罗建国等诉怀化市规划局规划许可决定及行政赔偿案
湖南省怀化市鹤城区人民法院
行政判决书
原告罗建国。
原告罗建勋。
原告贺根花。
原告贺一洲。
四原告共同委托代理人贺金花（特别授权）。
被告怀化市规划局。
法定代表人彭章南，局长。
委托代理人赖朝晖（特别授权）。
原告罗建国、罗建勋、贺根花、贺一洲诉被告怀化市规划局不予规划许可决定及行政赔偿一案，于2017年9月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2017年9月13日向被告怀化市规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月11日公开开庭审理了本案。原告罗建国、罗建勋、贺根花、贺一洲的委托代理人贺金花，被告怀化市规划局的委托代理人赖朝晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年3月16日，怀化市规划局作出怀规函[2017]19号《关于罗建国、罗建勋、贺一洲、贺跟花申请办理工程报建手续的回复》，回复中向罗建国、罗建勋、贺一洲、贺根花说明了其申请办理工程报建手续的规划用地不能办理工程报建手续的理由。
原告罗建国、罗建勋、贺根花、贺一洲诉称:2003年8月，四原告在怀化市规划局办理了怀化市怀北路（武陵路）与铁北北路交汇处（怀铁加油站对面）罗建国等四户的《建设用地规划许可证》之后，一直在向怀化市规划局要求办理《建设工程规划许可证》，但怀化市规划局以有附加条件“待北面张梦寒房屋拆迁后才能开工建设”的条件为由，一直拒绝给四原告办理。
四原告认为：1、四原告房屋的修建与张梦寒房屋没有任何利益冲突。张梦寒房屋是有用地规划手续（四原告2003年办理《用地规划许可证》时，怀化市已经修改了规划，成为了规划修改后的人行道，可是怀化市人民政府从2003年直到现在都未能实施此规划方案），也可以说附加的条件是怀化市规划局乱作为。四原告修建房屋已经办理用地规划，依法办理工程报建手续是根据城乡规划管理相关要求去报建的，怀化市规划局应该要给四原告办理《建设工程规划许可证》，不给四原告办理《建设工程规划许可证》就是行政不作为行为，造成四原告十多年未能修建房屋，既没有生活来源，也没有住房的严重局面，应由怀化市规划局承担四原告的一切损失。2、怀化市规划局不给四原告办理建设工程报建的第二个原因是：“用地面积太小，只有57.38㎡，没有达到国家有关技术规定”。用地面积太小，怀化市规划局却给四原告办理了《建设用地规划许可证》，那就说明原告的用地符合技术规范和政策要求。3、怀化市规划局不给四原告办理建设工程报建的第三个原因是：“依据有关技术规范及《怀化市城市规划管理技术规定》的要求，建筑退让武陵路道路红线应大于10米”。四原告用地东西向仅为10.8米，无法满足技术规定建筑退让的控制要求，但怀化市规划局给四原告办理了《建设用地规划许可证》，那也就说明符合要求。4、《怀化市城区道路路网规划》是2016年8月出台的，四原告的最后一次申请报告是2016年6月7日送去怀化市规划局的，在此之前四原告一直都在怀化市规划局申请，四原告的宗地审批应该是根据2016年8月以前的技术要求和政策办理。也就是说四原告的宗地是历史性的问题，不是2016年8月《怀化市城区道路路网规划》出台以后的宗地，2016年8月《怀化市城区道路路网规划》只能规范2016年8月以后的宗地，四原告的宗地只能按照2016年8月以前的政策对待酌情办理。5、怀化市规划局《关于罗建国、罗建勋、贺一洲、贺跟花申请办理工程报建手续的回复》，不是回复给四原告的。因为四原告的宗地是城北组团控规B-04-01地块范围内，而怀化市规划局回复的地块是城北组团控规B-04-04地块内。6、怀化市规划局作出《关于罗建国、罗建勋、贺一洲、贺跟花申请办理工程报建手续的回复》的具体行政行为程序不合法，没有履行“告知”程序。
综上所述，怀化市规划局不给四原告办理《建设工程规划许可证》是行政不作为行为，且其作出《回复》的具体行政行为程序不合法，没有履行“告知”程序，同时其作出的《回复》也不是给四原告的。因此，四原告诉至法院，请求：一、依法撤销怀化市规划局《关于罗建国、罗建勋、贺一洲、贺跟花申请办理工程报建手续的回复》，并给四原告办理《建设工程规划许可证》；二、依法判令行政诉讼中所产生的误工费、交通费、材料打印费、诉讼费等由怀化市规划局承担。
