江苏省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2025）苏行终1135号

上诉人（原审原告）胡某，男，1962年2月9日出生，居民身份证号码XXX，汉族，住南京市秦淮区。

被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市。

法定代表人李忠军，南京市人民政府代市长。

上诉人胡某因诉被上诉人南京市人民政府（以下简称南京市政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2025）苏01行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院认定，2006年2月8日，原南京市国土资源局向原白下区房产管理局作出《南京市征地房屋拆迁实施方案批准通知书》（宁国土征拆字〔2006〕第6号，以下简称6号《拆迁实施方案批准通知书》），载明：“经审核，同意南京市土地储备中心进行杨庄土地储备二期建设，在原白下区光华路街道杨庄村、高桥村、联合村、牌楼村范围内进行征地房屋拆迁，具体拆迁工作由你单位按此房屋拆迁实施方案进行，并在被拆迁街道（镇）、村、组进行公告。”2006年3月10日，原南京市白下区杨庄二期环境整治拆迁指挥部（以下简称拆迁指挥部）作出《致拆迁居民的一封信》，将该项目拆迁实施单位、拆迁政策、执行标准、拆迁实施时间等事项予以公告。2007年11月19日，原白下区房产管理局与胡某签订《征地房屋拆迁补偿协议书》，其中记载《南京市人民政府关于印发<南京市征地拆迁补偿安置办法>的通知》（宁政发〔2004〕93号，以下简称93号文）及宁价房〔2004〕61号、宁国土资〔2004〕92号文《南京市征地拆迁补偿安置标准》的规定，原白下区房产管理局经6号《拆迁实施方案批准通知书》同意，于2006年2月16日至2006年6月16日，在原白下区光华路街道杨庄地块实施土地储备项目的征地房屋拆迁工作。双方约定将南京市雨花台区石门坎乡杨庄村二埠二组47-2号房屋（以下简称47-2号房屋）及附属物列入拆迁范围，胡某同意原白下区房产管理局予以拆除。房屋拆迁补偿款总计人民币397832元等，胡某在当日的《南京市征地拆迁房屋收购表》《南京市征地拆迁（居住房屋）补偿费用表》中签字确认。现胡某不服6号《拆迁实施方案批准通知书》，于2025年1月13日以南京市规划和自然资源局（原南京市国土资源局）为被申请人向南京市政府提出行政复议申请，请求确认南京市规划和自然资源局（原南京市国土资源局）于2006年2月8日向原白下区房产管理局作出的6号《拆迁实施方案批准通知书》所载房屋拆迁安置政策、标准不适用该拆迁范围内具有国有土地性质的城镇居民房屋，并确认违法；申请对93号文第二条第二款附带审查，并说明审查结果；责令原实施单位按当时适用的《城市房屋拆迁管理条例》《南京市城市房屋拆迁房屋管理办法》重新核算胡某的房屋在拆迁安置中的费用并将差额补发；依法对该违法行为造成的损失予以行政赔偿。南京市政府于2025年1月13日收到胡某的行政复议申请材料后，经审查认为，胡某的复议申请已超过法定复议期限，缺乏事实和法律依据，于2025年1月17日作出《不予受理行政复议申请决定书》（〔2025〕宁行复（不）字第4号，以下简称4号《不予受理决定书》），并于当日邮寄送达胡某。胡某不服，在法定期限内诉至原审法院，请求：1.依法撤销被告作出的4号《不予受理决定书》；2.依法一并审查93号文第二条第二款的规定，并确认该条款与相关上位法相抵触。

原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三十条的规定，南京市政府具有对其收到的行政复议申请进行审查处理的职责。

行政复议法第二十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。行政复议法第二十一条规定，因不动产提出的行政复议申请自行政行为作出之日起超过二十年，其他行政复议申请自行政行为作出之日起超过五年的，行政复议机关不予受理。本案中，2006年2月8日，原南京市国土资源局向原白下区房产管理局作出6号《拆迁实施方案批准通知书》，2006年3月10日，拆迁指挥部作出《致拆迁居民的一封信》，该信内容中亦载明了6号《拆迁实施方案批准通知书》的内容。2007年11月19日，胡某签订了《征地房屋拆迁补偿协议书》，该协议书亦载明了依据6号《拆迁实施方案批准通知书》进行征地房屋拆迁。综合上述情况，胡某至迟于2007年11月19日签订《征地房屋拆迁补偿协议书》时知晓6号《拆迁实施方案批准通知书》的内容。现胡某因不服6号《拆迁实施方案批准通知书》向南京市政府提出行政复议申请，最晚应在其知晓6号《拆迁实施方案批准通知书》内容起一年内，即2008年11月申请行政复议，而胡某于2025年1月13日才向南京市政府邮寄提交行政复议申请，已超过上述规定的最长五年的行政复议期限，南京市政府依据行政复议法第三十条第二款的规定，不予受理胡某的行政复议申请，并于2025年1月17日作出的4号《不予受理决定书》，符合法律规定。

行政复议法第三十条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合本法规定的被申请人；（二）申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于本法规定的行政复议范围；（六）属于本机关的管辖范围；（七）行政复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，并且人民法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼。对不符合前款规定的行政复议申请，行政复议机关应当在审查期限内决定不予受理并说明理由；不属于本机关管辖的，还应当在不予受理决定中告知申请人有管辖权的行政复议机关。行政复议申请的审查期限届满，行政复议机关未作出不予受理决定的，审查期限届满之日起视为受理。本案中，南京市政府于2025年1月13日收到原告的《行政复议申请书》，于2025年1月17日作出4号《不予受理决定书》，并于当日邮寄送达胡某，程序符合法律规定。

