苏国珍与广州市荔湾区综合行政执法局行政处罚行政纠纷上诉案
苏国珍与广州市荔湾区综合行政执法局行政处罚行政纠纷上诉案
广州铁路运输中级法院
行政判决书
上诉人（原审原告）：苏国珍。
委托代理人：谭和平，广东格林律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区综合行政执法局。
法定代表人：卢波，该局常务副局长。
委托代理人：谭妮、林韶凤。
上诉人苏国珍因诉被上诉人广州市荔湾区综合行政执法局行政处罚决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院查明：2015年9月30日，被告广州市荔湾区综合行政执法局在广州市荔湾区桥中河沙南五巷18号进行执法检查时，发现原告苏国珍未取得《医疗机构执行许可证》在该址开办医疗机构进行诊疗活动。被告经过调查取证，告知权利，询问原告，当场作出了荔综卫当处字（2015）02009号《当场行政处罚决定书》，认定原告未经许可从事医学诊疗活动，上述行为已违反了《医疗机构管理条例》第二十四条之规定，依据《医疗机构管理条例》第四十四条规定，决定对原告处以罚款20元的行政处罚，同时责令立即改正违法行为。原告当场缴纳了上述罚款。后原告不服，诉至本院。
原审法院认为：根据《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》（粤府函（2013）103号）第二条第（十）项的规定，被告具有行使卫生监督管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。
《医疗机构管理条例》第二十四条规定：“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。”第四十四条规定：“违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。”本案中，原告未取得《医疗机构执业许可证》开办医疗机构进行诊疗活动，违反了上述规定，应当予以处罚。虽然《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条规定：“对未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械、并处以三千元以下的罚款，有下列情形之一的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，处以三千元以上一万元以下的罚款：（一）因擅自执业曾受过卫生行政部门处罚；（二）擅自执业的人员为非卫生技术专业人员；（三）擅自执业时间在三个月以上；（四）给患者造成伤害；（五）使用假药、××患者；（六）以行医为××患者钱物；（七）省、自治区、直辖市卫生行政部门规定的其他情形。”但《医疗机构管理条例实施细则》属于部门规章，《医疗机构管理条例》属于行政法规，根据《中华人民共和国立法法》第八十八条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”由于原告尚未造成人员伤亡，被告坚持处罚与教育相结合，依据《医疗机构管理条例》第四十四条规定，在幅度内对原告作出罚款20元的行政处罚符合法律规定，处罚合理。原告认为被告适用法律错误的意见无理，原审法院不予采纳。
《中华人民共和国行政处罚法》第四十七条的规定：“依照本法第三十三条的规定当场作出行政处罚决定，有下列情形之一的，执法人员可以当场收缴罚款：（一）依法给予二十元以下的罚款的；（二）不当场收缴事后难以执行的。”因此，被告对原告作出罚款20元的行政处罚可以当场收缴。被告在作出荔综卫当处字（2015）02009号《当场行政处罚决定书》时，经过了调查取证、告知权利、作出决定等程序，并经原告当场签收，程序合法。
综上所述，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，原告要求撤销行政处罚决定的请求理据不足，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告苏国珍的诉讼请求。
