辽宁省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2025）辽行再25号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：沈阳某有限责任公司，住所地辽宁省沈阳经济技术开发区。

法定代表人：李某甲，该公司董事长。

委托诉讼代理人：李某乙，该公司工作人员。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：沈阳经济技术开发区管理委员会营商环境建设部（审批服务部），住所地辽宁省沈阳经济技术开发区。

负责人：邓某，该部部长。

委托诉讼代理人：崔某，该部工作人员。

委托诉讼代理人：吴松阳，北京大成（沈阳）律师事务所律师。

再审申请人沈阳某有限责任公司（以下简称某公司）诉被申请人沈阳经济技术开发区管理委员会营商环境建设部（审批服务部）（以下简称经开区营商部）不予备案一案，原经沈阳高新技术产业开发区人民法院于2024年3月14日作出（2024）辽0192行初11号行政判决。某公司不服提起上诉，沈阳市中级人民法院于2024年8月16日作出（2024）辽01行终523号行政判决。某公司仍不服，向本院申请再审。本院于2025年6月25日作出（2025）辽行申40号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2025年11月11日公开开庭审理了本案。再审申请人某公司的法定代表人李某甲及其委托诉讼代理人李某乙，被申请人经开区营商部的委托诉讼代理人崔某、吴松阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原一审法院经审理查明，某公司自称符合办理技改扩建条件，向经开区营商部申请企业技改扩建，要求向其核发技改扩建备案证明文件。经开区营商部依据《经开区、某产业项目准入管理办法（试行）》（沈开委办发【2020】11号）及产业政策要求，认定某公司从事金属表面处理行业进行技改扩建不符合铁西新城产业发展规划，为限制发展类，也不符合经开区、某产业结构调整目录相关要求，拟不予以准入意见。经某产业发展部反馈意见，经开区营商部依据11号文件规定的流程对某公司申请项目不予备案，某公司诉请撤销不予项目备案决定。

原一审法院认为，鉴于经开区营商部系沈阳经济开发区管委会职权部门，对案涉事项具有独立的授权且某公司对经开区营商部具有法定职权并无异议，故该院予以确认。本案中，某公司从事金属表面处理行业，对相关产品进行电镀加工，欲申请技术改扩建，但是建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定，符合国家产业项目政策要求，符合所在地区的项目建设要求。企业依法依规经营的同时应当遵守国家的产业政策要求，新建、扩建金属电镀企业须符合国家及地方的重点行业企业布局。经开区营商部作为审批部门需要依据法律及政策规定对案涉项目进行备案审批，因案涉项目系限制发展类，不符合产业发展规划，不应当准入。经开区营商部根据本地区实际情况，经征求生态环境部门及某公司所处产业园区的意见，作出对某公司申请事项不予备案的决定并无不当，故判决驳回某公司的诉讼请求。

原二审法院认定的事实与原一审法院一致。

原二审法院认为，本案中，某公司申请工业技术改造扩建项目备案。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条、《辽宁省企业投资项目备案暂行办法》第三条、第十条及《沈阳市企业投资项目备案办法》第三条的规定，某公司的申请属于经开区营商部的职责范围，原审认定正确。根据审理查明的事实，经开区营商部依据11号文件的规定认为某公司不符合相关备案条件从而不予备案。经审查，11号文件适用于经开区、某范围内的所有新建（含扩建、租赁）产业项目，系由经开区、某管委会研究同意，符合《企业投资项目核准和备案管理条例》《辽宁省企业投资项目备案暂行办法》及《沈阳市企业投资项目备案办法》中关于备案条件及程序的相关规定，可以作为审查某公司申请项目是否予以备案的规范性文件。经开区营商部提供的证据能够证明某公司不符合11号文件所规定的备案条件，故其不予备案并无不当，原审判决驳回某公司的诉讼请求亦无不当，故判决驳回上诉，维持原判。

