姚守明、马林文等与吕梁市人民政府等一审行政判决书

  原告姚守明。
  原告马林文。
  被告吕梁市人民政府。
  法定代表人王立伟，市长。
  委托代理人崔俊杰。
  委托代理人薛汇宇。
  被告孝义市人民政府。
  法定代表人王廷洪。
  委托代理人王海龙。
  委托代理人贺建山。
  姚守明、马林文因吕梁市人民政府行政复议、孝义市人民政府征收公告及安置补偿一案，向本院提起诉讼。本院受理后，于2018年3月2日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，二被告在法定期间分别向本院提交了证据。本院依法组成合议庭，于2018年4月12日公开开庭审理了本案。原告姚守明、马林文，被告吕梁市人民政府的委托代理人崔俊杰、薛汇宇，孝义市人民政府的委托代理人贺建山、王海龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
  姚守明、马林文不服孝义市人民政府2017年8月20日的《房屋征收决定》公告和孝义市城市棚户区改造工作办公室公布的孝棚改办发[2017]24号《孝义市中心城区棚户区改造项目三贤片区（二期）房屋征收补偿方案》，向吕梁市人民政府申请行政复议。2017年9月21日吕梁市人民政府作出的吕政复不字[2017]3号《不予受理行政复议决定书》，决定对申请人姚守明、马林文的申请不予受理。
  原告诉称：2017年7月19日，孝义市棚改办公布了（孝棚改办发[2017]24号文件）《孝义市中心城区棚户区改造项目三贤片区（二期）房屋征收补偿方案》后，被征收房屋的居民一直认为方案不合程序，不合法，严重违反了有关棚户区改造的相关文件精神，居民自发进行了联名请愿，但始终没有得到市政府领导的任何回复。2017年8月20日晚，落款为孝义市人民政府的《房屋征收决定》公告分别张贴在三贤片区的各个小区，公告内容不尽人意，态度非常强硬。公告第六条告知：“被征收人对本征收决定不服，可在征收决定公布之日起六十日内向吕梁市人民政府申请行政复议，或在六个月内向有关辖区的人民法院提起行政诉讼。”2017年9月8日，三贤路居民选派4名代表前去吕梁市人民政府递交行政复议申请书，吕梁市人民政府拒绝接受行政复议申请。2017年9月14日，再次选派3名代表前去政府递交我们的复议申请。2017年9月27日我们才收到吕梁市人民政府2017年9月21日作出的吕政复不字[2017]3号《不予受理行政复议决定书》。吕梁市人民政府依然置法律法规不顾，并错误地认为《孝义市人民政府房屋征收决定》公告不属于行政复议的受案范围。请求人民法院依法撤销吕梁市人民政府2017年9月21日作出的（吕政复不字[2017]3号）《不予受理行政复议决定书》，判令被告依法受理行政复议；请求依法撤销孝义市人民政府2017年8月20日作出的（孝政告[2017]1号）《孝义市人民政府房屋征收决定公告》。原告提供的证据有：1、2017年9月8日向吕梁市人民政府的行政复议申请，证明依法行政复议；2、不予受理的决定书，证明政府行为不符合规定；3、孝义市人民政府的公告；4、孝义市城市棚户区改造的文件2017年24号文件，证明被告对三贤区片区的利益造成实质性侵害；5、空白购房协议、合作协议、二期房屋补充说明、协议书，证明孝义市人民政府以及下属机构棚改办对三贤居民的侵害事实；6、关于对三贤路片区改造的申诉意见，向孝义市市委书记和市长反应过问题的情况，证明公告出台的不合法；7、8月21号的通知，证明是单方产生的东西，违背国家对棚户区改造的规定；8、向省人民政府邮寄的中通快递复印件两件，证明向省政府反映过情况的事实。
