辽源市华林房地产开发有限责任公司诉辽源市国土资源局撤销土地使用权证行政行为违法及行政赔偿案
吉林省辽源市龙山区人民法院
行政判决书
原告辽源市华林房地产开发有限责任公司
法定代表人王革，该公司经理。
委托代理人朱柏军、高嵩，吉林辽东律师事务所律师。
被告辽源市国土资源局。
法定代表人王晓君，局长。
委托代理人张雪海，该局法律顾问。
委托代理人于海宽，该单位法制科科长。
原告辽源市华林房地产开发有限责任公司（以下简称华林公司）诉被告辽源市国土资源局收回国有土地使用权、撤销土地使用权证行政行为违法及行政赔偿一案，2017年5月4日本院裁定不予立案，2017年7月3日，辽源市中级人民法院裁定指令本院予以立案进行实体审理，本院于2017年7月13日受理后，依法组成合议庭，于2017年11月17日和12月25日公开开庭审理了本案，原告王革及委托代理人朱柏军、高嵩，被告委托代理人张雪海、于海宽到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，2000年10月18日，原、被告签订了《国有土地使用权出让合同》，约定被告将位于当时的南康大街103号，宗地编号为（D1-3）A2000-1，面积为4495平方米的宗地出让给原告用于开发建设，出让期限分别为40年、70年。为了在该地块进行开发而由股东王革等人成立的原告公司，向被告支付了土地出让金181万元。原告在进行前期手续办理和实施动迁时，因市领导对该地块重新划定建设用地红线作出口头指示，导致原告施工前的一切活动全面停顿，后与被告不间断交涉。因规划及设计变更导致原告开发计划不断发生变化，致使原告无法正常开发建设，经原告委托吉林北泰会计师有限公司辽源分公司出具的《评估报告书》确定该地块在2002年4月17日评估价为5，102，364.40元，存在大幅增值。但被告收回土地的计划因各种原因没有实施。此后规划审批和市发改委审批方案几经变更，由最初规划审批确定的3.5万平米，变更为5万平米、7.6万平米。因市政府计划在该地块建设文化大厦，后因政府资金投入等问题而未能实施。2009年6月4日被告为原告换发了编号为辽国用（2009）第040200036号国有土地使用权证。在原告取得该地块使用权后，与原市肯能地板厂达成协议，组织实施了对该厂的拆迁工作。2011年5月份，在原告未得到被告任何事先通知或解除土地出让合同的情况下，突然发现辽源市九洲房地产开发有限责任公司（以下简称九洲公司）在该地块上开发建设。经原告了解得知，2011年4月28日被告在未通知原告的情况下，单方作出《关于辽源市国土资源局收回国有土地使用权注销国有土地使用证的公告》，该公告载明：“经辽源市人民政府批准，决定将辽源市向阳桥-财富桥A2地块、A4地块、B地块、D1地块规划范围内的国有土地使用权收归辽源市国土资源局。自本公告发布之日起，上述范围内原土地使用者5日内持国有土地使用证到原登记机关办理注销登记，逾期该证失去法律效力。”原告同时得知，早在2011年4月28日，被告就已经将该宗土地在原告不知情的情况下，进行了挂牌出让，后于2011年5月30日与九洲公司签署了成交确认书，2011年7月18日又与该公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，九洲公司在该地块进行了开发建设。因被告将该地块转让给九洲公司的行为导致原告公司前期费用的巨大损失。原告认为，被告作出收回和注销原告土地使用权的行为于法无据，其将出让给原告的建设用地，采用暗箱操作的方法违法重新转让给九洲公司，此行为给原告造成重大经济损失，导致原告处于破产边缘。故诉至法院，请求：一确认被告作出《关于辽源市国土资源局收回国有土地使用权注销国有土地使用证的公告》中涉及收回原告土地使用权和注销原告辽国用（2009）第040200036号国有土地使用权证的行政行为违法；二确认被告将原告享有使用权的辽国用（2009）第040200036号国有土地使用权证范围内的土地出让给九洲公司的行为违法；三判令被告返还原告交纳的土地出让金人民币181万元及利息；四赔偿原告各项经济损失100万元（以司法鉴定为准）；五本案诉讼费、鉴定费及其他相关费用由被告承担。
原告当庭提供证据：
第一组证据，证实被告与原告土地转让的事实。
