河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2025）豫行终143号

上诉人（原审原告）郑某，男，1976年3月22日出生，汉族，住河南省。

上诉人（原审原告）郑某安，男，1941年1月9日出生，汉族，住河南省。

二上诉人共同委托代理人蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）某人民政府，住所地河南省。

法定代表人张某丽。

出庭应诉负责人李某艺。

委托代理人燕某。

委托代理人魏会娟，河南豫简律师事务所律师。

上诉人郑某、郑某安因诉被上诉人某人民政府撤销责令交出土地决定一案，不服河南省许昌市中级人民法院（2024）豫10行初00059号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑某、郑某安及委托代理人蔡晓仪，被上诉人某人民政府的出庭应诉负责人李某艺及委托代理人燕某、魏会娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

郑某、郑某安一审诉讼请求：撤销某人民政府作出的《责令交出土地决定书》〔郑某（南）〕。

许昌市中级人民法院一审查明：郑某安为河南省某村村民，在该处拥有一处编号为长集建（1991）字第4109073073号建设用地使用证的房屋。郑某与郑某安系父子关系，与郑某安系叔侄关系。2018年10月27日，河南省人民政府作出《关于某市2018年度第三批城市建设用地的批复》，该批复所附的某市2018年度第三批城市建设用地明细表显示某社区的土地属于被批准征收的土地，批准征收某社区居委会土地总面积12.0922顷，其中农用地1.8531公顷，建设用地10.2391公顷。2018年11月15日，某市国土资源局针对案涉土地发布[2018]第09号《征地补偿安置方案公告》，某人民政府针对案涉土地发布[2018]第09号《征收土地方案公告》。2021年6月19日，某镇人民政府作出和政[2021]61号《关于对某社区棚户区改造项目被征收人李某华等作出补偿安置决定的请示》，主要内容为：为进一步加快推进某棚户区改造项目房屋土地征收工作，解决本项目被征收人李某华、李某伟、郑某、李某方、李某喜、张某明、李某东、朱某伍、黄某军等的征收补偿问题，镇政府多次与李某华等进行协商沟通，但李某华等被征收人的诉求过高超出补偿安置标准，无法签订补偿安置协议。为依法实施房屋征收拆迁工作，镇政府向李某华等送达了《选择补偿安置方式告知书》，告知其有权选择货币补偿或者政府采购商品房集中安置，李某华等未在规定期限内选择补偿方式，镇政府按照《选择补偿安置方式告知书》，默认其补偿方式为货币补偿。鉴于李某华等与镇政府达不成补偿安置协议，根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，现报请市政府做出补偿安置决定或授权某镇人民政府作出补偿安置决定，并由自然资源和规划局对其作出《责令交出土地决定》。2021年6月22日，某人民政府作出《关于授权某镇人民政府为某社区棚户区改造项目征收主体的决定》，主要内容为：“某镇人民政府：现授权你单位为某社区棚户区改造项目征收主体，与该项目征收范围内的群众签订补偿安置协议或做出征收补偿安置决定。”2021年6月29日，某市某镇人民政府作出《补偿安置决定书》，该补偿决定书主要内容有：“郑某（南），你户位于和尚桥镇茶杨二组未拆除房屋所占的土地，处于棚户区改造征收范围内……。自项目启动以来，棚户区改造项目内98.6%的居民已经签订补偿安置协议。某镇人民政府多次与你沟通协商，但你拒不协商签订补偿安置协议。2021年6月22日，某人民政府授权某镇人民政府对你户作出补偿安置决定。现依据《河南省某市和尚桥镇某棚户区改造项目征收补偿安置方案》和《许昌市人民政府关于调整许昌市建设征收土地附着物和青苗补偿费标准的通知》（许政[2016]63号）对你户作出如下补偿安置决定：具体补偿金额为（一）安置面积235平方米，安置面积的货币补偿价格为3950元/平方米，共计928250元；（二）合法房屋及附属物补偿款215139.36元；（三）装饰装修补偿款1725元；（四）青苗树木补偿款3312.5元；（五）搬迁费3000元；（六）临时安置费7500元；（七）货币化自行安置奖励92825元，以上合计1251751.86元。你户需在收到《补偿安置决定书》五日内与某镇人民政府签订补偿安置协议并腾空房屋交付拆除。逾期未签订补偿安置协议，某镇人民政府将对你的补偿款进行专项提存。”2024年1月16日，某人民政府作出《责令交出土地决定告知书》，并于2024年2月8日送达郑某。该告知书载明：“郑某（南）：……你户在《补偿安置决定书》规定的期限内，仍未与某镇人民政府签订补偿安置协议，腾空房屋交付拆除，某人民政府依据《中华人民土地管理法实施条例》第六十二条的规定，将对你户作出责令交出土地决定。同时，特向你户告知，你户有如下权利：如你户对本告知书有异议的，有权在接到本告知书三日内向某人民政府提出书面陈述、申辩意见，逾期未提出的，视为放弃陈述、申辩权利。”2024年3月6日，某人民政府作出《责令交出土地决定书》，并于2024年3月16日邮寄送达郑某，该决定书载明：“郑某（南）：你户坐落在某社区二组的未拆除房屋，处于棚户区改造征收范围内。该宗土地已经于2018年10月27日经河南省人民政府批准征收（批准文号：豫政土[2018]1187号）。某人民政府依法发布了《某人民政府征收土地公告》（文号：[2018]第09号）、《河南省某棚户区改造项目征收安置补偿方案》等相关公告，且已在某棚改范围内公示。你户拒不按照标准签订补偿安置协议，已严重影响项目建设。2021年6月22日，某人民政府授权某镇人民政府对你户作出补偿安置决定。2021年6月29日，某镇人民政府依法作出了《补偿安置决定书》，依法保障了你户的补偿安置利益。2024年2月5日某人民政府对你户送达了《责令交出土地告知书》，告知了你户的权利义务。但你户至今未与某镇人民政府签订补偿安置协议，你的行为已严重影响征地项目实施。现依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十二条的规定，对你户作出如下决定：限你户在收到本决定书3日内自行拆除、清理上述地上房屋附属物，交出土地。如不服本决定，可在收到本决定书六十日内向某人民政府申请行政复议，或在收到本决定书六个月内向人民法院提起行政诉讼。逾期既不申请复议又不提起诉讼，也不履行本决定所确定的义务，将依法申请人民法院强制执行。”郑某、郑某安不服《责令交出土地决定书》，遂向一审法院提起该案诉讼。

