江山市友立矿业有限公司诉江山市国土资源局许可案
江山市友立矿业有限公司诉江山市国土资源局许可案
浙江省衢州市柯城区人民法院
行政判决书
原告江山市友立矿业有限公司，统一社会信用代码913xxx61726423D。
法定代表人汪建良，执行董事。
委托代理人（特别授权代理）何兵，北京市中闻律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）林致达，北京达远律师事务所律师。
被告江山市国土资源局，统一社会信用代码11xxx002630006M。
法定代表人姜小闯，局长。
委托代理人（特别授权代理）姜纪松，江山市国土资源局工作人员。
委托代理人郑建国，浙江郑建国律师事务所律师。
原告江山市友立矿业有限公司（以下简称友立矿业公司）诉被告江山市国土资源局地矿行政许可一案，于2017年12月6日向本院提起行政诉讼。经原、被告同意，本院将该案移送至本院行政争议调解中心协调。因协调未果，本院于2018年1月2日立案，并依法组成合议庭，于同年1月11日公开开庭审理了本案。原告友立矿业公司的法定代表人汪建良及其委托代理人何兵、林致达，被告江山市国土资源局的法定代表人姜小闯、委托代理人姜纪松、郑建国到庭参加诉讼。经本院审判委员会讨论，本案现已审理终结。
2017年12月6日，被告江山市国土资源局作出江土资撤字[2017]1号撤销行政许可决定书，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（二）项之规定，决定撤销2007年12月19日对原告友立矿业公司作出的采矿行政许可。
原告友立矿业公司起诉称，行政机关只能在法定权限范围内行使职权。涉案采矿许可证是2007年12月19日由江山市人民政府向原告颁发，被告江山市国土资源局作为江山市人民政府的下级部门，公然越权行政，撤销由政府颁发原告的采矿许可，严重侵害了原告的合法权益。此外，被告还有多处程序和实体违法行为。请求：1.判决撤销被告江山市国土资源局于2017年12月6日作出的江土资撤字[2017]1号撤销行政许可决定书；2.诉讼费用由被告承担。
原告庭审中出示了江山市国土资源局关于注销采矿许可证的公告〔江土资矿公告（2017）1号〕，证明被告注销了其采矿许可证等。
被告江山市国土资源局答辩称，一、被告行为事实依据充分。2007年12月19日被告作出行政许可并向原告颁发有效期限为19年的采矿许可证错误。1.对照《国土资源部关于印发〈矿产资源储量规模划分标准〉的通知》（国土资发〔2000〕133号）的规定，涉矿矿石储量449.65万吨，小于1000万吨，属于小型矿山。2.依据《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定，采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定，小型的最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期限届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。原告在符合规定的有效期，即最长为10年的采矿许可证期满，认为需要继续采矿的须到被告处办理延续登记手续。3.被告向原告作出行政许可并随之颁发以及之后更换的采矿许可证，均未将期限问题予以纠正。综上，被告2007年的许可行为显然不符合相关法律规定，是错误的。二、被告行为法律依据充分。基于上述事实，被告依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（二）项规定，依法撤销超越法定职权作出的行政许可，法律依据充分。同时，被告程序合法，严格按照规定向原告送达了相关的法律文书。三、原告认为2007年12月19日作出的行政许可不是被告的行政行为是错误的。1.申请开采涉案规模的矿产资源，由县级地质矿产主管部门审批登记并颁发采矿许可证，被告作为县级地质矿产主管部门，依法有权颁发采矿许可证。2.2007年12月19日在采矿权申请审批责任表上由被告作出了同意审批登记并颁发采矿许可证的签批，而不是江山市人民政府。3.“江山市人民政府采矿登记专用章”仅体现的是作为县级地质矿产主管部门的被告在审批登记并颁发采矿许可证时保管使用的专用印章，并不是体现在该方面无法定职权的无须其审批的江山市人民政府的职权。4.根据原浙江省地质矿产局《关于发放〈浙江省采矿许可证〉的通知》第五条规定，采矿许可证只能由省、市（地）、县（市）人民政府的审批机关统一颁发，并加盖采矿登记专用章。该通知附件二明确，刻制时应落款市（地）、县人民政府采矿登记专用章。因此，本案江山市人民政府采矿登记专用章是按照规定刻制，采矿许可证盖“江山市人民政府采矿登记专用章”并非由江山市人民政府颁发。另，原告诉称被告还有多处程序和实体违法行为，该诉称不明，依据不足。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告江山市国土资源局在举证期限内向本院提交了如下证据：
