钱善德、施平武、宁波市镇海区人民政府房屋行政征收二审行政判决书
钱善德、施平武、宁波市镇海区人民政府房屋行政征收二审行政判决书
浙江省高级人民法院
行政判决书
上诉人（原审原告）钱善德。
上诉人(原审原告)施平武。
委托代理人刘涛、满增桂，北京创为律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市镇海区人民政府。
法定代表人魏祖民，区长。
委托代理人吴立波，宁波市镇海区人民政府工作人员。
委托代理人范奇祺，北京大成（宁波）律师事务所律师。
钱善德、施平武诉宁波市镇海区人民政府（以下简称镇海区政府）房屋行政征收一案，宁波市中级人民法院于2017年12月12日作出（2017）浙02行初100号行政判决。钱善德、施平武均不服，向本院提出上诉。本院于2018年1月30日立案受理后，依法组成合议庭，并于2018年4月24日公开开庭审理了本案。上诉人施平武，上诉人钱善德、施平武的委托代理人刘涛、满增桂，被上诉人宁波市人民政府的委托代理人吴立波、范奇祺到庭参加诉讼。本案经最高人民法院批准延长了审限。现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年3月31日，宁波市镇海区房屋征收办公室作出《关于报名参选骆驼街道棚户区改造地块项目房屋征收预评估机构的通知》。同年4月1日，宁波永正房地产估价经纪有限公司向宁波市镇海区房屋征收办公室报名参加预评估。同月5日，宁波市镇海区房屋征收办公室函告宁波永正房地产估价经纪有限公司确定其为骆驼棚户区改造地块项目房屋征收预评估机构。2016年5月11日，宁波市镇海区发展和改革局出具《关于骆驼街道棚改G1地块符合国民经济和社会发展规划的证明》。同日，宁波市国土资源局镇海分局出具《关于骆驼街道棚改G1地块符合土地利用总体规划的证明》。同月17日，宁波市镇海区棚户区改造工作领导小组办公室与宁波市镇海区房屋征收办公室作出《骆驼街道棚户区改造G1地块项目房屋征收改建意愿征询结果公告》并进行了张贴公告，公告内容包含“同意征收改建322户，占拟被征收户数94.20%"。同日，被告作出《关于确定骆驼街道棚户区改造G1地块项目房屋征收范围的公告》并进行了张贴公告。同月18日，宁波市镇海区房屋征收办公室作出《关于暂停办理骆驼街道棚户区改造G1地块项目有关事项的通知》，告知暂停办理房屋征收范围内新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等手续。同月23日，宁波市规划局出具《关于骆驼街道棚改G1地块符合城乡规划（专项规划）的证明》。同月25日，宁波市镇海区人民政府骆驼街道办事处出具《资金落实证明》和《产权调换房屋落实证明》。同月25日，宁波市镇海区人民政府骆驼街道办事处就骆驼街道棚户区改造G1地块项目提出国有土地上房屋征收申请。同月27日，宁波市镇海区房屋征收办公室与宁波市镇海区骆驼街道房屋拆迁事务所签订《骆驼街道棚户区改造G1地块项目国有土地上房屋征收与补偿委托协议》，约定宁波市镇海区房屋征收办公室委托宁波市镇海区骆驼街道房屋拆迁事务所实施骆驼街道棚户区改造G1地块项目范围内国土土地上房屋的征收与补偿的具体工作。同月27日，宁波市镇海区房屋征收办公室作出《骆驼街道棚户区改造G1地块房屋征收项目调查结果公告》并以《住宅调查情况汇总表》和《非住宅调查情况汇总表》为附件。同年6月17日，骆驼街道棚户区改造G1地块房屋征收项目所涉及的南一路（西至西大河东至三五路）商业用房的预评估比准价格10000元/m2经过宁波市房屋征收房地产价格评估专家委员会备案。同月20日，被告作出《关于骆驼街道棚户区改造G1地块项目房屋征收补偿方案论证结论书》，该论证结论书认定“经镇海区法制办、发改局、国土分局、规划分局棚改办、房屋征收办等部门和骆驼街道办事处、骆驼街道房屋拆迁事务所等单位论证，形成‘项目符合公共利益情形，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总规划、城乡规划和专项规划、国民经济和社会发展年度计划；征收范围符合建设活动实际需要，范围适当；征收补偿范围合法合理’的结论"。同月23日，被告作出《关于征求骆驼街道棚户区改造G1地块房屋征收补偿方案意见的公告》。同月28日，骆驼街道棚户区改造G1地块项目的住宅预评估比准价格为6700元/m2经过宁波市房屋征收房地产价格评估专家委员会备案。同年8月9日，被告作出《关于公布骆驼街道棚户区改造项目C、D1、D2、E、G1、G2、H1、H2、H3征收补偿方案征求公众意见的通告》并进行了张贴公告。