另查明，郑某、郑某安诉某人民政府、某镇人民政府撤销补偿安置决定书一案，2022年3月27日一审法院作出（2022）豫10行初7号行政判决，判决驳回郑某、郑某安的诉讼请求。郑某、郑某安不服提起上诉，2022年9月26日河南省高级人民法院作出（2022）豫行终354号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。郑某安不服申请再审，2023年4月26日河南省高级人民法院作出（2023）豫行申971号行政裁定，裁定驳回郑某安的再审申请。郑某、郑某安一直未领取安置补偿款，亦未腾空房屋交付拆除。庭审中，郑某称其于2009年过继至郑某安名下。

许昌市中级人民法院一审认为：（一）关于郑某、郑某安称案涉《责令交出土地决定书》作出对象应为郑某安，并非郑某，故应予以撤销的主张。首先，本案中，郑某与郑某安系父子关系，郑某称其已过继给郑某安，郑某所称“过继”在法律定义中实为“收养”，根据当时有效的《中华人民共和国收养法》（1998年修正）第十五条规定：“收养应当向县级以上人民政府民政部门登记。收养关系自登记之日起成立”。因郑某、郑某安并未举证证明收养关系已经过有关部门的登记，故不能仅凭郑某、郑某安述称即可认定其与郑某安之间收养关系成立。其次，郑某、郑某安在提起撤销安置补偿决定的案件中，亦是以郑某、郑某安的名义提起的诉讼，某人民政府为了区分两块土地，在作出的《补偿安置决定书》、《责令交出土地决定书》时也显示有郑某（南）和郑某（北），郑某（南）指的就是郑某安宅基地。最后，某人民政府作出的《责令交出土地决定书》〔郑某（南）〕已送达郑某本人，其作出对象并不影响案涉决定书的合法性和正确性，亦未损害郑某、郑某安的实质性权益。故郑某、郑某安该主张无法律依据，一审法院不予支持。（二）关于某人民政府所作《责令交出土地决定书》是否应予撤销问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十二条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。第四十八条规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用”。上述规定表明国家在征收中坚持先“先补偿，后搬迁”的政策，征收决定生效意味着土地所有权性质发生变化，但征收主体应对土地的原所有权和使用权人依法进行安置补偿，保障被征收人的生活水平不因征地而降低，在土地已经完成征收、补偿程序，土地权利人的征收补偿利益得到有效保障的情况下，土地权利人拒不交出土地的，行政机关可以依法作出责令交出土地决定。本案中，案涉土地的征收及农用地转用申请已经河南省人民政府作出《关于某市2018年度第三批城市建设用地的批复》同意，且某人民政府发布征收公告和补偿安置方案，符合法律规定。在郑某、郑某安和征收方长期未能达成补偿安置协议的情况下，某人民政府委托某镇人民政府针对郑某郑某安作出《补偿安置决定书》，且该《补偿安置决定书》的合法性已经一审法院生效判决确认的情形下，郑某、郑某安未按照《补偿安置决定书》签订补偿安置协议及腾空房屋交付拆除，也未领取补偿款，某人民政府有权依法作出《责令交出土地决定书》。因此，某市人政府有权作出案涉《责令交出土地决定书》，且该决定书合法有效。综上，某市人民证作出的案涉《责令交出土地决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。因此，郑某、郑某安诉讼请求无事实或法律依据，一审法院判决：驳回郑某、郑某安的诉讼请求。