某公司申请再审称，1.项目备案并非行政许可事项，只要备案企业提供了相应的基本信息，备案机关即应完成项目备案。备案机关在办理项目备案申请时应当恪守职权边界，对企业是否依法履行信息告知义务进行管理，而不应对备案事项附加条件和过度审查。被申请人未能正确理解有关法律和国家政策精神，错误将备案变成对企业投资项目的审批，对再审申请人符合法律规定的备案申请不予备案属于适用法律错误，原一、二审法院均未予撤销亦属适用法律错误。2.原一审法院对再审申请人提交的证据未依法进行质证，导致认定事实不清；原二审法院未依法调查、询问或开庭审理，且将已经作废的《沈阳市企业投资项目备案管理办法》作为认定事实的依据，造成认定事实不清。综上，原一、二审法院认定基本事实不清，适用法律错误，违反法定程序，请求本院撤销原一、二审判决，发回重审或依法改判。

经开区营商部答辩称，1.某公司主张备案仅为形式审查与法律规定不符，其主张“备案机关只需收到信息即为备案”系对规章规定的片面解读。行政法规明确规定备案机关对企业提交的信息有“完整性核对”义务，并要求备案机关审查项目是否符合产业政策。某公司申请的金属表面处理技改项目经某产业发展部认定属于《经开区产业结构调整指导目录（2020年本）》“C336金属表面处理及热处理加工”类别，明确为“限制发展类”，且不符合铁西新城产业发展规划。建设项目需同时符合产业政策与环保要求，即使环保达标，产业政策限制仍构成独立的不予备案理由，故被申请人不予备案实体正确。2.被申请人依据11号文件的规定将某公司申请材料转交产业发展部进行准入研判，并在产业发展部出具《不予准入意见》后依法通过电话及短信告知某公司结果，程序无瑕疵。某公司主张的《沈阳市企业投资项目备案管理办法》作废问题与本案无关，被申请人系依据现行有效的11号文件及省级备案规定作出不予备案答复。综上，被申请人作出不予备案答复实体及程序均合法，原一、二审判决正确，请求本院驳回某公司的再审请求。

经庭审质证，某公司向原一审法院提供的备案申请、备案要求、产业结构调整指导目录限制类节选、诉求回复、国家发改委网上答复、市长信箱回复等证据以及某公司向本院补充提交的沈开审批备【2023】××号项目备案证明均符合证据的客观性、关联性及合法性要求，本院依法予以采信。

本院经审理查明，再审申请人某公司于2023年1月17日通过辽宁省投资项目在线审批监管平台向被申请人经开区营商部提交企业技改扩建项目备案申请，通过填写在线平台提供的项目备案基本信息格式文本的方式，将企业基本情况，项目名称、建设地点、建设规模、建设内容，项目总投资额以及产业政策分析等项目信息告知备案机关。其中，建设规模及内容一栏载明：企业利用现有车间厂房对电镀生产线及配套设施进行增产改扩建，改建生产线1条，扩建生产线7条，对产品进行电镀加工，并对配套环保设施进行升级改造。产业政策分析一栏载明：该项目不属于煤电、石化、化工、钢铁、有色金属冶炼、建材等六大高耗能行业，年新增能耗总量折50.1884吨标准煤。2月28日，某公司通过辽宁省12345平台投诉经开区营商部不予备案，经开区营商部于3月14日作出书面回复，结论为：充分考虑环保等因素，该项目不符合备案条件。后经开区营商部依据《经开区、某产业项目准入管理办法（试行）》（以下简称11号文件）的规定，将某公司的备案申请转交给某产业发展部进行准入研判，某产业发展部于8月25日出具书面反馈意见，主要内容为：该行业不符合铁西新城产业发展规划，为限制发展类。也不符合经开区、某产业结构调整目录相关要求，拟不予以准入意见。经开区营商部于8月31日通过辽宁政务服务网对某公司作出回复，主要内容为：按照11号文件第二条项目认定流程相关要求，经产业发展部研判，对该项目出具不予以准许意见，因此无法予以备案。某公司不服，提起本案诉讼，请求法院撤销上述不予备案答复。

