中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2025）最高法行再353号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：潘某，男，1982年10月7日出生，汉族，住黑龙江省哈尔滨市。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：黑龙江省哈尔滨市松北区人民政府。住所地：黑龙江省哈尔滨市松北区创新一路618号。

法定代表人：肖某。

再审申请人潘某因诉被申请人黑龙江省哈尔滨市松北区人民政府（以下简称松北区政府）房屋征收补偿一案，不服黑龙江省高级人民法院（2023）黑行终885号行政裁定，向本院申请再审。本院于2025年6月21日作出（2024）最高法行申9836号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

潘某向黑龙江省哈尔滨市中级人民法院（以下简称哈尔滨中院）提起诉讼，请求责令松北区政府对潘某位于黑龙江省哈尔滨市松北区松浦镇大兴隆街供销集资楼4单元101室（2-1-5）的129平方米商服房依法作出房屋征收补偿决定。

一审法院查明，2010年9月1日，黑龙江省哈尔滨市人民政府发布哈政发法字〔2010〕24号《哈尔滨市人民政府关于松花江城区段松浦堤改线工程有关事宜的通告》，载明：松浦堤改线工程改造范围东起松浦水干渠，西至市水务局防汛仓储中心东侧围墙；南起松花江松浦堤，北至汤原街；松北区政府具体负责工程改造的组织实施工作。同日，松北区政府房屋拆迁办公室发布《松花江城区段松浦堤改线工程拆迁须知》，该须知上记载搬迁期限为9月11日至10月10日。案涉房屋位于松浦镇大兴隆街4单元101室（2-1-5），在工程改造范围内。该拆迁项目并未取得房屋拆迁许可证，案涉房屋没有产权证照。案涉4单元101室（2-1-5）房屋，哈尔滨松北投资发展集团有限公司（以下简称松北集团）已基于其2010年9月20日与案外人张亚成签订的《房屋拆迁补偿协议》将回迁房屋安置给了案外人张亚成。

一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；......（三）有具体的诉讼请求和事实依据；......”潘某的诉讼请求系责令松北区政府对案涉房屋作出房屋征收补偿决定，而依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第二十六条第一款规定，作出补偿决定的情形包括房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的。本案中，松北集团已经与案外人张亚成就案涉房屋签订了《房屋拆迁补偿协议》并履行完毕，且上述补偿协议未被依法确认无效或者撤销，故潘某起诉缺乏事实依据。同时，潘某仅提供房屋买卖协议无法充分证明其系松北区政府拆迁案涉房屋的被拆迁人，故依法尚不具备原告主体资格，其起诉不符合法定条件，应予裁定驳回。综上，一审法院依据行政诉讼法第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项、第三款，第一百零一条第一款第二项规定，裁定驳回潘某的起诉。

潘某不服一审裁定，向黑龙江省高级人民法院提起上诉。

二审法院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。

二审法院认为，征补偿条例第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”案涉房屋拆迁发生时适用的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称拆迁条例）第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”本案中，根据松北区政府房屋拆迁办公室于2010年9月1日发布的《松花江城区段松浦堤改线工程拆迁须知》等证据证实，案涉房屋在工程改造范围内，应适用拆迁条例进行拆迁。另根据一审在卷证据，无法证实案涉房屋所在区域后又转为国有土地上房屋征收。本案实质是潘某与房屋拆迁部门就案涉房屋的拆迁补偿问题协商未果，但其并未向房屋拆迁管理部门申请裁决，而以责令松北区政府对案涉房屋依法作出房屋征收补偿决定为诉讼请求提起本案之诉，无事实及法律依据。一审法院裁定驳回潘某起诉的结果，并无不当。综上，潘某的上诉请求和理由依法不能成立。二审法院依照行政诉讼法第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

潘某申请再审称，案涉房屋系工程款抵扣所得，其一直占有、使用案涉房屋，且其与黑龙江省延寿县建筑工程有限公司（以下简称延寿公司）签订了买卖合同，具有被征收人资格等。请求撤销一、二审裁定，依法提审，改判支持其诉讼请求，并依据新证据判令松北区政府的征收行为及拒绝执行法院查封令的行为违法。