2016年9月2日，宁波市住房和城乡建设委员会作出《关于骆驼街道棚户区改造G1地块房屋征收补偿方案审核意见》，认定骆驼街道棚户区改造G1地块征收项目补偿方式及标准符合相关征收法规政策。同月9日，宁波市镇海区房屋征收办公室作出《关于对市住建委对骆驼街道棚户区改造C、D1、G1、G2、H2地块以及南大街区域地块项目征收补偿方案审核意见的反馈》。同月12日，被告作出《骆驼街道棚户区改造G1地块房屋征收社会稳定风险评估报告》。同日，被告作出《征收决定》。同日，被告作出《关于骆驼街道棚户区改造G1地块项目房屋征收决定的公告》。同月14日，宁波市镇海区人民政府办公室印发宁波市镇海区人民政府常务会议纪要，该纪要载明“2016年9月7日，区长魏祖民召开区政府常务会议，会议认真研究了骆驼街道办事处关于棚户区改造5个地块项目房屋征收事项的报告，原则同意报告各项内容"。同日，《今日镇海》报纸刊登《宁波市镇海区人民政府关于骆驼街道棚户区改造G1地块项目房屋征收决定》。
原审法院认为，根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十八条第二款的规定，本条例第十四条、第三十一条和第三十三条规定的公告应当在房屋征收范围内的住宅小区主要出入口、公告栏等醒目位置张贴，通过政府门户网站、报纸等媒体发布。被告提供的证据虽能证明其将征收决定通过报纸发布，但不完全符合上述规定的要求，不足以认定原告应当自征收决定在报纸上发布之日起就知道被诉征收决定的内容。因此，原告起诉未超过起诉期限。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，被告宁波市鄞州区人民政府具有作出被诉房屋征收决定的法定职权。骆驼街道棚户区改造G1地块项目属于旧城区改建（棚户区改造）项目，因该项目需要征收房屋，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的因公共利益需要，确需征收房屋的情形。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条第二款的规定，发展和改革、国土资源、城乡规划主管部门应当向房屋征收部门提供建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件。因保障性安居工程建设、旧城区改建需要征收房屋的，发展和改革主管部门还应当提供建设活动符合国民经济和社会发展年度计划的证明文件。本案中，宁波市镇海区人民政府骆驼街道办事处申请征收骆驼街道棚户区改造G1地块国有土地上房屋征收时提交了宁波市镇海区发展和改革局出具《关于骆驼街道棚改G1地块符合国民经济和社会发展规划的证明》、宁波市国土资源局镇海分局出具《关于骆驼街道棚改G1地块符合土地利用总体规划的证明》、宁波市规划局出具《关于骆驼街道棚改G1地块符合城乡规划（专项规划）的证明》及相关规划红线图，符合上述规定的要求。原告认为被告还应当提供相应的棚户区改造计划，没有法律依据，本院不予支持。另外，宁波市规划局提供的证明所附红线图虽未标明具体时间，但是结合《关于骆驼街道棚改G1地块符合城乡规划（专项规划）的证明》，可以认定骆驼街道棚改G1地块符合城乡规划（专项规划）。被告下属的房屋征收办公室受理征收申请后，依法拟定征收补偿方案。被告就征收补偿方案组织有关单位进行了论证，并征求公众意见，征求意见期限30日，后被告就征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以了公布。被诉房屋征收决定作出前，镇海区房屋征收办书面通知有关部门暂停办理征收范围内有关房屋新扩建等相关手续。被告作出被诉房屋征收决定前，组织进行了社会稳定风险评估，且房屋征收决定经宁波市镇海区人民政府常务会议讨论，资金已落实到位并划入征收部门专项账户，产权调换房屋得到了落实，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条至第十二条的规定，程序合法。根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当组织征询被征收人的改建意愿，百分之九十以上被征收人同意改建的，方可进行旧城区改建。根据宁波市镇海区棚户区改造工作领导小组办公室、宁波市镇海区房屋征收办公室共同出具的改建意愿征询结果公告，同意征收改建322户，占拟被征收户数94.2%，符合规定。原告对该比例有异议，认为自己未同意征收，且该公告不足以证明94.2%客观真实。本院认为，改建意愿征询结果公告作为证据具有证明力。原告认为该证据所载明的数据不真实，但未提供相反证据，同时结合被告所述的96%以上被征收户已经签约的事实，可以认定百分之九十以上被征收人同意改建的事实，被告作出被诉征收决定符合上述规定。另外，征收决定所附征收补偿方案未违反法律法规规定，予以认可。综上，被诉征收决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告要求撤销被诉征收决定理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告要求撤销被告宁波市镇海区人民政府于2016年9月12日作出的镇政发[2016]第36号《关于骆驼街道棚户区改造G1地块项目房屋征收决定》的诉讼请求。