另查明，经开区营商部于2023年9月19日针对案外人沈阳某有限公司的项目备案申请出具《关于沈阳某有限公司航空修复及制造项目一期工程项目备案证明》（沈开审批备【2023】××号），该项目备案证明载明，建设规模及内容为新建电镀生产线5条，经审查项目符合国家产业政策，请抓紧履行项目开工前的各项建设程序后开工建设。

再查明，针对某公司的三次咨询，市长信箱均已作出回复。其中，2023年10月18日作出的回复内容为：《关于印发〈沈阳市企业投资项目备案办法〉的通知》（沈发改发【2006】16号）目前已失效。自2017年起企业投资项目备案管理遵照《企业投资项目核准和备案管理条例》《企业投资项目核准和备案管理办法》执行。11月24日作出的回复内容为：《铁西新城总体规划产业准入说明》发布时间是2015年5月11日，该文件现已废止。12月15日作出的回复内容为：沈阳铁西新城总体规划不是获批文件。

本院认为，本案的焦点问题是再审申请人某公司提出的项目申请是否符合法定备案条件，被申请人经开区营商部对项目申请不予备案的理由是否成立。

根据《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条、第十三条、第十五条、第十九条的规定，对关系××安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。对上述规定以外的项目，实行备案管理。实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关：（一）企业基本情况；（二）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；（三）项目总投资额；（四）项目符合产业政策的声明。企业应当对备案项目信息的真实性负责，备案机关收到前述规定的全部信息即为备案；企业告知的信息不齐全的，备案机关应当指导企业补正。备案机关发现已备案项目属于产业政策禁止投资建设或者实行核准管理的，应当及时告知企业予以纠正或者依法办理核准手续。企业向备案机关提供虚假信息的，由备案机关责令限期改正，逾期不改正的，处2万元以上5万元以下的罚款。根据《企业投资项目核准和备案管理办法》第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十四条、第四十六条的规定，实行备案管理的项目，项目单位应当在开工建设前依法履行投资项目信息告知义务，并遵循诚信和规范原则。备案机关应当制定项目备案基本信息格式文本，项目单位应当对备案项目信息的真实性、合法性和完整性负责。备案机关收到第四十条规定的全部信息即为备案，项目备案信息不完整的，备案机关应当及时以适当方式提醒和指导项目单位补正。项目单位在开工建设前还应当根据相关法律法规规定办理其他相关手续。备案机关应当根据法律法规和发展规划、产业政策、总量控制目标、技术政策、准入标准及相关环保要求等，对项目进行监管。

由此可见，企业对投资项目具有自主权，国家对于企业投资项目分别实行核准和备案两种管理方式。对不需要核准的项目实行备案管理的主要目的有二：一是便于政府及时掌握投资动态，为实施投资调控提供依据；二是便于把好产业政策关，同时做好事中事后监管。对于项目备案不是行政许可已无争议，为了防止项目备案成为变相行政许可，行政法规及部门规章均已明确规定，实行备案管理的项目，企业只需在开工建设前通过在线平台将相关信息完整、齐全、规范地告知备案机关，即项目备案仅要求项目单位依法履行诚实规范的告知义务，备案机关收到全部信息即为备案。鉴于备案项目信息的真实性、合法性和完整性均由项目单位负责，且行政法规已明确规定项目单位提供虚假信息申请备案应承担的法律后果，故备案机关与核准机关不同，其并不对项目是否符合发展建设规划、技术标准和产业政策等信息的真实性及合法性进行实质审查，而仅对项目信息的完整性及规范性进行形式审查。只要项目备案信息完整、齐全且规范，则备案机关收到全部信息即为备案；如果项目备案信息不齐全、不完整或不规范的，备案机关依法应当履行及时提醒和指导补正的法定义务，在项目单位依法补正相关信息后即为备案。至于备案机关对已备案项目存在问题的发现及处理、备案机关对项目单位未依法办理其他相关手续即开工建设的发现及处理以及备案机关依据发展规划、产业政策、准入标准、环保要求等对项目进行的监管，均属于备案机关对已备案项目进行事中事后监管的范畴，不应纳入项目事前备案阶段考量因素的范畴。综上，备案机关应当恪守权责边界，依法行使备案职责，既不应对项目备案信息进行过度审查，也不应对项目备案事项随意增设附加条件，更不应将后续监管事项前置到备案阶段予以考量，变相提高备案门槛。