1.江土资撤字[2017]1号撤销行政许可决定书，证明被告作出撤销行政许可行为。
2.江山市新塘坞***岩矿区探矿权挂牌出让成交确认书、探矿权有偿出让合同、浙江省江山市双塔街道新塘坞***岩矿普查地质报告、矿产资源储量评审申报表、江山市国土资源局划定矿区范围批复、申请、采矿权申请登记书、浙江省准予办理采矿登记通知、2007年12月19日采矿许可证正副本、2010年10月19日采矿许可证正副本、江土资〔2016〕105号关于更换采矿许可证的通知、（2016）浙0802行初239号行政裁定书、2017年5月2日采矿许可证正副本，以上证据证明“新塘坞***岩矿”为小矿，原告取得的有效期为19年的采矿许可证不符合规定。
3.线索登记表、立案呈批表、调查报告、案件处理决定呈批表、撤销行政许可告知书、听证通知书、听证笔录、听证纪要及相应送达回证等，证明被告行为程序合法。
被告向本院提交了《国土资源部关于印发〈矿产资源储量规模划分标准〉的通知》（国土资发〔2000〕133号）、《中华人民共和国矿产资源法》《浙江省矿产资源管理条例》《矿产资源开采登记管理办法》《国土资源部关于进一步规范采矿许可证有效期的通知》（国土资发〔2007〕95号）、《中华人民共和国行政许可法》、原浙江省地质矿产局《关于发放〈浙江省采矿许可证〉的通知》〔浙地矿（86）36号〕、《关于启用“江山县人民政府采矿登记专用章”的通知》（江政办〔1987〕9号）等作为其法律适用依据。
经庭审质证，原、被告对彼此提交证据的真实性无异议，本院均予认定，对原告关于被告行为合法性的质疑，于本院认为部分统一评判。庭审中，原告在核对被告提交的证据原件时，发现了被告未作为证据使用的“采矿权审批责任表”，认为被告作出涉案行政许可决定书的时间为2017年12月6日，但审批时间却是同月7日，程序违法。经核实，该审批责任表并非作出涉案撤销行政许可决定书的审批表，而系重新为原告核发采矿许可证的审批表，与本案审理无关，且被告未将其作为证据使用，不予评判。
经审理查明，2007年5月21日，被告江山市国土资源局对江山市新塘坞***岩矿区探矿权进行挂牌出让。原告友立矿业公司经公开竞价，于2007年7月2日与被告签订探矿权有偿出让合同，约定被告将位于“江山市城区正北方向直距10.5公里的双塔街道办事处新塘坞村”矿区面积0.578平方公里的探矿权出让给原告。2007年9月，原告出具***岩矿普查地质报告，载明***岩矿推断的内蕴经济资源量（333）为449.65万吨。2007年11月8日，被告作出“划定矿区范围批复”（[2007]006号），载明地质储量（333）449.65万吨，可开采储量380.4万吨，规划生产能力20万吨/年，预计服务年限19年等。2007年12月3日，原告向被告申请办理采矿许可证。被告经审批，于2007年12月19日为原告颁发证号为3308810710041的采矿许可证，载明开采矿种为冶金用***岩，生产规模为20万吨/年，有效期限十九年，自2007年12月19日至2026年12月19日，并加盖“江山市人民政府采矿登记专用章”印章。
2010年10月19日，因“坐标系”变更及“采矿权统一配号证号”要求，被告为原告换发证号为C3308812xxx0077720的采矿许可证，有效期限自2010年10月19日至2026年12月19日，其他内容与2007年12月19日颁发的采矿许可证一致。
2016年12月8日，被告作出《江山市国土资源局关于更换采矿许可证的通知》（江土资〔2016〕105号），通知原告等14家矿业权人自本通知之日起7个工作日内持原采矿许可证正、副本到江山市国土资源局地质矿产科更换新的采矿许可证正、副本，原采矿许可证正、副本自更换证的7个工作日届满时作废。原告对该通知不服，向本院提起行政诉讼。2017年5月2日，被告江山市国土资源局为原告更换采矿许可证，除加盖的印章变更为“江山市国土资源局”外，其他内容较2010年10月19日换发的采矿许可证一致。同年5月3日，原告以已与被告和解为由向本院申请撤回起诉，本院于2017年5月5日作出（2016）浙0802行初239号行政裁定书，予以准许。
