河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）豫行终693号

上诉人（一审原告）张某明，男，1956年9月19日出生，汉族，住河南省。

被上诉人（一审被告）某市人民政府，住所地河南省。

法定代表人张某丽。

出庭应诉负责人李某勋。

委托代理人刘玉新，河南许州律师事务所律师。

委托代理人魏会娟，河南豫简律师事务所律师。

上诉人张某明因诉被上诉人某市人民政府责令交出土地一案，不服河南省许昌市中级人民法院（2024）豫10行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人张某明，被上诉人某市人民政府的出庭应诉负责人李某勋及委托代理人刘玉新、魏会娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

张某明一审诉讼请求：撤销某市人民政府《责令交出土地决定告知书》。一审庭审中，张某明变更其第一项诉讼请求为“撤销某市人民政府作出的《责令交出土地决定告知书》及《责令交出土地决定书》”，某市人民政府认可张某明变更诉讼请求的行为。

许昌市中级人民法院一审查明，2018年10月27日，河南省人民政府作出《关于长葛市2018年度第三批城市建设用地的批复》，该批复所附的《长葛市2018年度第三批城市建设用地明细表》显示某社区的土地属于被批准征收的土地，批准征收某社区居委会土地总面积12.0922公顷，其中农用地1.8531公顷，建设用地10.2391公顷。2018年11月15日，长葛市国土资源局针对案涉土地发布[2018]第09号《征地补偿安置方案公告》，某市人民政府针对案涉土地发布[2018]第09号《征收土地方案公告》。2021年6月19日，某镇人民政府作出和政[2021]61号《关于对长葛市某社区棚户区改造项目被征收人李某华等作出补偿安置决定的请示》，主要内容为：为进一步加快推进某棚户区改造项目房屋土地征收工作，解决本项目被征收人李某华、李某伟、郑某、李某方、李某喜、张某明、李某东、朱某伍、黄某军等的征收补偿问题，镇政府多次与李某华等进行协商沟通，但李某华等被征收人的诉求过高超出补偿安置标准，无法签订补偿安置协议。为依法实施房屋征收拆迁工作，镇政府向李某华等送达了《选择补偿安置方式告知书》，告知其有权选择货币补偿或者政府采购商品房集中安置，李某华等未在规定期限内选择补偿方式，镇政府按照《选择补偿安置方式告知书》，默认其补偿方式为货币补偿。鉴于李某华等与镇政府达不成补偿安置协议，根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，现报请市政府做出补偿安置决定或授权某镇人民政府作出补偿安置决定，并由自然资源和规划局对其作出《责令交出土地决定》。2021年6月22日，某市人民政府作出《关于授权某镇人民政府为某社区棚户区改造项目征收主体的决定》，主要内容为：某镇人民政府现授权你单位为某社区棚户区改造项目征收主体，与该项目征收范围内的群众签订补偿安置协议或做出征收补偿安置决定。2021年6月29日，某镇人民政府对张某明作出《补偿安置决定书》，该补偿决定书主要内容有：“你户位于和尚桥镇茶杨二组未拆除房屋所占的土地，处于棚户区改造征收范围内……。自项目启动以来，棚户区改造项目内98.6%的居民已经签订补偿安置协议。某镇人民政府多次与你沟通协商，但你拒不协商签订补偿安置协议。2021年6月22日，某市人民政府授权某镇人民政府对你户作出补偿安置决定。现依据《河南省长葛市和尚桥镇某棚户区改造项目征收补偿安置方案》和《许昌市人民政府关于调整许昌市建设征收土地附着物和青苗补偿费标准的通知》（许政[2016]63号）对你户作出如下补偿安置决定：具体补偿金额为（一）合法房屋及附属物补偿款313,813.31元；（二）装饰装修补偿款22,421.25元；（三）青苗树木补偿款8,025元；（四）临时安置费900元，以上合计345,159.56元。你户需在收到《补偿安置决定书》五日内与某镇人民政府签订补偿安置协议并腾空房屋交付拆除。逾期未签订补偿安置协议，某镇人民政府将对你的补偿款进行专项提存”。2024年1月16日，某市人民政府作出《责令交出土地决定告知书》，并于2024年2月5日送达张某明。该告知书载明：“张某明：……你户在《补偿安置决定书》规定的期限内，仍未与某镇人民政府签订补偿安置，腾空房屋交付拆除，某市人民政府依据《中华人民土地管理法实施条例》第六十二条的规定，将对你户作出责令交出土地决定。同时，特向你户告知，你户有如下权利：如你户对本告知书有异议的，有权在接到本告知书三日内向某市人民政府提出书面陈述、申辩意见，逾期未提出的，视为放弃陈述、申辩权利”。2024年3月6日，某市人民政府作出《责令交出土地决定书》，并于2024年3月14日送达张某明，该决定书载明：“张某明：你户坐落在某社区二组的未拆除房屋，处于棚户区改造征收范围内。该宗土地已经于2018年10月27日经河南省人民政府批准征收（批准文号：豫政土〔2018〕1187号）。某市人民政府依法发布了《某市人民政府征收土地公告》（文号：[2018]第09号）、《河南省长葛市和尚桥镇某棚户区改造项目征收安置补偿方案》等相关公告，且已在和尚桥镇秦公庙棚改范围内公示。你户拒不按照标准签订补偿安置协议，已严重影响项目建设。2021年6月22日，某市人民政府授权某镇人民政府对你户作出补偿安置决定。2021年6月29日，某镇人民政府依法作出了《补偿安置决定书》，依法保障了你户的补偿安置利益。2024年2月5日某市人民政府对你户送达了《责令交出土地告知书》，告知了你户的权利义务。但你户至今未与某镇人民政府签订补偿安置协议，你的行为已严重影响征地项目实施。现依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十二条的规定，对你户作出如下决定：限你户在收到本决定书3日内自行拆除、清理上述地上房屋附属物，交出土地。如不服本决定，可在收到本决定书六十日内向某市人民政府申请行政复议，或在收到本决定书六个月内向人民法院提起行政诉讼。逾期既不申请复议又不提起诉讼，也不履行本决定所确定的义务，将依法申请人民法院强制执行”。张某明不服《责令交出土地决定告知书》和《责令交出土地决定书》，遂向一审法院提起本案诉讼。

