1068号民事裁定书已明确指出：“民事法律关系的最终处理结果，不影响土地租赁行为案涉地块上建筑物的所有权人依法依规及当地征收补偿政策向有关部门主张征收补偿权益。”民事判决解决的是租赁合同到期后的返还及占用费问题，而行政补偿解决的是因征收行为对合法财产造成的损失补偿问题，二者属于不同的法律关系。上诉人以土地租赁关系终止为由否定被上诉人的行政补偿资格，混淆了不同性质的法律关系。

再次，关于征收行为与损失之间的因果关系问题。案涉土地征收程序自2021年9月26日预公告发布即已启动，形成了一个完整的征收法律关系。被上诉人作为地上附着物的所有权人，其财产权益自预公告发布时起即进入征收法律关系的调整范围。虽然土地租赁关系在征收决定生效前已经到期，但案涉建筑物因已进入征收程序而未予拆除，其最终价值减损与征收行为具有直接因果关系，应当纳入征收补偿范围。

最后，关于上诉人行政职责的履行问题。某区政府作为案涉地块所在地的县级以上人民政府，具有依法进行征收补偿的法定职责。其在土地现状调查的基础上，应当确认案涉建筑物的权属并依法予以补偿，而不能以存在民事争议为由拒绝履行法定补偿职责。

综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人某区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 肖海生

审 判 员 原永杰

审 判 员 张丽敏

二〇二五年十月二十一日

法官助理 李晶晶

书 记 员 汤超静