上诉人苏国珍上诉称：原审判决混淆了上位法和下位法的概念，曲解了《医疗机构管理条例》和《医疗机构管理条例实施细则》的关系。条例第四十四条规定的只是处罚原则，细则第七十七条则根据不同情况规定具体处罚的幅度。被上诉人作为执法者，既要依照条例更要执行细则。依照《行政法规制定程序规定》第三十一条规定，“行政法规的解释与行政法规具有同等效力。”故细则不能简单地看作部门规章，应将条例和细则作为整体看待，细则第七十七条是条例第四十四条的细化。条例和细则都是本案的执法依据，借口执行条例不执行细则是违法的。被上诉人系钓鱼执法，2015年9月16日、30日的两次处罚都没有依照条例第四十四条规定的“没收非法所得和药品、器械”，仅处以20元罚款，明显是放纵上诉人违法，一旦两次行政处罚完成，2015年10月26日就将上诉人移送公安机关拘留、逮捕，追究上诉人的刑事责任。上诉人确实做了非法行医的事，但被上诉人如果依照条例第四十四条和细则第七十七条的规定处罚，没收违法所得和药品、器械，处以3千元以上1万元以下的罚款，上诉人还能继续违法吗？被上诉人的处罚明显违反了《行政处罚法》第四条规定的“过罚相当”的原则以及第五条规定的“处罚与教育相结合”的原则，属于《行政诉讼法》第七十条第六款规定的情形，应予撤销。被上诉人职权依据是《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法的公告》，该公告明确规定，“原审法院仅以条例是细则的上位法为由，支持被上诉人违反细则的处罚决定，是完全错误的。请求撤销原审判决和荔综卫当处字（2015）02009号当场行政处罚决定，被上诉人承担全部诉讼费用。
被上诉人广州市荔湾区综合行政执法局答辩意见与原审答辩意见一致，请求驳回上诉，维持原判。
经审查，原审判决认定的事实清楚，证据充分，本院予以确认。
另查明，2015年9月30日，被上诉人在作出荔综卫当处字（2015）02009号当场行政处罚决定的同时，还在现场张贴了荔综卫公字（2015）02027号公告，对上诉人的该非法行医点予以取缔。
本院认为：本案上诉人未取得《医疗机构执业许可证》即开办医疗机构进行诊疗活动的事实清楚，其行为违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，应当予以处罚。且上诉人的违法行为系其主动实施，并非被上诉人在上诉人没有违法意图的情况下诱使其实施违法行为，故本案不存在上诉人所称的钓鱼执法情形。本案的争议焦点在于：被上诉人对上诉人作出的荔综卫当处字（2015）02009号行政处罚决定是否合法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。……人民法院审理行政案件，参照规章。”《医疗机构管理条例》属于行政法规，《医疗机构管理条例实施细则》属于国务院部门规章。按上述法律规定，《医疗机构管理条例》应当适用于本案，而《医疗机构管理条例实施细则》属于参照范围。根据《医疗机构管理条例》第四十四条规定，对上诉人的违法行为应在“责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款”的范围内给予处罚。被上诉人适用《医疗机构管理条例》第四十四条规定，作出荔综卫当处字（2015）02009号行政处罚决定，对上诉人的违法行为处以责令其停止执业活动、罚款20元的处罚，该处罚决定符合行政法规的规定，即使与规章规定不符，亦不属于适用法律错误，不构成违法。且在上诉人的违法事实清楚、其违法行为应当受到处罚的前提下，即使被上诉人作出的处罚较轻，因该处罚有利于上诉人，本院不能以“处罚较轻”为理由将处罚决定的内容变更为更重的处罚，或者撤销该较轻的处罚决定而责令被上诉人重新作出更重的处罚决定。此外，被上诉人在作出荔综卫当处字（2015）02009号行政处罚决定的同时，还在现场张贴了对该非法行医点进行取缔的公告，不存在纵容上诉人继续违法的情形。上诉人在明知自己已因非法行医受过两次行政处罚、且非法行医点已被被上诉人张贴公告予以取缔的情形下，仍继续非法行医，由此产生的法律后果应由其个人承担相应的责任，而与被上诉人作出的行政处罚的轻重无关。至于上诉人的非法行医行为是否达到被追究刑事责任的程度，属于有关机关依据刑法和刑事诉讼法处理的范围，不属本案行政诉讼审查范围。上诉人认为被上诉人作出的行政处罚决定违法并请求予以撤销的意见，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人苏国珍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁 玮
代理审判员 邓 军
代理审判员 余树林
二〇一六年七月二十九日
书 记 员 罗碧虹
高洁