一审另查明，张某明诉某市人民政府、某镇人民政府撤销补偿安置决定书一案，2022年3月27日许昌市中级人民法院作出（2022）豫10行初5号行政判决，判决驳回张某明的诉讼请求。张某明不服提起上诉，2022年9月26日河南省高级人民法院作出（2022）豫行终353号判决，判决驳回上诉，维持原判。张某明不服申请再审，2024年1月16日河南省高级人民法院作出（2023）豫行申973号行政裁定，裁定驳回张某明的再审申请。张某明一直未领取安置补偿款，亦未腾空房屋交付拆除。

许昌市中级人民法院一审认为：（一）关于案涉《责令交出土地决定告知书》是否属于人民法院受案范围问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”。根据上述规定，属于人民法院受案范围的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效力的行为，即对公民、法人或者其他组织权利义务产生确定的、终局的实际影响的行为，行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，某市人民政府作出《责令交出土地决定告知书》只是告知张某明将要作出责令交出土地决定和当事人享有陈述、申辩权及逾期不提出陈述和申辩后果的程序性行为，并非对张某明权利义务产生确定的、终局的实际影响；对张某明权利义务产生确定的、终局的实际影响并发生法律效力的是某市人民政府作出的《责令交出土地决定书》，且该决定书告知了张某明申请行政复议、提起行政诉讼寻求法律救济的权利。因此，案涉《责令交出土地决定告知书》是不可诉的行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，一审法院不予审理。

