广东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2025）粤行终1334号

上诉人（原审原告）：黄某甲，男，1957年5月17日出生，汉族，住广东省茂名市茂南区，公民身份号码XXX。

被上诉人（原审被告）：茂名市茂南区人民政府。住所地：广东省茂名市茂南区站南路138号。

法定代表人：吕国记，区长。

委托代理人：庄海明、林郁森，均系茂名市茂南区司法局工作人员。

原审第三人：茂名市茂南区羊角镇人民政府（以下简称羊角镇政府）。住所地：广东省茂名市茂南区茂羊路43号。

负责人：吴亚波，镇长。

委托代理人：李一冠，该府工作人员。

委托代理人：黄静茵，广东鹏天律师事务所律师。

上诉人黄某甲因诉被上诉人茂名市茂南区人民政府（以下简称茂南区政府）驳回行政复议申请决定案，不服广东省茂名市中级人民法院（2025）粤09行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审查终结。

原审法院经审理查明：黄某甲因不服羊角镇政府于2024年3月5日作出的茂南羊府地处〔2023〕XXX号《行政处罚决定书》（以下简称涉案处罚决定），责令黄某甲自收到该处罚决定书之日起2个月内拆除在非法占用的土地上的建筑（即位于新城村委会上某村的内外围墙及其内的瓦房和一栋二层房屋），并退还非法占用的该块土地以及羊角镇政府于2024年9月11日作出的《行政处罚决定履行催告书》，催告黄某甲自收到该催告书之日起10个工作日内履行“拆除在非法占用的土地上的建筑，并退还非法占用的该块土地”的义务，如对履行该义务有陈述、申辩意见，请在该期限内向羊角镇政府提出，如无正当理由，逾期仍不履行该义务的，羊角镇政府将依法申请人民法院强制执行，黄某甲向茂南区政府申请行政复议，请求撤销案涉行政处罚决定书及履行催告书。茂南区政府于2024年9月29日收到黄某甲的申请行政复议材料，于2024年10月11日受理，经向黄某甲送达受理通知书和听取意见告知书、向羊角镇政府送达答复通知书和听取意见告知书，对黄某甲与羊角镇政府的陈述意见和提交的证据依法审查后，在法定期限内的2024年11月29日作出茂南府行复〔2024〕XXX号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认定羊角镇政府于2024年3月7日向黄某甲送达涉案处罚决定，黄某甲于2024年9月29日申请行政复议已过法定复议申请期限以及案涉履行催告书属于执法过程中程序性文书，对黄某甲的权利义务不产生实际影响，不属于可复议的行政行为，决定驳回黄某甲的行政复议申请并依法送达给黄某甲、羊角镇政府，其中黄某甲签收时间为2024年12月15日。黄某甲不服涉案复议决定，于2024年12月24日向原审法院递交材料提起行政诉讼，请求：撤销被诉复议决定并责令茂南区政府重新作出行政行为，支持黄某甲的全部复议请求。

复议期间，羊角镇政府提交给茂南区政府的证据中包括有羊角镇政府送达涉案处罚决定书和履行催告书给黄某甲的视频。在原审法院指定的举证期限内，茂南区政府提交的证据目录中亦注明含有视频材料，但在证据交换时，茂南区政府提交的视频光盘中的视频内容错误，茂南区政府当场申请重新提交正确视频内容的视频光盘，原审法院予以准许。后茂南区政府向原审法院提交了有正确视频内容的视频光盘作为证据。因黄某甲起诉时遗漏被诉复议决定的被申请人羊角镇政府，原审法院依职权追加羊角镇政府作为本案第三人参加诉讼。原审法院依法通知羊角镇政府参加诉讼并举证，羊角镇政府亦提交了送达涉案处罚决定和履行催告书给黄某甲的视频作为证据。本案庭审中，当庭播放了该视频，黄某甲对此也发表了质证意见，认为视频显示羊角镇政府工作人员没有宣读涉案处罚决定的内容及进行详细释明和告知。该视频内容显示，2024年3月7日，羊角镇政府两名工作人员向黄某甲送达涉案处罚决定书，其中一名工作人员向黄某甲宣读了其可在收到处罚决定书60日内向茂南区政府提起行政复议及在6个月内向茂名市茂南区人民法院提起行政诉讼，该名工作人员还向黄某甲解释了该救济途径并告知黄某甲如果其未在上述期限内提起行政复议或行政诉讼且又未在涉案处罚决定书载明的期限内拆屋，羊角镇政府将向人民法院申请强制执行；黄某甲表示将会告到省，其建设案涉房屋持有证件，是合法建造的，不应被拆。