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，南京市政府所作出4号《不予受理决定书》的依据系行政复议法，而非93号文第二条第二款的规定。胡某在本案中提出一并对93号文第二条第二款规定进行审查，不符合上述规定，原审法院不予审查。

综上，南京市政府作出的4号《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。胡某的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回胡某的诉讼请求。

上诉人胡某上诉称：1.上诉人的行政复议申请未超过法定复议期限。2024年11月17日河南省漯河市自然资源和规划服务中心官方账号发布《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》（法[2005]行他字第5号）后，上诉人才认为2006年的房屋拆迁安置可能被侵权，遂申请行政复议。6号《拆迁实施方案批准通知书》相当于征收土地及房屋的决定，本案应当适用最长二十年的复议申请期限。2.原审判决遗漏重要事实。原审法院未先对6号《拆迁实施方案批准通知书》的合法性进行审查，难以确定上诉人知晓该通知书所涉国有土地房屋拆迁安置政策。原南京市国土资源局不是房屋拆迁行政主管部门，不具有行政主体资格。上诉人房屋坐落于国有土地上，却适用集体土地上房屋拆迁政策，该行为无效，上诉人申请行政复议不受复议期限限制。3.原审法院未对规范性文件一并审查错误。4.上诉人原审中提交的上诉人家庭1995年至1997年征地安置后的“农转非”户籍档案、《南京市人民政府征用土地方案公告》（〔2002〕第88号）、《南京市人民政府征用土地方案公告》（〔2005〕第85号）能够证明案涉文件条款与上位法抵触，案涉行政行为重大且明显违法，上诉人的复议申请不受复议期限限制，原审法院认定上述证据与本案待证事实无关错误。请求本院撤销原审判决；改判撤销南京市政府作出的4号《不予受理决定书》；一并审查93号文第二条第二款的规定，并确认该条款与相关上位法相抵触，不能作为城市规划圈内国有土地房屋拆迁补偿安置的依据；判令南京市政府受理上诉人的行政复议申请，在审理时使用上诉人的全部书面意见。

被上诉人南京市政府未提交答辩意见。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，胡某不服6号《拆迁实施方案批准通知书》向南京市政府申请行政复议，请求确认6号《拆迁实施方案批准通知书》所载房屋拆迁安置政策、标准不适用该拆迁范围内具有国有土地性质的城镇居民房屋，并确认违法；申请对93号文第二条第二款附带审查，并说明审查结果；责令原实施单位按当时适用的《城市房屋拆迁管理条例》《南京市城市房屋拆迁房屋管理办法》重新核算胡某的房屋在拆迁安置中的费用并将差额补发；依法对该违法行为造成的损失予以行政赔偿。后胡某不服南京市政府作出的4号《不予受理决定书》提起本案诉讼。

行政复议法第二十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。第三款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，6号《拆迁实施方案批准通知书》于2006年2月8日作出，胡某原审中提交的拆迁指挥部于2006年3月10日作出的《致拆迁居民的一封信》详细载明了6号《拆迁实施方案批准通知书》的内容，胡某与原白下区房产管理局于2007年11月19日签订的《征地房屋拆迁补偿协议书》亦载明系依据6号《拆迁实施方案批准通知书》。根据上述事实，南京市政府认定胡某于2007年11月19日签订《征地房屋拆迁补偿协议书》时知晓6号《拆迁实施方案批准通知书》，其于2025年1月13日申请行政复议已超过法定行政复议申请期限，决定不予受理，并无不当。行政复议法第二十一条规定，因不动产提出的行政复议申请自行政行为作出之日起超过二十年，其他行政复议申请自行政行为作出之日起超过五年的，行政复议机关不予受理。该条规定系针对申请人对行政行为可以提出行政复议申请的最长期限作出的规定，即申请人在经过该期限后才知道行政行为的，亦不得再提出行政复议申请。本案中，胡某原审中提交的《致拆迁居民的一封信》《征地房屋拆迁补偿协议书》足以证明其于2007年11月19日签订《征地房屋拆迁补偿协议书》时就已知晓6号《拆迁实施方案批准通知书》，故并不存在上述最长期限规定的适用情形。

原审及二审中，胡某又主张6号《拆迁实施方案批准通知书》存在重大且明显违法情形而无效。对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。根据该条规定，主张作出于2015年5月1日前的行政行为无效的，不属于人民法院受案范围。本案中，6号《拆迁实施方案批准通知书》作出于2006年2月8日，胡某于2025年1月13日向南京市政府提交行政复议申请。胡某申请行政复议后又提起行政诉讼，主张6号《拆迁实施方案批准通知书》存在无效情形，其实质是欲通过申请行政复议进而对行政复议决定提起行政诉讼的方式将本不应由人民法院受理的纠纷纳入司法审查，从而规避上述规定。行政复议机关对此类行政复议申请均应不予受理。原审法院一并驳回胡某要求对93号文第二条第二款规定进行审查的诉讼请求，亦无不当。

综上，上诉人胡某的上诉理由和请求依法不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人胡某负担。

本判决为终审判决。

审判长  陆轶群

审判员  季 芳

审判员  张贞伟

二〇二五年十二月十五日

书记员  杨 蕾

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。