（二）关于某市人民政府所作《责令交出土地决定书》是否应予撤销问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十二条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。第四十八条规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用……”。上述规定表明国家在征收中坚持先“先补偿，后搬迁”的政策，征收决定生效意味着土地所有权性质发生变化，但征收主体应对土地的原所有权和使用权人依法进行安置补偿，保障被征收人的生活水平不因征地而降低，在土地已经完成征收、补偿程序，土地权利人的征收补偿利益得到有效保障的情况下，土地权利人拒不交出土地的，行政机关可以依法作出责令交出土地决定。本案中，案涉土地的征收及农用地转用申请已经河南省人民政府作出《关于长葛市2018年度第三批城市建设用地的批复》同意，且某市人民政府发布征收公告和补偿安置方案，符合法律规定。在张某明和征收方长期未能达成补偿安置协议的情况下，某市人民政府委托某镇人民政府针对张某明作出《补偿安置决定书》，且该《补偿安置决定书》的合法性已经一审法院生效判决确认的情形下，张某明未按照《补偿安置决定书》签订补偿安置协议及腾空房屋交付拆除，也未领取补偿款，某市人民政府有权依法作出《责令交出土地决定书》。因此，某市人民政府有权作出案涉《责令交出土地决定书》，且该决定书合法有效。

（三）关于张某明认为自然资源部办公厅答复书显示某社区第三居民组不在河南省人民政府作出《关于长葛市2018年度第三批城市建设用地的批复》土地范围内，其土地及附属物未被批准征收，故某市人民政府作出的责令交出土地决定书不具有合法性的主张。首先，根据本案查明的事实可知，《关于长葛市2018年度第三批城市建设用地的批复》中所附的《长葛市2018年度第三批城市建设用地明细表》中显示某社区的土地属于被批准征收的土地，批准征收某社区居委会土地总面积12.0922公顷，其中农用地1.8531公顷，建设用地10.2391公顷。该建设用地包含某社区居委会的宅基地，属于集体经济组织所有。其次，自然资源部办公厅的答复书【2023年第51号】，仅从字面上查询某社区三组的集体土地是否被征收，并没有考虑农村宅基地一般由村委会统一管理的实际情况。再次，该答复书与长葛市2018年城市批次建设用地土地勘测定界图载明的内容不一致，不能据此证明案涉房屋所处土地未被征收。最后，张某明属于某社区第二组居民，某社区第三居民组是否在省政府所作批复土地范围，与其无关。因此，张某明称其土地及附属物未被批准征收的主张，不能成立，一审法院不予认可。

（四）关于张某明称案涉征收行为始于2018年，依据修改前的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，应由长葛市自然资源局作出责令交出土地决定，某市人民政府无法定职权作出案涉《责令交出土地决定书》的主张。一审法院认为，征收行为包括发布公告、签订协议、作出安置补偿决定等多个程序，历时时间较长。本案中，虽然案涉《征地补偿安置方案公告》和《征收土地方案公告》发布时间是在2018年11月15日，但自2021年6月29日某市人民政府作出《补偿安置决定书》至今，张某明在补偿利益得到保障情形下仍未腾房配合拆迁工作。在此情形下，2024年3月6日某市人民政府作出案涉《责令交出土地决定书》，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年9月1日起施行）第六十二条规定。因此，张某明关于某市人民政府无职权作出责令交出土地决定，该责令交出土地应被撤销的主张，于法无据，一审法院不予支持。

综上，某市人民政府作出的《责令交出土地决定告知书》的行为属于过程性行为，其不属于人民法院受案范围。某市人民政府作出的案涉《责令交出土地决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。因此，张某明诉讼请求无事实或法律依据，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回张某明的诉讼请求。