  被告吕梁市人民政府辩称，原告所提行政复议申请不符合法定受理条件，答辩人依法履行行政复议职责，不存在行政不作为的情形。原告对《孝义市人民政府房屋征收决定公告》（孝政告[2017]1号）和孝义市城市棚户区改造工作办公室《孝义市中心城区棚户区改造项目三贤片区（二期）房屋征收补偿方案》（孝棚改办发[2017]24号）不服，于2017年9月14日向本机关提出了行政复议申请，本机关认为，对被征收人产生直接影响的是房屋征收决定和补偿决定。2017年8月20日，被申请人孝义市人民政府发布的《孝义市人民政府房屋征收决定公告》中载明“指定棚户区改造项目三贤路片区（二期）指挥部负责向征收范围内的被征收人送达《孝义市棚户区改造房屋征收决定书》”，可见该公告对申请人的权利义务不产生实际影响，对被征收人权利义务产生实际影响的是后续相关具体的房屋征收与补偿行为，该公告不属于行政复议的受案范围。征收补偿方案不能单独对被征收人的权利义务产生实际影响，依法不属于行政复议的受案范围。答辩人依法作出行政复议决定文书，并非行政复议不作为；原告因不予受理行政复议申请起诉答辩人，没有法律依据，法院应当裁定驳回起诉或者判决驳回诉讼请求。复议机关作出不予受理行政复议申请决定之后，行政复议程序终结。如原告不服，应当以作出原行政行为的行政机关为被告，向法院起诉原行政行为，寻求司法救济。
  被告吕梁市人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1吕梁市人民政府不予受理行政复议申请决定书，吕政复不字【2017】3号发文审批搞；2、吕梁市人民政府不予受理行政复议申请决定书原件；3、送达回执；4、行政复议申请书；5、孝义市人民政府房屋征收决定公告，孝政告【2017】1号；6、孝义市城市棚户区改造工作办公室文件孝棚改办发【2017】24号；7、孝义市城市棚户区改造三贤路片区（一期）房屋征收补偿安置方案；8、棚改办通知；9、三贤路片区（二期）改造异地安置合作协议；10、三贤路片区（二期）改造异地安置购房协议；11、孝义市中心城区棚户区改造三贤路片区（二期）房屋征收补偿实施方案》补充说明；12、孝义市中心城区棚户区改造项目三贤路片区（二期）房屋征收补偿安置协议书；13、对三贤路片区改造征收补偿方案的申诉意见。以上证据证明政府在规定的期限内审查并作出不予受理的决定书，并及时送达当事人，程序合法，同时证明申请人复议时提供的材料证明复议内容不属于具体行政行为，依法不属于行政复议受案范围。
  被告孝义市人民政府辩称，本案吕梁市人民政府不予受理符合相关法律规定。同时，该诉讼已经超过法定起诉期限，应当裁定驳回起诉。孝义市人民政府仅仅是发布了《公告》，并未对两原告作出《孝义市棚户区改造房屋征收决定书》这一具体行政行为。按照相关法律规定，发布公告的行为不是具体的行政行为，不具有行政诉讼的可诉性，吕梁市人民政府不予受理是正确的。原告于2017年9月27日收到吕梁市人民政府作出的《不予受理行政复议决定书》，应当在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。原告提起的诉讼，已经超过了法定起诉期限；答辩人不是本案的适格被告。答辩人房屋征收的行政行为是否合法等不应当是本案的争议焦点。一个行政诉讼案件不能同时对两个不同的具体行政行为进行审理；答辩人作出《房屋征收决定》的行政行为，适用法律正确，符合法定程序，不应当被撤销。孝义市中心城区棚户区改造项目三贤片区（二期）是经山西省住建厅核准，并列入国家棚户区改造的项目。政府在广泛征求群众意见的基础上依法采用政府搭建平台提供居民选购商品房安置和居民自由支配补偿款（纯货币化）相结合的两种方式进行安置，该方式同时符合去库存的政策要求。上述行为符合《国有土地上房屋征收和补偿条例》等相关法律、法规和政策的要求。孝义市中心城区棚户区改造项目进行了可行性研究分析和社会风险评估，并在征求意见、价格评估的基础上制定了《孝义市中心城区棚户区改造项目房屋征收货币化安置补偿实施方案》。