本院再审查明，2009年4月16日，哈尔滨中院作出（2008）哈执字第34-2号民事裁定，将原属台湾仁美商标工业股份有限公司所有的位于松浦镇大兴隆街28号的13套房屋（含案涉4单元101号商服房）拍卖给延寿公司，房屋所有权人为延寿公司。2010年4月23日，延寿公司与潘某签订《房屋买卖契约书》，约定将案涉4单元101号商服房卖给潘某。同年9月20日，松北集团与张亚成签订《房屋拆迁补偿协议》，对4单元101号房屋的拆迁补偿利益予以约定。2015年1月，延寿公司向黑龙江省哈尔滨市松北区棚改拆迁安置办公室出具《证明信》，载明4单元101号商服房合法转移至购买人潘某名下。同年9月21日，哈尔滨中院向黑龙江省哈尔滨市松北区松浦镇人民政府作出《关于松浦供销社集资解困楼房产查封和变更登记有关问题的回复》：法院拍卖的13套房产（包括案涉4单元101号房）登记到延寿公司名下，不再续查封，由该镇按被拆迁人所持手续进行登记。黑龙江省哈尔滨市松北区松浦街道办事处《关于落实<黑龙江省哈尔滨市中级人民法院协助执行通知书>补充的函》[哈松浦街函（2015）4号]载明：另有5套房屋由哈尔滨中院将原张某成（3套）、崔某臣、锅炉房供水房的房产执行给延寿公司，延寿公司已证明其中一套房屋为潘某所有，该镇已联系房屋所有人签订房屋拆迁协议，但由于房屋所有人一直未办理相关手续，尚不具备进户条件，待日后办理完相关手续，再予以申请办理进户事宜。另查明，案外人高某霞、房某伟诉松北区政府行政补偿一案，高某霞、房某伟请求松北区政府对其松北区大兴隆街28号1单元102号、201号房屋作出征收补偿决定，哈尔滨中院作出（2023）黑01行初316号行政判决，认定松北区政府实施征收，应依法履行征收补偿职责，并判令松北区政府于判决生效后60日内作出补偿决定。

本院再审认为，本案的争议焦点为：一、松北区政府是否具有补偿安置职责；二、行政机关在征收补偿中如何认定有争议房屋权属与补偿对象；三、行政诉讼能否一并解决房屋权属争议。

一、松北区政府是否具有补偿安置职责

有征收必有补偿，无补偿则无征收。不论是在拆迁条例施行时期，还是在征补条例实施之后，在无法通过拆迁补偿安置协议或者征收补偿协议解决补偿安置的情况下，市、县级人民政府及其相关职能部门有职责按照拆迁安置补偿裁决方式或者征收补偿决定方式，保障被拆迁人、被征收人得到法律规定的公平合理补偿的权利；且均不得在未解决补偿问题前，实施强制搬迁。征补条例第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”具体到本案，尽管案涉拆迁项目启动于征补条例实施之前，但该项目签订补偿协议的主体松北集团没有依法取得房屋拆迁许可证，不具有拆迁人的法律地位。在本案并无有效证据证明案涉拆迁项目确系依照当时有效的拆迁条例实施的情况下，潘某因案涉被拆迁房屋产生的补偿争议，并不符合征补条例规定的继续沿用拆迁条例规定办理的情形。即使符合继续沿用拆迁条例规定办理的情形，松北区政府及其相关职能部门也应通过拆迁安置补偿裁决方式对拆迁补偿事宜作出具有法律效力的决定。况且，松北区政府房屋拆迁办公室发布的通告已经载明松北区政府具体负责案涉工程改造的组织实施工作；在高某霞、房某伟诉松北区政府行政补偿一案中，人民法院生效判决业已认定松北区政府实施了征收，应依法履行征收补偿职责。据此，本案符合征补条例的有关规定，松北区政府应系案涉房屋的征收补偿主体，在无法通过征收补偿协议方式解决补偿问题情况下，应当依法通过征收补偿决定方式解决其与潘某之间的征收补偿争议。因此，二审法院认为案涉被拆迁房屋应适用拆迁条例进行拆迁及认定潘某应当向房屋拆迁管理部门申请裁决，属认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。