另，涉案处罚决定书载明羊角镇政府因陈某甲、徐某夫妻向其提交申请书及证据材料，反映黄某甲户涉嫌于1987年左右非法占用陈某甲户的承包经营地建设住宅，予以立案调查，经调查认定黄某甲户属于石曹村委会某村村民，于1987年左右非法占用所有权属于新城村委会上某村村集体的土地，建设案涉房屋，违反《中华人民共和国农村土地承包法》关于同一集体经济组织成员才可以互换其集体土地的土地承包经营权的立法精神及违反1986年6月25日颁发的《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款的规定，依据该《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，责令黄某甲户限期拆除案涉房屋并退还非法占用的土地。

就案涉土地引发的纠纷，陈某甲、徐某夫妻曾向茂名市茂南区人民法院提起民事诉讼，请求确认陈某甲的父亲陈某乙与黄某甲之间，陈某乙将自己家庭承包经营的位于茂名市茂南区羊角镇新城村委会上某村大路坡一块约0.5亩坡地（东至应炎地、南至应儒地、西至金华地、北至大路）及相连的一块约0.2亩坡地（该0.2亩坡地是陈某乙家庭与同村陈某丙家庭对调取得使用权）与黄某甲家庭承包经营的位于茂名市茂南区羊角镇石曹村委会某村姓黄某丙（后背垌）一块约0.3亩坡地（东至黄某丁进地、南至黄盛世地、西至黄某戊地、北至陈某丁）及相近的一块约0.35亩坡地（东至黄某己地、南至黄勤世地、西至黄某庚世地、北至黄某辛地，该0.35亩坡地是黄某甲家庭与同村黄盛世家庭对调取得使用权）对调使用的行为无效并判令黄某甲户返还土地等。茂名市茂南区人民法院作出的《民事判决书》，查明：黄某甲的父亲黄某壬与陈某甲的父亲陈某乙对换了上述位于大路坡的土地用于建房并一直占用使用该房屋，后黄某甲于2016年、2017年先后将黄某壬对换给陈某乙的两块地收回，陈某甲、徐某要求黄某甲返回该两块地遭黄某甲拒绝遂成纠纷；认定：双方之间的对地口头合同因陈某乙将村集体发包给其家庭承包经营的农用地对换给黄某壬用于建房违反法律和行政法规的强制性规定，合同无效，但无效后的返还土地问题应由人民政府主管部门进行处理；判决：陈某乙与黄某壬在生前订立的互换土地承包经营权口头合同无效并驳回陈某甲、徐某的其他诉讼请求。案经原审法院二审、再审，原审法院作出的《民事判决书》，确认了上述一审查明的事实并维持了上述一审的判决。在其后的判后答疑中亦指引陈某甲、徐某就“拆屋换地”问题依法依规通过行政手段去主张和解决。

本案审理期间，原审法院依法就案涉纠纷组织陈某甲、徐某与黄某甲予以调解化解争议，但徐某明确表示其只接受拆掉案涉房屋将土地返还给其，故双方无法达成调解。

原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十一条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的行政处罚决定不服；（二）对行政机关作出的行政强制措施、行政强制执行决定不服；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服；（四）对行政机关作出的确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服；（五）对行政机关作出的征收征用决定及其补偿决定不服；（六）对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服；（七）对行政机关作出的不予受理工伤认定申请的决定或者工伤认定结论不服；（八）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权；（九）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争；（十）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务；（十一）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复；（十二）申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障，行政机关没有依法给付；（十三）认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议；（十四）认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益；（十五）认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益。”第二十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”第三十条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合本法规定的被申请人；（二）申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于本法规定的行政复议范围；（六）属于本机关的管辖范围；（七）行政复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，并且人民法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼。”第三十三条规定：“行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合本法第三十条第一款规定的，应当决定驳回申请并说明理由。”

本案中，黄某甲向茂南区政府申请撤销涉案处罚决定及履行催告书。就关于撤销涉案处罚决定的复议申请而言，羊角镇政府、茂南区政府提交的送达涉案处罚决定的视频显示，羊角镇政府的工作人员于2024年3月7日向黄某甲宣读了涉案处罚决定的救济途径及采取救济途径的法定期限，并向黄某甲释明了如何选取救济途径及不采取救济会面临的案涉房屋被拆的法律后果，结合视频反映的黄某甲当场陈述的关于其房屋有合法证据，不应被拆及其会告到省的意见，能够认定黄某甲在2024年3月7日已经明确知道涉案处罚决定的具体的处罚内容及救济途径，也明确知道不采取救济将会面临的法律后果。故应认定羊角镇政府于2024年3月7日已送达涉案处罚决定给黄某甲并适用上述法律规定的六十日的法定复议申请期限，且因在案证据不能证明黄某甲存在因不可抗力或者其他正当理由耽误法定的复议申请期限，亦应当从2024年3月7日起开始计算黄某甲提起行政复议申请的期限。黄某甲至2024年9月29日才向茂南区政府申请行政复议，确实已过法定复议申请期限。至于黄某甲申请撤销涉案履行催告书，因履行催告只是羊角镇政府其后将实施行政强制执行拆除案涉房屋的行政行为中的过程性行为，并未对黄某甲的权利义务产生实际影响，故不属于上述法律规定的可提起行政复议的行政行为，不属于行政复议的受案范围。因此，茂南区政府作出被诉复议决定认定黄某甲的关于撤销涉案处罚决定的复议申请已超法定的复议申请期限及关于撤销涉案履行催告书的复议申请不属于行政复议的受案范围，依据上述规定驳回黄某甲的复议申请，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。茂南区政府在受理黄某甲的复议申请后，经向复议当事人送达受理通知、答复通知、听取意见告知书，对复议当事人陈述意见及提交的证据依法审查后，在法定期限内作出被诉复议决定并送达给复议当事人，程序亦合法。故茂南区政府作出的被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，应予维持。黄某甲主张被诉复议决定认定事实和适用法律均错误，没有依据，原审法院不予支持。