张某明不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审违反法定审判原则。一审法院未按最高人民法院关于统一法律适用、同案同判的审判规则审理本案。生效的类案裁判认定，双方未签订补偿安置协议，被征迁人也未实际获得补偿，《责令交出土地决定书》的前置条件未成就，在前置性条件未成就的情况下，被上诉人作出《责令交出土地决定书》程序明显不当，依法应予撤销。（二）一审审判程序严重违法。上诉人起诉的是撤销《责令交出土地决定告知书》，法院如果认为不符合立案条件，应当先裁定驳回起诉。一审法院在开庭审理中强制要求上诉人变更诉讼请求，但并未告知上诉人变更的具体理由。在上诉人没有更改起诉状的情形下，一审法院在判决书中裁定驳回了上诉人起诉状中撤销《责令交出土地决定告知书》的诉讼请求，严重违反法定程序，应指定异地管辖重审本案。（三）一审基本事实认定不清。被上诉人下达《责令交出土地决定书》主要证据不足。被上诉人依据的征地批复及《征收土地方案公告》《征地补偿安置方案公告》等文件中，未显示某社区二组土地被批准征收，上述文件不具有征收某社区二组案涉集体土地的法律效力。某社区二组属于组级农村集体经济，一审法院混淆居民委员会、村民委员会、某社区二组组级农村集体经济组织三者的区别，剥夺某社区二组的集体土地所有权。一审法院认定被上诉人征收土地补偿安置程序符合法律规定，认定事实不清。被上诉人从未要求上诉人与其签订征收案涉集体土地的补偿安置协议。被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定下达《责令交出土地决定书》适用法律错误。一审法院在尚未查明征收土地法定要件的情形下，认定案涉集体所有土地已被豫政土〔2018〕1187号征地批复批准征收为国有土地认定事实不清。（四）一审法院违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，审判程序违法。一审依据被上诉人提交的一份勘测定界图来否定上诉人提供的自然资源部办公厅的答复书等证据，违反证据认定规则。（五）一审法院在判决书“本院认为”部分故意隐匿上诉人提交的证据，未作出事实认定，导致裁判结果不公，违反法定审判程序。上述证据能证明某社区二组集体所有土地未被依法征收为国有土地。（六）一审判决适用法律错误。根据当时实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，县市级人民政府征收土地的法定要件是省级人民政府作出的征地批复、县市级人民政府发布的征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告，本案不具备上述法定要件。一审判决驳回上诉人的诉讼请求适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人某市人民政府答辩称：（一）案涉土地已被批准征收，且发布有征收公告和安置补偿方案，征收行为符合法律规定。河南省人民政府作出《关于长葛市2018年度第三批城市建设用地的批复》，该批复附件显示案涉土地属于被批准征收的土地。上诉人宅基地属于被批准征收土地范围，其房屋及附属物被依法予以征收符合法律规定。（二）某市人民政府授权某镇人民政府对上诉人作出补偿决定并送达，能够保障其征收补偿利益。2021年6月22日，某市人民政府作出《关于授权某镇人民政府为某社区棚户区改造项目征收主体的决定》，授权某镇人民政府为某社区棚户区改造项目征收主体，其作出《补偿安置决定书》符合法律规定。（三）上诉人未按补偿决定限定期限腾空房屋交付拆除，严重影响项目建设，某市人民政府有权依法作出责令交出土地决定。某市人民政府作出《责令交出土地决定告知书》并送达，上诉人未在限定期限内提出书面陈述、申辩意见。某市人民政府作出《责令交出土地决定书》符合法律规定，不应予以撤销。综上，原审法院判决正确，请求驳回上诉，维持原判。

二审中上诉人向本院提交以下证据：1.许昌市自然资源和规划局2024年12月16日作出的《关于控告书中涉及征地相关问题的情况说明》，证明案涉土地未实施依法征收。2.河南省邓州市湍河办事处槐树社区居委会出具的《证明》，证明张某明的女儿依法应享有本组土地征迁补偿权益。

被上诉人某市人民政府发表质证意见称，对证据1的真实性没有异议，但对证明目的有异议。该证据仅仅是对豫政土〔2019〕1079号批复进行的回复，但涉及案涉土地的批复不止这一个，还有其他批复，案涉土地在被依法征收范围内。证据2与本案没有关联性，不属于本案审理范围。

本院对上诉人提交证据的真实性予以认可，对其证据证明目的将结合案件争议焦点在判决论理部分予以综合评述。

本院经审理查明的案件事实和一审法院查明的案件事实一致。

本院认为：（一）关于上诉人本案的一审诉讼请求问题。上诉人一审起诉状列明的诉讼请求为撤销某市人民政府《责令交出土地决定告知书》。一审庭审中，上诉人明确其诉讼请求变更为撤销某市人民政府作出的《责令交出土地决定告知书》《责令交出土地决定书》，被上诉人也同意上诉人对其诉讼请求予以变更。在此情况下，一审法院对上诉人变更后的诉讼请求进行审理并无不当。对于上诉人要求撤销《责令交出土地决定告知书》的诉讼请求，《责令交出土地决定告知书》是一种告知行为，其作用仅是告知上诉人将要作出责令交出土地决定，并告知其享有陈述、申辩权及逾期不提出陈述和申辩后果的程序性行为，并未对上诉人的权利义务产生实际影响，对其产生影响的是某市人民政府后续作出的《责令交出土地决定书》。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，一审法院认定《责令交出土地决定告知书》不属于人民法院行政诉讼受案范围，符合法律规定。