本案中，某公司已依据行政法规及部门规章的规定，填写在线平台提供的项目备案基本信息格式文本，将企业基本情况，项目名称、建设地点、建设规模、建设内容，项目总投资额以及产业政策分析等信息告知经开区营商部。经开区营商部虽在本院庭审中主张某公司在格式文本中关于产业政策分析的表述回避了备案项目是否符合产业政策的事实，从填报内容上不能看出某公司已作出备案项目符合产业政策的相关表述，但经开区营商部在行政程序中并未以项目备案信息不齐全、不完整、不规范为由，依法及时以适当方式提醒和指导某公司予以补正，显然属于未依法履行法定义务。相反，经开区营商部认为予以备案之前应当对申请备案项目是否符合产业政策进行实质审查，并依据某产业发展部出具的拟不予以准入的反馈意见对某公司的项目申请作出不予备案答复。被诉不予备案答复存在适用法律错误、违反公正执法原则的问题，具体阐述如下：

首先，经开区营商部已超越权责边界，构成以备案为名行核准之实。经开区营商部主张，根据11号文件的规定，项目备案须经某产业发展部出具准入意见；根据辽宁省发展和改革委员会等四部门联合作出的《关于进一步规范重点行业工业投资项目管理加强事中事后监管工作的通知》（辽发改工业【2020】636号）的规定，印染、制革、电镀、储油储气设施等项目必须综合考虑环保、水耗、安全等因素，方可进行备案。入库编号XX-3-021-005孟某诉某医疗保险基金管理中心不履行给付基本医疗保险金职责案的裁判要旨指出：规范性文件不得违反上位法的规定。人民法院在审理单独行政行为诉讼案件时，应当对行政行为依据的规范性文件进行合法性审查。经审查认为不合法的，不得作为认定行政行为合法的依据。本案中，在行政法规及部门规章均已有明确规定的情况下，规章以下的规范性文件不能超过上位法的规定，附加其他诸如准入、环保、安全等考量因素作为项目备案的前提条件。11号文件及636号文件作为规章以下规范性文件，其规定与行政法规及部门规章的规定不一致时，应当适用上位法的规定，故11号文件及636号文件不能作为认定经开区营商部不予备案答复合法的依据。上述准入、环保、安全等考量因素并非予以备案的法定前提条件，而是项目单位在备案之后开工建设之前依法应当办理的审批手续或者备案机关对已备案项目所实施的事中事后监管内容。经开区营商部依据某产业发展部出具的拟不予以准入的反馈意见对某公司的项目申请不予备案，既对项目备案增设了法外条件，又对符合产业政策的声明进行了实质审查，已超过备案机关的权责范围，构成以备案之名行核准之实。原二审法院认为11号文件可以作为审查某公司申请项目是否予以备案的规范性文件，以及适用已经作废的《沈阳市企业投资项目备案管理办法》，均属于适用法律错误。备案作用的发挥更依赖于事中事后监管和严格责任追究，而非对备案项目信息是否真实合法进行实质审查，否则将使备案管理成为变相的行政许可。经开区营商部关于备案并非单纯形式审查，而应对项目是否符合产业政策进行实质审查的答辩意见缺乏法律依据，本院不予支持。