综上所述，原告黄某甲的请求不成立。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告黄某甲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄某甲负担。

黄某甲不服原审判决，向本院提起上诉称：原审法院对涉案处罚决定的送达时间认定错误,导致复议期限计算错误。上诉人于2024年上半年因脑中风住院治疗，并未当场签领该复议决定书，羊角镇政府主张于2024年3月7日通过现场宣读并留置的方式送达涉案处罚决定，不能视为正式送达。原审法院依据视频中工作人员的宣读就认定上诉人知晓处罚内容及救济途径，忽略了上诉人因疾病导致听力障碍、理解能力受限而无法正常听取和理解工作人员告知内容等客观因素。同时原审法院对履行催告书的性质认定错误，履行催告书虽为程序性文书，但它是行政处罚决定的延续，直接涉及上诉人的实体权利义务。原审判决程序违法、认定事实不清、适用法律错误。上诉请求：撤销原审判决，改判支持上诉人的上诉请求。

被上诉人茂南区政府答辩称：原审法院对涉案处罚决定送达时间及复议期限的认定事实清楚、适用法律正确。2024年3月7日，羊角镇政府工作人员已向黄某甲当场宣读涉案处罚决定的内容，明确告知其复议权利、期限及不履行义务的法律后果，并通过执法记录仪全程记录。而涉案履行催告书仅为督促履行已生效处罚的程序性文书，未设定新的权利义务，依法不属于复议受案范围。涉案房屋占用土地的合法性已被生效判决否定，《准建证》不能作为合法占用的依据。行政机关保护的信赖利益应以“合法行为”为前提，黄某甲基于非法占用产生的利益不受法律保护。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。

原审第三人羊角镇政府答辩称：黄某甲就涉案处罚决定提起行政复议已超过复议申请期限，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十条的规定，黄某甲应在涉案处罚决定送达之日起60日内提起行政复议，其直至2024年9月才向茂南区政府提起行政复议，已超复议申请期限。原审判决认定黄某甲提出行政复议超过申请期限，事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。同时黄某甲针对涉案履行催告书提起行政复议，依法不属于行政复议受案范围。请求二审法院依法驳回黄某甲的上诉。

经审查，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。

本院认为，本案争议焦点为被上诉人茂南区政府作出被诉复议决定是否合法。

《中华人民共和国行政复议法》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”第三十条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；（五）属于本法规定的行政复议范围；……”第三十三条规定：“行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合本法第三十条第一款规定的，应当决定驳回申请并说明理由。”

本案中，根据羊角镇政府、茂南区政府提交的送达涉案处罚决定书的视频显示，羊角镇政府工作人员于2024年3月7日向上诉人黄某甲送达涉案处罚决定时，已明确告知其可在60日内申请行政复议及6个月内提起行政诉讼的救济途径，并释明逾期不救济将面临强制执行的法律后果。即黄某甲在2024年3月7日已经明确知晓涉案处罚决定的具体处罚内容及相应救济途径，但黄某甲并未提交证据证明本案存在因不可抗力或者其他正当理由耽误法定的复议申请期限的情形，而于2024年9月29日才向茂南区政府申请行政复议，已经超过前述法律规定的行政复议申请期限。至于涉案履行催告书，属于行政处罚决定作出后的程序性督促行为，未创设新的权利义务关系，未对黄某甲的合法权益产生实际影响，不属于可申请行政复议的行政行为。茂南区政府以超过申请复议期限为由驳回其复议申请事实和法律依据充分，上诉人关于撤销被诉复议决定的请求不能成立，原审判决予以驳回，并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，原审法院对涉案处罚决定的送达时间认定错误,导致复议期限计算错误，原审判决认定事实不清，适用法律错误等，上诉请求撤销原审判决并改判，因理据不足，本院不予采纳。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人黄某甲负担。

本判决为终审判决。

审判长  窦家应

审判员  李婉鸣

审判员  王 荣

二〇二五年十二月十日

书记员  林欣玮