郑某不服一审判决，向本院上诉称：（一）原审判决关于上诉人郑某身份信息的记载确有错误。（二）被上诉人某人民政府认定房屋权利人主体错误，对当事人的权利义务已经造成严重影响。本案《集体土地建设用地使用证》显示涉案房屋属于郑某安所有，并非郑某所有；《居民户口簿》显示郑某安和郑某也已经不是同一户。一审判决认为《责令交出土地决定书》[郑某（南）]“指的是郑某安宅基地……已送达郑某本人，其作出对象并不影响案涉决定书的合法性和正确性，亦未损害原告的实质性权益”，上述认定前后矛盾，缺乏法律依据，被诉行为连行政相对人都认定错误，必然影响行政行为的合法性和正确性；郑某和郑某安是两个独立的自然人，也是各自独立的两户，如此张冠李戴，已经损害郑某安的实质性权益，且郑某安户内还有妻子、女儿、外孙女，某人民政府对非本户人员郑某作出行政行为，不仅侵犯了郑某安户的权益，也必将给郑某造成不必要的负担。（三）被诉行为程序违法。某人民政府没有向郑某安送达责令交地告知书，没有保障郑某安陈述申辩的权利，且告知书中没有载明听证的权利，作出责令交地决定程序违法；没有按照法定程序实施征地行为。（四）相关补偿安置至今未落实，某人民政府没有对郑某安作出补偿安置决定，郑某安未得到补偿安置，在没有实际得到补偿安置的情况下，某人民政府无权要求交出土地。（五）某人民政府没有证据证明责令交地符合法定情形。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，责令交出土地的法定条件是违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地，某人民政府没有证据证明郑某、郑某安存在违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的情形，某人民政府作出责令交出土地决定认定事实不清，证据不足。原审判决认定事实错误，适用法律错误。请求撤销原审判决，依法改判支持郑某的诉讼请求。

郑某安上诉理由除第一项外，其余同郑某一致。

被上诉人某人民政府答辩称：（一）涉案土地已被批准征收，且发布有征收公告和安置补偿方案，征收行为符合法律规定。（二）某人民政府授权某市某镇人民政府对郑某、郑某安作出补偿决定并送达，且已将补偿安置费用支付到位，能够保障其征收补偿利益。（三）郑某、郑某安未按补偿决定限定期限腾空房屋交付拆除，严重影响项目建设，某人民政府有权依法作出责令交出土地决定。原审法院判决驳回郑某、郑某安的一审诉讼请求并无不当，请求驳回上诉，维持原判。

本院二审查明的案件事实除与一审认定的案件事实一致外，另查明：郑某安、郑某均独立立户，郑某安家庭户籍人口4人：郑某安及其妻子、女儿、外孙女。郑某家庭户籍人口4人：郑某及其妻子、两个儿子。本案二审过程中，2025年3月24日某市和尚桥镇财政所根据《补偿安置决定书》确定的款项数额向郑某账户拨付“棚改拆迁款”1251751.86元。