  被告孝义市人民政府在法定期间向本院提供了下列证据：1、（1）吕梁市政府办《吕梁市政府购买棚户区改造服务管理办法》；（2）孝义市政府办《孝义市政府购买棚户区改造服务管理办法》；（3）孝义市政府办《孝义市棚户区改造货币化安置实施方案》。证明政府安置的三种方案。2、（1）孝义市棚改办《关于孝义市中心城区棚户区改造项目等3个项目列入吕梁市2017年棚改计划申请书》。证明三贤路片区（二期）项目是国家棚户区改造的项目。3、2017年住房保障工作目标责任书。证明是吕梁市人民政府给孝义市人民政府的工作任务。4、（1）孝义市政府办《孝义市棚户区改造项目房屋征收货币安置补偿实施方案》；（2）吕梁市房管局同意上述实施方案的复函。证明经过相关程序无法找到项目承接主体，政府根据评估价格、市场价格和实际情况，制定了中心城区棚户区改造房屋征收标准和安置方式两种；5、《可行性研究报告》社会稳定风险评估；6、（1）政府常务会议要；（2）孝义市棚改办《三贤路片区（二期）房屋征收补偿安置方案》；5-6证明依《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定进行了社会稳定风险评估，同时补偿方案是在政府常务会议讨论原则同意并修改完善后才公布实施的；7、图片，证明上诉各项政府文件和方案，均及时进行了公布，并在征求了群众意见的基础上修改再次及时公布，相关程序合法；8、房屋征收决定公告，证明房屋征收决定；9、（1）国有土地上房屋征收与补偿条例（2）山西省国有土地上房屋征收与补偿条例，证明行政行为所依据的行政法规和地方性法规。10、（1）住建厅××××、财政厅、国土厅、地税局《关于推进棚户区改造货币化安置工作的指导意见》（2）住建厅、财政厅《关于政府购买棚户区改造服务的指导意见》证明行政行为所依据的政策性文件。
  经庭审质证，原告认为被告吕梁市人民政府提供的1-3号证据不能证明征收程序合法，也没有告知诉权和相关权利义务，本行为是典型的行政复议行为；对4-11号证据没有异议。被告孝义市人民政府同意吕梁市人民政府证据依据。原告对孝义市人民政府提供证据的真实性都不认可，认为孝义市人民政府对三贤路改造定性为棚户区错误，征收决定违规产生，没有按照国家的规定实施，没有组织听证、调查等。吕梁市人民政府认可孝义市政府提供证据的真实性、关联性、合法性。吕梁市人民政府对原告提供的1号证据时间不认可，复议申请时间是2017年的9月14日；2号证据没有意见；对于3-4号证据对真实性没有异议，但是不认可原告的证明目的，因为是规范文件是不可诉的，对原告没产生影响；对5号证据真实性没有意见，但是不同意原告证明目的，这些协议等都是空白的，没有对原告具构成侵害；对6号证据不认可原告方的证明目的，三贤路全体居民落款针对房屋征收标准，房屋征收方案是规范性文件，对规范性文件不能单独诉讼，和本案没有关联性；对于7号证据的真实性存在异议。被告孝义市人民政府同意吕梁市人民政府的质证意见，强调公告行为未对原告造成损害。
  本院对上述证据认证如下：吕梁市人民政府提供的证据可以证明其涉诉复议决定作出的过程，与案件相关的，可以采信。对孝义市人民政府提供的证据与案件相关的可以采信；原告提供的2、3、4号证据属于涉诉行为，不能直接作为证据采信，其他证据与案件不具关联性，不予采信。
  经审理查明：2017年7月19日，孝义市城市棚户区改造工作办公室公布的孝棚改办发[2017]24号《孝义市中心城区棚户区改造项目三贤片区（二期）房屋征收补偿方案》。2017年8月20日，孝义市人民政府发布孝政告1号《房屋征收决定》公告，该公告主要内容为：为切实解决我市城市棚户区基础设施落后，有效改善城市环境，根据国务院《国有土地地上房屋征收与补偿条例》等法律法规规定及有关政策精神，市政府决定对三贤路片区（二期）房屋进行征收。征收范围为三贤路片区（二期）征收范围东至府南路。西至府西街小学东围墙，南至府前街，北至建设街，涉及拆迁私有住房1011户；征收时间为2017年8月20日至10月19日；实施单位由市棚户区改造工作领导组组织实施，并指定城市棚户区改造三贤路片区二期指挥部负责向征收范围内的被征收人送达《孝义市棚户区改造房屋征收决定书》，具体负责项目所涉房屋征收与补偿工作；市城市棚户区改造工作领导组办公室制定印发了《孝义市城市棚户区改造三贤路片区（二期）房屋征收补偿安置方案》。