钱善德、施平武上诉称：一、原审法院认定事实不清。1.在征收前置程序中，骆驼街道办事处不能作为申请征收单位主体，法律及行政法规规定必须由县、市级人民政府依照职权主动进行征收。2.此次征收的资金是否落实系街道办出具，而涉案征收决定中明确表明征收单位为镇海区房屋征收办公室，实施单位为街道拆迁事务所，实施单位不得代替征收部门及财政部门出具资金落实证明，因此原审法院认定街道办出具资金证明的合法性事实不清。3.本案在征收之前，征收部门和实施单位并未向被征收人广泛征求意见，也未在征收范围内召开听证会，征收办不得直接出具征收改建意愿结果公告，而原审法院对此并未查清认定。二、征收单位征收程序违法。1.在选定评估机构之前，征收部门及实施部门并未征求被征收人意见，且没有让被征收人参与评估机构选定工作。2.征收补偿方案征求意见稿并未在征收范围内张贴公示征求意见，被上诉人直接对该方案进行认证，程序违法。3.社会稳定风险评估报告与涉诉征收决定落款日期同为2016年9月12日，即便是风险评估工作在涉诉决定作出之前完成，其报告也不应该和涉诉决定同一天作出，不符合常理。4.常务会议纪要的记录时间为2016年9月14日，其内容表述中开会时间为同年9月7日。即使7日开会，14日记录会议内容，涉诉决定也不应当在9月12日作出，程序存在瑕疵。一审判决认定事实不清，请求依法撤销原审判决，查清事实后发回重审或依法改判。
宁波市镇海区人民政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚、征收决定依据充分。（一）本案征收G1地块位于宁波市镇海区骆驼街道，由骆驼街道办事处向房屋征收部门宁波市镇海区房屋征收办公室提出申请，征收办公室进行审核后报答辩人讨论，由答辩人作出征收决定。该申报、审查、决定流程符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条规定。（二）因本案G1地块位于宁波市镇海区骆驼街道，该地块改造资金由骆驼街道负责落实，于征收决定作出前与国家开发银行签订了借款合同。根据国家开发银行棚户专项资金发放规定采用先签约再审核，分批次拨款的方式，于2016年11月14日开始截止至2017年1月3日，到账资金共计3.6亿元。骆驼街道棚户区改造项目G1区块提供了货币补偿和产权调换两种补偿方案，因此又在碧水莲晴四期安置小区、H3区块安置小区、盛世华庭安置小区准备了充足的安置房。截止目前签约率已达到98.5%，未出现资金房源短缺情况。因此在征收申请时提交由骆驼街道办事处出具的资金落实证明并未违反法律强制性规定。二、征收决定程序合法。（一）从2016年3月20日开始，宁波市镇海区房屋征收办公室对骆驼街道各棚改地块以每户填写调查表的形式进行征询意愿调查。截止2016年4月20日，G1地块同意涉及拟被征收户342户，同意征收改建的322户，占拟被征收户94.20%。2016年5月17日，宁波市镇海区房屋征收办公室对改建意愿征询结果进行了公告。现行法律法规并未规定意愿征询必须以听证会形式进行，因此，本案意愿征询程序和结果均合法有效。（二）在征收补偿补偿方案作出前为确定G1地块的房屋比准市场价格，房屋征收办公室委托评估公司进行征收前预评估出具比准价格合法合理。现法律法规也并未对预评估机构选定程序作出规定。上诉人所称被征收人未参与评估机构选定，是其混淆了征收决定作出后选定评估机构进行房屋价格评估的程序。（三）答辩人于2016年6月23日起开始征求公众意见，期限为30日。通过将补偿方案发布在镇海区政府信息公开网上该形式征求意见并未违反法律法规规定，因此补偿方案意见征求程序合法有效。（四）社会稳定风险评估结论是征收决定作出的依据，上诉人认为不应于征收决定同日作出并无法律依据。（五）答辩人常务会议于2016年9月7日召开，会议讨论了本案G1地块的征收事项并通过了征收报告，因此，于2016年9月12日作出征收决定并无不当，会议纪要仅是对会议内容的书面存档记录并不影响征收决定程序。原审判决查明事实清楚，适用依据准确。请求驳回上诉，维持原判。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