本院认为，根据上诉人郑某、郑某安以及被上诉人某人民政府的诉辩意见，本案争议焦点是某人民政府委托某镇人民政府作出的以“郑某（南）”为对象的《责令交出土地决定书》（以下简称某人民政府作出的《责令交出土地决定书》）是否合法。一、本案所诉《责令交出土地决定书》认定行政相对人是否错误问题。以“郑某（南）”为对象的《补偿安置决定书》及《责令交出土地决定书》所涉土地是指登记在郑某安名下的编号为长集建（1991）字第4109073073号建设用地使用证的宅基地，对此双方当事人没有异议。某人民政府作出《责令交出土地决定书》的对象写的是郑某，同时标注“（南）”，以区别于对郑某本人宅基地作出的以郑某为对象、同时标注“（北）”的《责令交出土地决定书》，指向明确，该表述并不意味着某人民政府对涉案土地使用权人的认定的变化，且与《补偿安置决定书》表述一致，基于棚户区改造的背景以及郑某安与郑某系亲生父子关系的事实，某人民政府针对案涉土地以郑某为对象，同时标注“（南）”所作《责令交出土地决定书》不构成认定主体错误。郑某、郑某安提起本案诉讼，主要基于安置补偿利益考虑，担心若将郑某、郑某安视为一户，影响郑某以及郑某安其他家庭成员的安置补偿利益，而郑某、郑某安所期望的补偿安置利益应否支持，应在补偿安置程序或相关诉讼程序中主张，其以本案所诉《责令交出土地决定书》的对象列为“郑某（南）”侵犯郑某安户的权益、将给郑某造成不必要的负担为由，认为属认定行政相对人错误的主张，本院不予支持。二、本案所诉《责令交出土地决定书》是否存在其他违法问题。本案所诉《责令交出土地决定书》是在某人民政府作出《补偿安置决定书》、人民法院作出生效判决的基础上作出的。案涉土地经河南省人民政府批复同意征收，郑某、郑某安和某人民政府因未能达成补偿安置协议，某人民政府委托某市某镇人民政府作出《补偿安置决定书》，郑某、郑某安未按照《补偿安置决定书》签订补偿安置协议及腾空房屋交付拆除，并提起行政诉讼请求撤销《补偿安置决定书》。经依法审理，本院作出（2022）豫行终354号行政判决维持了一审驳回郑某、郑某安的诉讼请求的判决。判决生效后，郑某、郑某安仍未主动腾空房屋交出土地。在此情况下，某人民政府负有依法收回案涉土地的职权和职责，其作出《责令交出土地决定书》正是履行职权职责的行为。郑某、郑某安主张“某人民政府没有向郑某安送达责令交地告知书，没有保障郑某安陈述申辩的权利，且告知书中没有载明听证的权利，遂作出责令交地决定程序违法”，根据已查明事实，某人民政府于2024年1月16日作出《责令交出土地决定告知书》，并于2024年2月8日送达郑某。该告知书载明：“郑某（南）：……你户在《补偿安置决定书》规定的期限内，仍未与某镇人民政府签订补偿安置，腾空房屋交付拆除，某人民政府依据《中华人民土地管理法实施条例》第六十二条的规定，将对你户作出责令交出土地决定。同时，特向你户告知，你户有如下权利：如你户对本告知书有异议的，有权在接到本告知书三日内向某人民政府提出书面陈述、申辩意见，逾期未提出的，视为放弃陈述、申辩权利。”基于前述分析，某人民政府将《责令交出土地决定告知书》以郑某（南）为对象并送达郑某并无不妥，在此基础上作出的《责令交出土地决定书》不构成程序违法，也并未影响郑某安的权利。对郑某、郑某安的该项主张本院不予支持。在某人民政府作出《补偿安置决定书》决定了补偿安置的具体数额并经行政诉讼作出生效判决后，郑某、郑某安仍未与某人民政府或其授权的某市某镇人民政府签订补偿安置协议，其诉称未得到补偿安置无权要求其交回土地，理由不足，不予支持。且在本院二审过程中，某市和尚桥镇财政所已根据《补偿安置决定书》确定的款项数额向郑某账户拨付了“棚改拆迁款”。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。郑某、郑某安的上诉请求不能成立，依法应予驳回。

需要说明的是，一审法院将郑某的身份信息表述错误，以及在一审法院查明部分，河南省人民政府作出《关于某市2018年度第三批城市建设用地的批复》，批准征收土地面积的单位为“公顷”，一审判决笔误写作“亩”，本院对一审法院该笔误予以纠正。一审法院需重视该问题，加强文书审核，杜绝类似疏漏再次发生。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人郑某、郑某安负担。

本判决为终审判决。

审 判 长  荆 伟

审 判 员  杨 巍

审 判 员  刘月华

二〇二五年六月三十日

法官助理  宋光远

书 记 员  王 轩