该公告同时告知了被征收人对征收决定的复议权和诉讼权利。原告姚守明、马林文的房屋在征收范围内。孝义市人民政府认可征收决定与公告为一体。原告不服上述公告决定及补偿安置方案，于2017年9月14日向吕梁市人民政府申请行政复议，吕梁市人民政府于同年9月21日作出了吕政复不字[2017]3号《不予受理行政复议决定申请书》，该申请书的主要内容为：在国有土地上房屋征收与补偿中，对被征收人产生直接影响的是房屋征收决定和补偿决定，对房屋征收决定和补偿决定不服的，被征收人可以通过依法申请行政复议或者提起行政诉讼直接实现权利救济。被申请人发布《孝义市人民政府房屋征收决定公告》中载明向征收范围内的被征收人送达了《孝义市棚户区改造房屋征收决定书》，可见该公告对申请人的权利义务不产生实际影响，对被征收人权利义务产生实际影响的是后续相关具体的房屋征收与补偿行为，该公告不属于行政复议的受案范围。该征收补偿方案系征收补偿决定的前置阶段性行为，征收补偿方案不能单独对被征收人的权利义务产生实际影响，依法不属于行政复议的受案范围，决定不予受理。原告不服提起行政诉讼。
  本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第57条规定，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民既提起诉讼又申请行政复议，由先立案的机关管辖。第26条第2款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第133条规定，行政诉讼法26条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。根据上述规定，本案中原告首先提出行政复议，而复议机关吕梁市人民政府以复议申请不符合受理条件为由作出不予受理决定，该决定属于以复议申请不符合受理条件为由驳回的情形，故本案的被告应当为复议机关即吕梁市人民政府。本案中原告将作出原行政行为的孝义市人民政府列为共同被告于法无据，故本院对原告针对孝义市人民政府的诉讼请求不予审查。《国有土地地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，市、县人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中孝义市人民政府认可其未作征收决定，而是在公告中载明征收的具体内容，该公告确定了与被征收人的权利义务关系，同时该公告也告知了被征收人行政复议的权利，故该公告属于行政复议范围，原告作为被征收人有权对该公告行为提出行政复议。孝义市城市棚户区改造工作办公室作出的《孝义市中心城区棚户区改造项目三贤片区（二期）房屋征收补偿方案》是政府对征收补偿事项作出的处分行为，必然涉及被征收人的物权权利和义务，征收补偿方案所公示的主体是特定的人，故其虽然只是征收环节中的一个程序，但其实际上与申请人存在法律上的利害关系，故该方案属于行政复议一并审查的范围。综上，吕梁市人民政府以公告不属于行政复议的受案范围、征收补偿方案不能单独对被征收人的权利义务产生实际影响，依法不属于行政复议的受案范围为由对原告的申请作出不予受理决定适用法律错误。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决如下：
  一、撤销吕梁市人民政府2017年9月21日作出的吕政复不字[2017]3号《不予受理行政复议决定书》；
  二、责令吕梁市人民政府重新作出行政复议决定。
  案件受理费50元，由被告吕梁市人民政府承担。
  如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。