2017年10月25日，被告以其超越职权于2007年12月19日对原告作出采矿行政许可为由立案调查。同年11月7日，被告作出撤销行政许可告知书，告知原告拟撤销该采矿行政许可，并告知原告享有陈述、申辩、提出听证申请的权利等。经原告申请，被告于同年12月5日举行听证。2017年12月6日，被告作出江土资撤字[2017]1号撤销行政许可决定书，核实“你公司新塘坞***岩矿推断的内蕴经济资源储量（333）矿山量449.65万吨。对照国土资源部《矿产资源储量规模划分标准》（国土资发〔2000〕133号），该矿属小型矿山。依据《矿产资源开采登记管理办法》第七条：‘采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：……小型的，采矿许可证有效期最长为10年……’之规定，2007年12月19日我局作出的有效期限为19年的采矿行政许可已超越法定职权。”根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（二）项之规定，决定撤销2007年12月19日对原告作出的采矿行政许可。同日，原告签收该决定书。
2017年12月15日，被告发布江山市国土资源局关于注销采矿许可证的公告〔江土资矿公告（2017）1号〕，决定注销2017年5月2日为原告颁发的采矿许可证。
另查明，原浙江省地质矿产局《关于发放〈浙江省采矿许可证〉的通知》〔浙地矿（86）36号〕第五条规定，采矿许可证只能由省、市（地）、县（市）人民政府的审批机关统一颁发，并加盖采矿登记专用章（见附件二）。该通知附件二明确采矿登记专用章式样如“杭州市人民政府采矿登记专用章”“临安县人民政府采矿登记专用章”。1987年2月20日，原江山县人民政府办公室作出《关于启用“江山县人民政府采矿登记专用章”的通知》（江政办〔1987〕9号），通知“根据工作需要，现刻制‘江山县人民政府采矿登记专用章’一枚，即日起启用。有关矿山办理登记发证工作，由县煤炭矿业公司统一办理。”1987年12月19日，原中共江山县委办公室、江山县人民政府办公室作出《关于江山撤县设市有关问题的通知》（县委办〔1987〕50号），该通知第二条规定，县机关各“部委办局”等新印章，统一由县委、县政府办公室制发。新印章一律于1988年1月5日撤县设市大会后开始启用等。2002年6月30日，江山市人民政府办公室作出《关于印发江山市国土资源局职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》（江政办发〔2002〕101号），将原市矿产资源管理局的地质矿产行政管理职能等划入江山市国土资源局。
本院认为，本案争议的焦点是被告江山市国土资源局于2017年12月6日作出的江土资撤字[2017]1号撤销行政许可决定书是否合法，具体而言即被告撤销2007年12月19日的采矿行政许可行为是否合法、合理。
一、关于采矿许可、采矿许可证关系的争议
根据《中华人民共和国行政许可法》第三十九条、第四十四条规定，行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的许可证件；行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件等。可见，行政许可证件是对准予行政许可决定的确认，二者既具有统一性，又相互独立。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条第一款规定，开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。亦可见，采矿许可虽属于需要颁发采矿许可证的情形，但该规定亦将二者明确区分，不应等同。本案中，其一，两次换发采矿许可证的行为，均只是证的形式变更，原告并未重新申请许可，被告亦未作出新的审批，不属于新的许可行为。其二，对原告的采矿许可行为，即2007年12月19日经原告申请、被告审批、有效期限至2026年12月19日的许可行为，该许可行为一直存在且实质上并未发生变化。其三，采矿许可证的变化只是对该许可行为新的确认，即随2017年5月2日采矿许可证的换发，原告2010年10月19日的采矿许可证即失去效力，该新的采矿许可证成为确认2007年12月19日采矿许可的新载体。原告关于采矿许可证即采矿许可、采矿许可证的变化即新的行政许可行为以及随新证颁发原许可行为即不复存在的观点，片面强调了许可行为与许可证之间的统一性，有违二者的辩证关系，缺乏依据亦与法相悖，本院不予采信。
二、关于被告撤销许可行为是否合法的争议
（一）关于被告撤销许可是否越权问题。其一，法律规定上，《矿产资源开采登记管理办法》第三条第四款规定，开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源，由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证。《浙江省矿产资源管理条例》第二十一条第一款第（一）项规定，申请开采储量规模为小型的非金属矿产资源，由县级地质矿产主管部门审批登记并颁发采矿许可证。本案中，原告申报、被告批准的“新塘坞***岩矿”冶金用***岩储量为449.65万吨，小于1000万吨（0.1亿吨），参照《国土资源部关于印发〈矿产资源储量规模划分标准〉的通知》（国土资发〔2000〕133号）的规定，规模为“小型”。