原告罗建国、罗建勋、贺根花、贺一洲向本院提供了一份证据即《关于罗建国、罗建勋、贺一洲、贺跟花申请办理工程报建手续的回复》（该证据来源于原告诉被告怀化市规划局不履行规划许可法定职责一案中被告提供的证据复印件），拟证明该回复中，怀化市规划局答复的是B-04-04地块，不是B-04-01地块，因此证明被告的回复不是回复给原告的。
被告怀化市规划局辩称:一、怀化市规划局依法作出的《关于罗建国、罗建勋、贺一洲、贺跟花申请办理工程报建手续的回复》，符合相关法律规定，并无不当。
2017年2月21日，罗建国、罗建勋、贺一洲、贺根花向怀化市规划局提交书面报告，申请办理建设工程报建手续，怀化市规划局以怀规函[2017]19号文的形式从三个方面予以回复：1、怀化市规划局给罗建国、罗建勋、贺一洲、贺根花核发建设用地规划许可证符合当时法律法规规定。2003年的规划管理适用《中华人民共和国城市规划法》，其中第二十九条:城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。第三十一条:在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。该地块虽然属于城市建设用地，但由于其用地面积非常狭小，如果单独建设，在处理相邻权关系时无法满足建筑间距、消防安全间距、日照采光间距等强制性要求。因此怀化市规划局核发该地块建设用地规划许可证时明确告知罗建国、罗建勋、贺一洲、贺根花:必须妥善处理好与北侧张某某用地之间的矛盾，否则，不得开工建设。2、怀化市规划局对罗建国、罗建勋、贺一洲、贺根花申请办理工程报建手续的回复符合现行法律法规规定。根据《怀化市城市规划管理技术规定》相关规定，最小可建净用地面积为500平方米，该用地范围东西向进深仅为10.8米，其中10米进深必须作为退让西侧武陵路道路边线距离不得修建建筑。因此该地块亦不满足现行规划控制要求。若要进行建设则必须整合周边用地达到一定规模后才能办理报建手续。3、罗建国、罗建勋、贺一洲、贺根花所属用地已明确为城市道路用地，其用地性质与现行控规不符。根据2016年8月市政府审批的《怀化市城区道路路网规划》，该宗用地位于规划中的紫东路道路用地范围，在规划上属于道路用地。根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条之规定:在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。在紫东路实施建设时，怀化市人民政府将依法予以安置或补偿。
二、怀化市规划局以怀规函[2017]19号文的形式作出的回复不属于不予许可决定，无须告知诉权。
2017年2月21日，罗建国、罗建勋、贺一洲、贺根花向怀化市规划局提交书面报告，申请办理建设工程报建手续，经审查，罗建国、罗建勋、贺一洲、贺根花并未按规划用地许可规定的要求处理矛盾，与现行技术规范要求不符，因此怀化市规划局在怀规函[2017]19号文中明确告知其不满足相关要求。在相关前置条件满足后，罗建国、罗建勋、贺一洲、贺根花可以携相关法定要件依法向怀化市规划局提出报建申请，故该回复无须告知诉权。
综上所述，请法院驳回原告的诉讼请求。
被告怀化市规划局在法定举证期限内向本院提供的证据有：1、建设用地规划红线图，拟证明该用地在审批时已经告知不得单独建设；2、怀化市规划局窗口来文处理单及报告（关于申请办理工程报建手续），拟证明怀化市规划局依报告依法受理罗建国、罗建勋、贺一洲、贺根花的申请；3、《关于罗建国、罗建勋、贺一洲、贺跟花申请办理工程报建手续的回复》，拟证明怀化市规划局已依法告知不能办理的原因；4、建筑退让武陵路道路示意图，拟证明该用地必须退让城市规划道路边线的距离；5、怀化市城区道路网规划图（局部），拟证明该用地位于规划的紫东路道路红线范围内；6、最小可建净用地面积表（怀化市城市规划管理技术规定），拟证明其不能单独建设的依据；7、建筑退让城市道路最小距离表（怀化市城市规划管理技术规定），拟证明该地建筑退让道路的依据。
经庭审质证，原、被告提出以下质证意见：
原告对被告提交的1号证据真实性无异议；2号证据三性均无异议；3号证据真实性无异议，证明目的有异议，这份回复是对B-04-04号地块进行回复，与原告要求回复的B-04-01地块不一致；4-7号真实性无异议，原告方看不懂这些证据。