其次，经开区营商部始终未能提供有效证据证明某公司申请备案项目不符合产业政策要求。在线平台公示的用于判断项目是否符合产业政策的执行标准仅为国家发改委《产业结构调整指导目录（2019年本）》，并未公示其他执行标准，即使按照经开区营商部的主张，执行标准还包括沈阳经济技术开发区《产业结构调整指导目录（2020年本）》，也无法得出申请备案项目属于限制类的结论，因为后者已明确限制类和淘汰类亦按照前者规定的限制类、淘汰类执行，而在本院审理过程中，经开区营商部始终未能说明某公司申请备案项目属于国家发改委《产业结构调整指导目录（2019年本）》中规定的限制类中的哪一种情形。经开区营商部提供的《铁西新城总体规划产业准入说明》中虽将“C336金属表面处理及热加工”确定为“限制发展类”，但某公司提供的2023年11月24日市长信箱回复已证实上述准入说明已经废止，而经开区营商部亦未能证明在某公司提出备案申请时该准入说明尚未废止，故该准入说明不能证明某公司申请备案项目属于限制发展类。经开区营商部对于某公司申请备案项目是否符合产业政策进行实质审查已违反行政法规及部门规章的规定，且在实质审查过程中也未能证明某公司申请项目确实不符合产业政策要求，即经开区营商部作为备案机关对其主张无法自圆其说。在没有证据能够证明某公司申请备案项目不符合产业政策的情形下，经开区营商部无正当理由坚持不予备案的行为明显缺乏事实根据，且与行政法规加快转变政府投资管理职能，落实企业投资自主权的制定目的相悖。

再次，经开区营商部不予备案不符合“同样情况同样对待，不同情况不同对待”公正执法原则的要求。针对不同的项目单位，备案机关应当坚持权利平等、机会平等、规则平等的原则。本案中，某公司向本院提交的《关于沈阳某有限公司航空修复及制造项目一期工程项目备案证明》载明，该公司申请新建电镀生产线5条，经开区营商部于2023年9月19日已出具项目备案证明，并认定项目符合国家产业政策。经开区营商部未对上述备案证明真实性、合法性及关联性提出质疑，其向本院提交了沈阳市发改委于2023年12月14日作出的《关于推进沈阳某有限公司航空修复及制造项目一期工程的复函》，拟证明该项目申请与某公司的项目申请有所不同。因该复函系针对经开区管委会12月11日来函作出，系经开区营商部出具项目备案证明之后作出，且发函目的是为了协助推进一期工程，并未在予以备案时作为考量因素，故不能证明上述备案证明在出具之时与本案的情况有所不同。鉴于经开区营商部未能对相同情况下（均为新建电镀生产线）一个予以备案、一个不予备案作出合理解释，故经开区营商部对某公司所作的不予备案答复不符合严格规范公正文明执法的要求。

综上所述，被申请人经开区营商部作出的不予备案答复适用法律错误，依法应予撤销。原一、二审法院均未对某公司提交的证据进行质证、认证，违反法定程序，导致原一、二审判决认定事实不清、适用法律错误，依法均应予以撤销。某公司申请再审的理由成立，本院对其再审请求依法予以支持。某公司在填写项目申请时因不了解填写要求，按照自己的理解填写了项目符合产业政策的声明，其本意就是要表达申请项目符合产业政策的要求，如果经开区营商部认为项目信息不符合完整性、规范性要求，应当在本判决生效后依法履行告知义务，指导某公司予以补正，并在某公司补正合格后依法出具备案证明。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条的规定，判决如下：

一、撤销沈阳高新技术产业开发区人民法院（2024）辽0192行初11号行政判决以及辽宁省沈阳市中级人民法院（2024）辽01行终523号行政判决；

二、撤销沈阳经济技术开发区管理委员会营商环境建设部（审批服务部）于2023年8月31日在辽宁省政务服务网上针对沈阳某有限责任公司作出的不予备案答复；

三、责令沈阳经济技术开发区管理委员会营商环境建设部（审批服务部）于本判决生效之日起五日内依法为沈阳某有限责任公司出具备案证明。

一、二审案件受理费共计100元，由沈阳经济技术开发区管理委员会营商环境建设部（审批服务部）负担。

本判决为终审判决。

审 判 长  李 蕊

审 判 员  闫劲松

审 判 员  曹 弘

二〇二五年十二月二十二日

法官助理  寇明蕊

书 记 员  宁园园