被告作为县级地质矿产主管部门，有权对涉案矿产资源进行审批登记并颁发采矿许可证。其二，实际审批上，对原告采矿许可申请的审批由被告江山市国土资源局独立完成，并未涉及江山市人民政府的行为。其三，印章使用上，原浙江省地质矿产局《关于发放〈浙江省采矿许可证〉的通知》〔浙地矿（86）36号〕第五条规定，采矿许可证只能由省、市（地）、县（市）人民政府的审批机关统一颁发。该通知亦明确了印章式样。本案中，2007年12月19日为原告颁发的采矿许可证上所盖印章“江山市人民政府采矿登记专用章”，系根据上述通知的要求统一刻制，由被告保管、使用，体现的是被告在行使上述通知规定的“采矿许可证只能由省、市（地）、县（市）人民政府的审批机关统一颁发”的职权时使用的专用印章，并不代表是江山市人民政府的行为。基于以上分析，被告在依法具有相应职权的情况下，撤销实际由其作出的采矿许可，主体并无不当。原告关于被告撤销行为系越权的主张缺乏依据，本院不予支持。
（二）关于事实认定、法律适用及程序问题。原告申报、被告审核认定的“新塘坞***岩矿”的规划生产能力为20万吨/年，生产建设规模小于30万吨/年，参照《国土资源部关于调整部分矿种矿山生产建设规模标准的通知》（国土资发〔2004〕208号），级别为“小型”。根据《矿产资源开采登记管理办法》第七条第一款规定，采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：小型的，采矿许可证有效期最长为10年。参照《国土资源部关于进一步规范采矿许可证有效期的通知》（国土资发〔2007〕95号）第一条规定，采矿许可证有效期应与矿产资源开发利用方案中确定的矿山服务年限相适应。当矿山服务年限长于《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定的上限时，应按法定有效期的上限办理采矿登记；当矿山服务年限不足法规规定的上限时，应按矿山实际可生产年限办理采矿登记。本案中，原告“新塘坞***岩矿”建设规模为小型，虽预计服务年限为19年，但依法可取得的采矿许可证有效期最长应为10年，而被告于2007年12月19日对原告作出的采矿许可及颁发的采矿许可证的有效期为19年，超越了法定的处理方式，属于超越法定职权范畴。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（二）项规定，超越法定职权作出准予行政许可决定的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。本案中，被告对其超越法定职权作出的行政许可予以撤销，符合法律规定。被告于2017年10月25日立案调查，同年11月7日作出撤销行政许可告知书，告知原告拟撤销内容并告知陈述、申辩及听证权利，后经听证，于同年12月6日作出涉案决定书，程序合法。
综上，被告撤销行为于法有据，原告对被告行为合法性的质疑不能成立，本院不予支持。
三、关于被告撤销许可行为合理性的争议
《浙江省行政程序办法》第四条第二款规定，行政机关实施行政行为所采取的方式应当必要、适当，并与行政管理目的相适应。原告主张即便被告要纠正因其自身过错而致的行为，应当采用对原告损害最小的方式进行，被告通过变更即可纠正，无需撤销。关于变更登记，《矿产资源开采登记管理办法》第十五条规定，有下列情形之一的，采矿权人应当在采矿许可证有效期内，向登记管理机关申请变更登记：（一）变更矿区范围的；（二）变更主要开采矿种的；（三）变更开采方式的；（四）变更矿山企业名称的；（五）经依法批准转让采矿权的。可见，一方面许可期限错误不属于原告申请变更登记的情形；另一方面，法律并未赋予被告依职权变更登记的职权。而判断行政机关行政行为是否必要、适当，并与行政管理目的相适应，应当以行政机关有相应的职权为前提。在被告无选择变更或撤销涉案许可裁量权的情况下，原告上述主张缺乏依据，本院不予支持。
综上，被告对其超越职权准予采矿许可的行为通过撤销方式纠错于法有据，且并无不当。原告请求撤销的主张不能成立。但被告因自身过错导致涉案采矿许可被撤销，应当依法对由此给原告造成的不利法律后果采取必要的补救措施，保障原告的合法权益。就本案而言，针对原告的诉讼请求，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告江山市友立矿业有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告江山市友立矿业有限公司负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省衢州市中级人民法院。
审 判 长 秦新举
人民陪审员 钟海华
人民陪审员 吴春根
二〇一八年二月九日
书 记 员 卢琴香