1、《国有土地使用权出让、转让、出租、抵押审批表》、《国有土地使用权出让合同》、证实2000年10月18日王革获得4495平方米土地使用权。
2、《向阳桥—财富桥地块规划设计条件图》、《第二次城市规划审批领导小组会议纪要》、《辽源市发改委关于华林公司前期工作的批复》、《关于华林公司水云天项目环境影响报告的批复》、《水云天佳园小区规划方案》、《效果图》，证实原告取得4495平方米土地使用权后，在该地块上实施的建设方案规划及审批。
3、《辽国用（2009）第040200036号国有土地使用证》，证实2009年6月4日被告为原告换发土地使用权证。
4、吉林北泰会计师有限公司辽源分公司《关于王革个人资产投资的评估报告书》，证实华林公司企业升级，增加注册资本，委托评估机构对该宗土地使用权评估价为5102364.40元，该宗地块明显大幅增值。
5、辽源市中级人民法院（2011）辽执字第8号协助执行通知书，证实辽源市中级人民法院于2011年2月24日查封原告使用的，位于辽源市龙山区南康大街103号的，使用权证号为辽国用（2009）第040200036号、地号为105XXXXXXXX、图号为4750.50-429.50、土地面积为4495平方米的土地使用权。
6、航拍图，证实原告公司坐落位置。
第二组证据，证实被告将该地块非法转让给九洲公司的事实。
1、《关于辽源市国土资源局收回国有土地使用权注销国有土地使用证的公告》，证实被告在未通知原告的情况下，单方作出该公告，违背双方合同约定。
2、《辽源市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》，证实在原告不知情的情况下，进行了挂牌出让。
3、《国有建设用地使用权合同》、《公证书》，证实2011年7月18日被告将包括原告取得的土地使用权在内的土地一并出让给了九洲公司。
4、辽河北岸地块地上物拆迁协调会签到，证实原告在筹建水云天小区期间，龙山区政府对九洲公司进行招商引资，欲开发该地块。2011年4月14日由被告组织召开本次会议，协调九洲公司对原告进行前期补偿问题，但未达成补偿协议。
5、《挂牌出让成交确认书》、《挂牌出让（2011）006号地块情况说明》，证实九洲公司获得原告开发地块。
6、民事诉状、辽源市龙山区人民法院（2011）龙民初字第00437号民事裁定书、（2011）龙民初字第437号民事调解书，证实原告交纳土地出让金181万元，尚欠66万元。
7、辽源市龙山区人民法院及辽源市中级人民法院行政裁定书，证实辽源市龙山区人民法院以原告超过诉讼时效为由裁定不予立案，原告上诉后，辽源市中级人民法院裁定撤销辽源市龙山区人民法院裁定书，指令辽源市龙山区人民法院立案审理。
被告辽源市国土资源局辩称，一、被告收回国有土地使用权注销国有土地使用证行为及出让土地行为并无不当。因辽源市城市规划进行旧城改建需要，经辽源市人民政府批准，决定将辽源市向阳桥-财富桥A2地块、A4地块、B地块、D1地块规划范围内的国有土地使用权收归国有，统一挂牌出让。被告遂于2011年4月28日在辽源日报刊登“收回国有土地使用权注销国有土地使用证的公告”及“国有建设用地使用权挂牌出让公告”。经公开挂牌，九洲公司以贰亿零叁佰陆拾万元竞买（包括本案争议的地块土地面积4495平方米）。政府通过征收渠道对产权人实施补偿。2010年经辽源市诚信土地评估公司评估，该4495平方米土地使用权价格为615万元。由于原告负债多，经辽源市中级人民法院与土地竞买人九洲公司协商，九洲公司同意按照土地招拍挂的价格840余万元予以补偿。该补偿款划入辽源市龙山区房屋征收经办中心后被辽源市中级人民法院及龙山法院查封、划转。二、原告请求返还土地出让金181万元及利息不能成立。首先，原告并未缴纳181万元土地出让金。其次，原告若支付出让金，是其取得地块土地使用权应支付的对价。第三政府已对原告地块土地进行了征收补偿，只因原告对外负债，该补偿款被相关人民法院查封，原告不能再请求返还出让金。三、原告诉讼超过法定期限。希望法院驳回原告的诉讼请求。
被告当庭提供证据如下：
1、国有土地使用权出让合同，证明王革竞买南康大街103号宗地D1地块4495平方米国有土地使用权，该宗地土地出让金247万元。
2、欠据，证明王革欠土地出让金142万元。
3、辽源市向阳桥-财富桥地块规划设计条件控制导则，证实辽源市政府因旧城改造需要，对相关地块重新规划。