（二）关于某市人民政府所作《责令交出土地决定书》的合法性问题。首先，作出主体方面。虽然河南省人民政府作出征地批复以及某市人民政府作出《征收土地方案公告》的时间均是2018年，但因征收行为涉及多个环节、多个阶段，持续时间较长。2021年9月1日，修订后的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十二条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。”即有权作出责令交出土地的主体已由县级以上人民政府土地行政主管部门变更为县级以上地方人民政府。本案中，从2021年12月31日某市人民政府委托某镇人民政府向上诉人作出《补偿安置决定书》至今，上诉人仍未腾房配合拆迁工作。在此情形下，某市人民政府有权依法作出责令交出土地决定。其次，事实及法律依据方面。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十二条的规定，在土地已经完成征收、补偿程序，土地权利人的征收补偿利益得到有效保障的情况下，土地权利人拒不交出土地的，行政机关可以依法作出责令交出土地决定，并申请人民法院强制执行。案涉土地的征收及农用地转用申请已经河南省人民政府作出《关于长葛市2018年度第三批城市建设用地的批复》同意。某市人民政府组织实施了征收土地和补偿工作，长葛市国土资源局、某市人民政府分别发布了《征地补偿安置方案公告》《征收土地方案公告》。因上诉人长期未能和征收方达成补偿安置协议，某市人民政府委托某镇人民政府针对上诉人作出《补偿安置决定书》，该《补偿安置决定书》的合法性也已经生效判决确认，但上诉人未按照《补偿安置决定书》签订补偿安置协议及腾空房屋交付拆除，也未领取补偿款，某市人民政府依法作出《责令交出土地决定》具有事实和法律依据。最后，作出程序方面。上诉人拒绝接受补偿，拒不交出土地，阻挠国家建设征收土地。某市人民政府先向上诉人作出《责令交出土地决定告知书》告知其拟作出的决定及陈述、申辩权，后依法作出《责令交出土地决定书》，程序合法。

（三）关于上诉人主张某市自然资源和规划局情况说明、自然资源部办公厅答复书等证据均未显示其所在的某社区二组土地位于省政府相关批复征地范围内的问题。《关于长葛市2018年度第三批城市建设用地的批复》所附《长葛市2018年度第三批城市建设用地明细表》显示，批准征收某社区居委会土地总面积12.0922公顷，其中农用地1.8531公顷，建设用地10.2391公顷。结合某市人民政府一审提交的长葛市2018年城市批次建设用地（某社区）航拍图、长葛市2018年城市批次建设用地勘测定界图，能够证明上诉人案涉宅基地位于河南省人民政府作出的《关于长葛市2018年度第三批城市建设用地的批复》征地范围内。上诉人提交的上述答复及情况说明等并未涉及某社区二组土地问题，与上诉人不具有关联性。判断土地是否被征收，应当以正式的征地审批文件及勘测定界图作为判断依据，上诉人主张其案涉宅基地不在省政府批复征收范围内的主张不能成立。至于张某明提交的关于其女儿能否获得安置补偿的证据，因本案被诉行政行为是责令交出土地决定，故该证据所涉补偿问题不属于本案的审查范围，依法不予采信。另外，一审判决详细记载了当事人双方举证质证情况，并在“本院认为”部分对证据认证、采信予以综合论述，上诉人因一审法院未认可其证明目的而主张一审法院隐匿证据，程序违法的理由不能成立。

需要说明的是，河南省人民政府作出《关于长葛市2018年度第三批城市建设用地的批复》，批准征收土地面积的单位为“公顷”，一审判决笔误写作“亩”，本院对一审法院该笔误予以纠正。一审法院需重视该问题，加强文书审核，杜绝类似疏漏再次发生。

综上，一审法院判决驳回张某明的诉讼请求正确，依法应予维持。张某明的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人张某明承担。

本判决为终审判决。

审 判 长  魏 超

审 判 员  张丽敏

审 判 员  刘月华

二〇二五年六月二十四日

法官助理  潘佳佳

书 记 员  赵琛琛