二、行政机关在征收补偿中如何认定有争议房屋权属与补偿对象

征补条例第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理；……。”据此，为提高征收补偿工作效率，实质化解补偿安置争议，行政机关对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况负有组织调查登记的职责，对未登记建筑的合法性亦负有调查、认定和处理的职责，在一定情况下也可以结合相关房屋买卖、赠与、继承、分割等民事合同的约定，依法对争议房屋的补偿安置对象作出与房屋权属登记不完全一致的认定。

在补偿安置过程中，行政机关对房屋买卖等合同的法律效力难以直接判断或者当事人之间已经明确表示不同意按照合同约定履行的，行政机关可以告知当事人在法定期限内通过申请仲裁或者提起民事诉讼的方式对民事合同的效力进行认定。行政机关与一方当事人签订补偿安置协议后，未实际履行完毕前，另一方当事人提出补偿主张的，行政机关可以选择提存补偿款项，要求相关权利人提供证明材料或者告知其先行通过民事诉讼、申请仲裁的方式确定权利人后再履行补偿职责，不能仅因为已经与一方签订补偿协议即当然认为另一方不是权利人。当事人在法定期限内明确表示不申请仲裁或者提起民事诉讼，行政机关可以根据权属调查情况，结合房屋买卖合同的效力和内容，依法审查认定被补偿主体。不宜机械将行政机关的调查认定权与司法机关的民事裁判权简单排斥，更不能认为在房屋权属争议发生纠纷后，行政机关即无权处理补偿安置事宜，轻率否定行政机关在征收补偿中认定有争议房屋权属与补偿对象的职权，甚至动辄将一些行政权明显能够处理的民事权属争议引入民事诉讼渠道。

实践中，在相关权利人都有一定证据但均无法推翻对方主张的情况下，一般应尊重行政机关根据实际占有、使用等情况对被补偿主体作出的认定，除非行政机关有明显过错或者恶意串通的情形。本案中，潘某持有哈尔滨中院出具的（2008）哈执字第34-2号民事裁定书及其与延寿公司签订的《房屋买卖契约书》，证明其拥有案涉房屋的所有权并主张该房屋征收补偿权益。松北区政府在案涉房屋存在重大权属争议的情况下，未通知争议各方通过法定途径进行确权，也没有将补偿款提存，迳行介入被拆迁房屋的权属确权。松北区政府在未经向潘某进行核实，听取其陈述、申辩，亦没有证据证明人民法院生效裁定被撤销的情况下，迳行确定案外人为案涉房屋被补偿人，并对案外人进行补偿，在程序上、实体上均存在明显过错。据此，松北区政府对案外人的补偿行为并不能免除其对潘某的补偿职责。一审法院仅因案外人已就案涉房屋获得补偿，直接认定潘某不是被拆迁人、要求获得补偿没有事实根据、不具备原告主体资格，并裁定驳回起诉，属认定事实不清，适用法律不当，依法应予纠正。

三、行政诉讼能否一并解决房屋权属争议

行政诉讼法第六十一条第一款规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。本案中，潘某以其所有且实际占有的房屋被征收却没有获得补偿为由提起本案行政诉讼，请求松北区政府履行征收补偿职责。松北区政府以已对案外人进行补偿为由拒不对潘某进行补偿。因潘某诉请补偿的房屋存在权属争议，本案民事法律关系与行政法律关系相互交织，属于典型的民行交叉案件。本案在不解决房屋的权属争议导致房屋的补偿之诉难以进行下去的情形下，应当遵循《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》第一条的精神，依照行政诉讼法第二十九条第一款的规定，依申请或者依职权追加利害关系人参加诉讼，审查认定案涉房屋的权利归属，责令松北区政府就应否以及如何对潘某实施补偿作出决定，并在此基础上解决案涉房屋征收补偿行政争议，彻底解决纠纷。

综上，一、二审裁定认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百零九条第一款规定，裁定如下：

一、撤销黑龙江省高级人民法院（2023）黑行终885号行政裁定；

二、撤销黑龙江省哈尔滨市中级人民法院（2023）黑01行初353号行政裁定；

三、指令黑龙江省哈尔滨市中级人民法院继续审理。

审 判 长 耿宝建

审 判 员 韩锦霞

审 判 员 饶晓燕

二〇二五年十二月十二日

法官助理 徐星星

书 记 员 耿丹阳