4、收回国有土地使用权注销国有土地使用证公告及国有建设用地使用权挂牌出让公告，证实经市政府批准，将辽源市向阳桥-财富桥A2地块、A4地块、B地块、D1地块规划范围内的国有土地使用权收归辽源市国土资源局，辽源市国土资源局决定以挂牌方式出让。
5、挂牌出让成交确认书，证实九洲公司竞买向阳桥-财富桥A2地块、A4地块、B地块、D1地块国有建设用地使用权成交确认。
6、国有建设用地使用权合同及收据，证实九洲公司竞后签订出让合同、缴纳土地出让金。
7、龙山区房屋征收经办中心情况说明，证实经辽源市诚信土地评估公司评估，该4495平方米土地价格为615万元。因原告负债较多，先后有12名债务人向市、区人民法院起诉要求偿还债务，经辽源市中级人民法院与土地竞买人九州公司协商，竞买人同意按照土地招拍挂的价格841万元予以补偿。用于解决债权人的信访问题，该款已经存入区征收办公司账户，由市、区两级法院以协助执行的方式予以查封。
本院调取证据如下：
1辽源市中级人民法院（2011）辽执字第8号执行裁定书、协助执行通知书，证实辽源市中级人民法院2012年7月30日解除查封原告使用的4495平方米土地使用权。
2、辽源市西安区人民法院（2010）辽西执字第197号民事裁定书、协助执行通知书，证实辽源市西安区人民法院（2010）执字第197号协助执行通知书，证实辽源市西安区人民法院于2010年7月9日查封原告价值75万的土地，该地证号：辽国用第040200036号
3、辽源市西安区人民法院（2010）辽西执字第105号协助执行通知书，证实2012年7月31日解除查封原告4495平方米土地，地号：105XXXXXXXX。
经庭审质证，被告对原告提供的吉林北泰会计师有限公司辽源分公司《关于王革个人资产投资的评估报告书》有异议，对其他证据真实性无异议，辩称北泰会计师有限公司无资质，属无效报告；原告对被告提供的欠据有异议，对其他证据真实性无异议，辩称，该欠据是原告支付土地出让金之前的，此后原告又支付了相应欠款，原告现欠土地出让金66万元，该欠据不能证明原告欠土地出让金142万元。原、被告对法院调取的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下，因原、被告对“关于王革个人资产投资的评估报告书、欠据”存在争议，本院不予确认；原、被告提供的其他证据及本院调取的证据能够客观、真实、反映案件事实，原、被告均无异议，本院对证据的真实性予以确认。
经审理查明，2000年10月18日，王革与被告签订了《国有土地使用权出让合同》，约定被告将位于当时的南康大街103号，面积为4495平方米的宗地出让给原告用于开发建设，2009年6月4日被告为原告更换登记颁发了辽国用（2009）第040200036号国有土地使用证，后因多种因素，原告未在该土地上实施开发建设。2001年7月8日和2011年2月24日因原告债权债务纠纷，该地块分别被辽源市西安区人民法院、辽源市中级人民法院查封国有土地使用权。2011年被告根据辽源市人民政府批准，决定将辽源市向阳桥—财富桥A2地块、A4地块、B地块、D1地块规划（原告拥有的4495平方米土地，在D1地块范围之内）范围内的国有土地使用权收归辽源市国土资源局，用于城市旧城改建，并于2011年4月14日召开各方代表参加的辽河北岸地块地上物拆迁协调会，协商对原告进行前期补偿问题，但未达成补偿协议。2011年4月28日被告在辽源日报刊登发布“关于辽源市收回国有土地使用权注销国有土地使用证的公告”、“辽源市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告”。经公开挂牌，九洲公司以贰亿零叁佰陆拾万元竞买（包括本案争议的地块土地面积4495平方米）。2011年5月30日被告与九洲公司签署了成交确认书，2011年7月18日又与九洲公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，经市诚信土地评估公司评估，该争议的4495平方米土地价格为615万元，但由于王革本人负债较多，债权人向市、区人民法院起诉要求偿还债务，经协商，九洲公司同意按照土地招拍挂的价格840余万元予以补偿，并将该补偿款划入辽源市龙山区房屋征收经办中心，后被辽源市中级人民法院及龙山法院查封，划转。2012年7月30日和31日辽源市中级人民法院、辽源市西安区人民法院分别解除查封。