在二审庭审中，双方当事人围绕着被上诉人宁波市镇海区人民政府作出的被诉征收决定是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了举证、质证和辩论。
经审理查明的事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。涉案被征收房屋位于宁波市镇海区的行政区域内，因此，宁波市镇海区人民政府具有作出被诉房屋征收决定的法定职权。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，设区的市、县（市、区）人民政府确定的房屋征收部门，组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。镇海区政府指定镇海区骆驼街道办事处作为案涉征收申请单位，并不违反法律法规的规定。上诉人对骆驼街道申请征收主体所提异议不能成立。二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条第二款规定，发展和改革、国土资源、城乡规划主管部门应当向房屋征收部门提供建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件。因保障性安居工程建设、旧城区改建需要征收房屋的，发展和改革主管部门还应当提供建设活动符合国民经济和社会发展年度计划的证明文件。本案中，宁波市镇海区人民政府骆驼街道办事处申请征收骆驼街道棚户区改造G1地块国有土地上房屋征收时提交了宁波市镇海区发展和改革局出具的《关于骆驼街道棚改G1地块符合国民经济和社会发展规划的证明》、宁波市国土资源局镇海分局出具的《关于骆驼街道棚改G1地块符合土地利用总体规划的证明》、宁波市规划局出具的《关于骆驼街道棚改G1地块符合城乡规划（专项规划）的证明》及相关规划红线图，符合“三规划一计划"规定的要求。案涉镇海区骆驼街道棚户区改造G1地块项目属于旧城区改建（棚户区改造）项目，因该项目需要征收房屋，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的情形。上诉人针对案涉征收目的合法性所提异议，与法律法规规定不符，本院不予支持。三、被上诉人宁波市镇海区人民政府下属的房屋征收办公室受理征收申请后，依法拟定征收补偿方案。被上诉人就征收补偿方案组织有关单位进行了论证，并征求公众意见，征求意见期限30日，后就征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以了公布。被诉房屋征收决定作出前，镇海区房屋征收办书面通知有关部门暂停办理征收范围内有关房屋新扩建等相关手续。在组织进行了社会稳定风险评估，组织征询被征收人的改建意愿在百分之九十以上，征收资金确有保障，产权调换房屋得到了落实的情况下，经宁波市镇海区人民政府常务会议讨论，被上诉人作出被诉房屋征收决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条至第十二条及《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定征收程序，程序合法。上诉人对被征收人的改建意愿比例提出异议，认为自己未同意征收，宁波市镇海区棚户区改造工作领导小组办公室和宁波市镇海区房屋征收办公室共同出具的改建意愿征询结果公告不足以证明改建意愿达90%以上的客观真实性，但未提供相反证据，同时结合被上诉人出具的签约协议证明98.5%以上被征收户已经签约的事实，可以认定百分之九十以上被征收人同意改建的事实。国家开发银行借款合同证实案涉征收资金确有保障，在签约户的签约率达98.5%的情况下，未出现因征收资金或房源短缺而造成征收不能完成的情形，也足以支持被上诉人认为征收资金确有保障的主张。上诉人以征收资金未足额入专用账户，主张征收决定违法，本院亦不予支持。另外，评估机构选定应在征收决定之后，预评估机构选定工作并不影响征收决定的合法性。上诉人据此所提异议亦不能成立。四、经审查，征收决定所附征收补偿方案未违反法律法规规定，依法应予以认可。综上，被诉征收决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人要求撤销被诉征收决定理由不足，本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人钱善德、施平武负担。
本判决为终审判决。
审判长 王玉岳
审判员 唐维琳
审判员 黄 寒
二〇一八年四月二十六日
书记员 张 莹