被告对原告提交的证据真实性、关联性有异议，提出因被告工作人员笔误，在《关于罗建国、罗建勋、贺一洲、贺跟花申请办理工程报建手续的回复》中将原告的用地错误的表述为B-04-04地块，被告将回复送达给原告的委托代理人贺金花后马上发现了回复中的错误，之后通知贺金花将回复退回并重新给其送达了原告本案所起诉的回复，原告提交的这份回复是上次原告诉被告不履行法定职责一案中被告提交的证据中那份回复，属于被告内部行文的底稿，最后被告送达给原告的不是这份回复底稿。
本院对上述证据认证如下：被告提交的1-2号、4-7号证据，符合证据真实性、合法性、关联性要求，且原告对其真实性无异议，本院予以确认；被告提交的3号证据系本案合法性审查对象，不作为单一证据进行认证。原告提交的证据不是本案合法性审查对象，本院不予确认。
经审理查明：2017年2月21日，被告怀化市规划局收到原告罗建国、罗建勋、贺根花、贺一洲申请办理工程报建手续的《报告》，报告中罗建国、罗建勋、贺根花、贺一洲要求怀化市规划局为其办理怀化市铁北路与武陵路交汇处（怀铁加油站对面）土地的建设工程报建手续，并为其办理《建设工程规划许可证》。2017年3月16日，被告怀化市规划局向原告罗建国、罗建勋、贺一洲、贺根花作出怀规函[2017]19号《关于罗建国、罗建勋、贺一洲、贺跟花申请办理工程报建手续的回复》，回复中向罗建国、罗建勋、贺一洲、贺根花说明了其申请办理工程报建手续的用地不能办理工程报建手续的理由，具体如下：一是在办理该用地规划许可证时，怀化市规划局已明确该用地在北面张梦寒的房屋未拆迁之前不得开工建设，现该用地北侧张梦寒房屋尚未拆除；二是该用地取得土地权证的建设用地仅为57.38平方米，没有达到国家有关技术规定及《怀化市城市规划管理技术规定》明确的最小可建净用地面积500平方米；三是该用地位于现行实施的城北组团控规B-04-01地块内，西临武陵北路，该用地东西向仅为10.8米，依据有关技术规范及《怀化市城市规划管理技术规定》要求，建筑退让武陵路道路红线应大于10米，该用地无法满足技术规定建筑退让的控制要求；四是依据2016年8月经市政府审批的《怀化市城区道路网规划》，该宗用地为城市道路用地，不得实施道路建设以外的其他工程建设。原告罗建国、罗建勋、贺根花、贺一洲不服被告怀化市规划局作出的回复，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”、第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”之规定，被告怀化市规划局具有负责本辖区内城乡规划管理工作的法定职权，受理辖区内建设单位或个人的建设工程规划许可申请并作出建设工程规划许可决定属于其职权范围。本案中，被告怀化市规划局以“回复”形式对四原告提出的办理建设工程报建手续及办理《建设工程规划许可证》的申请，作出了不予规划许可的书面决定。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”、第三十八条第二款规定：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”本案中，怀化市规划局未提供证据证明其在作出被诉行政行为前，依法告知了申请人有陈述和申辩的权利，且其作出的《关于罗建国、罗建勋、贺一洲、贺跟花申请办理工程报建手续的回复》中，未告知申请人诉权，违反上述法律规定，属于程序违法，依法应当撤销。
四原告要求被告承担行政诉讼中所产生的误工费、交通费、材料打印费等的诉讼请求，因四原告未提供证据证明，本院不予支持。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、撤销被告怀化市规划局2017年3月16日作出的《关于罗建国、罗建勋、贺一洲、贺跟花申请办理工程报建手续的回复》；
二、被告怀化市规划局对罗建国、罗建勋、贺一洲、贺根花提出的办理工程报建手续申请重新作出行政行为；
三、驳回罗建国、罗建勋、贺一洲、贺根花的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告怀化市规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状及副本，上诉于湖南省省怀化市中级人民法院。
审 判 长 旷 洁
审 判 员 李 兰
人民陪审员 罗德田
二〇一七年十月十六日
代理书记员 邱 羽
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。