现原告以被告单方作出收回国有土地使用权，未给予原告履行补偿，行政违法，诉至法院，请求确认被告作出《关于辽源市国土资源局收回国有土地使用权注销国有土地使用证的公告》中涉及收回原告土地使用权和注销原告辽国用（2009）第040200036号国有土地使用权证的具体行政行为违法；确认被告将原告享有使用权的辽国用（2009）第040200036号国有土地使用权证范围内的土地出让给九洲公司的行为违法；判令被告返还原告交纳的土地出让金人民币181万元及利息；赔偿原告各项经济损失100万元（以司法鉴定为准）；承担本案诉讼费、鉴定费及其他相关费用。
本院认为，根据最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条第一款：“国土资源部、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续”的规定，对人民法院查封的财产，任何单位不得进行处分。本案中，原告于2000年10月18日，与被告签订了《国有土地使用权出让合同》，拥有4495平方米的宗地合法使用权，被告在司法机关对该宗土地使用权查封未解除法律障碍前提下，于2011年4月28日在辽源日报刊登发布“关于辽源市收回国有土地使用权注销国有土地使用证的公告”、“辽源市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告”，将原告拥有合法国有土地使用权收回、注销国有土地使用证及出让给第三人九洲公司，违法了法律规定，程序违法，但该土地所有权收回是人民政府为实施城市规划进行旧城区改建项目，且九洲公司属善意取得，并在该土地上已经实施了开发建设，撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，损害第三人的合法权益，故该行政行为不可撤销。
关于被告与九洲公司签订国有建设用地使用权出让合同效力问题。最高人民法院《关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”是指效力性强制性规定”。只有违反法律、行政法规中效力性强制性规定的合同才能被确认无效。本案中，被告与九洲公司签订成交确认书和国有建设用地使用权出让合同（原告拥有土地使用权部分），违反了法律、行政法规中的管理性强制性规定，应确定为违法，但被告与九洲公司签订的国有建设用地使用权出让合同，没有违反法律、行政法规效力性强制规定仍应确定该合同有效，且九洲公司属于善意取得，故该行政协议仍然有效，不可撤销。
关于原告诉求返还土地出让金问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发……”，辽源市人民政府作为土地使用权出让的批准部门，代表国家出让土地使用权，收取土地出让金，被告不是具有返还土地出让金的主体，故原告要求被告返还土地出让金的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。
关于原告请求赔偿经济损失问题，被告在征收该土地使用权后，以高于辽源市诚信土地评估公司土地评估价格（评估615万元），按照土地招拍挂的价格841万元予以补偿，故原告要求赔偿经济损失的请求，没有确实充分证据，本院不予支持。
综上，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告作出的“关于辽源市收回国有土地使用权注销国有土地使用证的公告”中涉及收回原告土地使用权和注销原告辽国用（2009）第040200036号国有土地使用权证行政行为违法。
二、确认被告将原告享有土地使用权的辽国用（2009）第040200036号国有土地使用权范围内的土地出让给辽源市九洲房地产开发有限责任公司行政行为违法。
三、驳回原告辽源市华林房地产开发有限责任公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可在接到判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本上诉于辽源市中级人民法院。
审 判 长 王晓平
人民陪审员 米学红
人民陪审员 吕占先
二O一七年十二月二十六日
书 记 员 刘金晟