浙江省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2025）浙行终900号

上诉人（原审原告）李某。

被上诉人（原审被告）湖州市南浔区人民政府。

被上诉人（原审被告）湖州市人民政府。

上诉人李某因诉被上诉人湖州市南浔区人民政府、湖州市人民政府土地征收补偿及行政复议一案，不服浙江省湖州市中级人民法院（2025）浙05行初1号行政裁定，向本院提出上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭。经阅卷、调查，决定不开庭审理。本案现已审理终结。

李某诉讼请求：1.撤销南浔区政府2022年10月28日作出的浔征补〔2022〕第110-2号《征地补偿安置方案》；2.撤销湖州市政府作出的湖政复〔2024〕172号行政复议决定；3.本案诉讼费用由南浔区政府、湖州市政府承担。

原审法院经审理查明，因南浔区某街道某路地块建设需要，南浔区政府拟征收某街道某村农村集体土地2.4715公顷。原告所有的房屋位于某街道某村，在征地红线范围内。2022年10月28日，南浔区政府发布浔征补告〔2022〕第110-2号《征地补偿安置公告》，对拟定的《征地补偿安置方案》予以公告。公告期限届满后，2022年11月28日，南浔区政府作出《南浔区政府关于公布征地补偿安置方案（浔征补〔2022〕第110-2号）的通知》，对确定的《征地安置补偿方案》予以公布。方案对征收目的、征收范围及土地现状、征收土地补偿标准、安置方式及保障等内容予以明确，并载明农村村民住宅安置由某街道办按政策组织实施。2022年11月30日，南浔自规分局、某街道办与某合作社签订浔自然资规所有权征字〔2022〕第110-2号《征地补偿安置协议》。2023年1月10日，南浔自规分局对包含案涉地块在内的某街道某路地块等9个地块编制《建设用地呈报材料“农用地和未利用地转用方案”》，并呈报省政府。2023年1月19日，省政府就上述地块作出《浙江省建设用地审批意见书》（批准编号：浙土字（3305）A[2022]-0048），同意该批次建设用地。2023年3月7日，南浔区政府发布湖（南浔区）征收〔2023〕13-7号《征收土地公告》，对案涉土地征收的批准情况、被征地单位和征地面积、补偿标准及安置方式等予以明确。2024年9月2日，湖州市政府收到原告提出的行政复议申请，原告请求撤销南浔区政府于2022年10月28日作出的浔征补〔2022〕第110-2号《征地补偿安置方案》。湖州市政府于2024年9月9日受理该行政复议申请，并通知南浔区政府答复。经延长审理期限，湖州市政府审查后于2024年12月6日作出湖政复〔2024〕172号行政复议决定，维持南浔区政府作出的浔征补〔2022〕第110-2号《征地补偿安置方案》，并送达原告和南浔区政府。原告不服，提起本案诉讼。

原审法院认为，本案的争议焦点是被告南浔区政府作出的案涉《征地补偿安置方案》是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条规定，“县级以上地方人民政府根据法律、法规规定和听证会等情况确定征地补偿安置方案后，应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议”，《浙江省土地管理条例》第四十五条第一款、第二款规定：“本条例规定的征收土地预公告、土地现状调查和社会稳定风险评估、征地补偿安置公告、征地补偿登记和征地补偿安置协议签订等前期工作完成后，设区的市、县（市、区）人民政府方可提出土地征收申请，报有批准权的人民政府批准。征收土地申请经依法批准后，设区的市、县（市、区）人民政府应当依法发布征收土地公告，公告时间不得少于十个工作日。对个别未达成征地补偿安置协议的，设区的市、县（市、区）人民政府应当作出征地补偿安置决定。”根据上述规定，南浔区政府作出案涉《征地补偿安置方案》仅是土地征收过程中的阶段性行为，后续仍需推进实施，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”因此，原告诉请撤销案涉《征地补偿安置方案》和行政复议决定，应当一并驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告李某的起诉。

李某上诉称：一、原审裁定认定事实错误。原审裁定认定南浔区政府作出的《征地补偿安置方案》仅是土地征收过程中的阶段性行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，该认定与事实严重不符。案涉《征地补偿安置方案》明确了征收补偿标准、安置方式等关键内容，直接决定上诉人能获得的补偿数额以及后续安置情况，这对上诉人的财产权益和居住权益产生了实质性的、直接的影响。例如，方案中过低的补偿标准使得上诉人难以通过补偿在同等地段重新购置房屋，严重降低了上诉人的生活水平，这种影响是现实存在且不可忽视的。此外，原审裁定对南浔区政府征地程序合法性认定存在偏差。上诉人已提供充分证据证明南浔区政府在征地过程中，未依法履行公告程序，剥夺了上诉人的知情权、参与权、异议权等合法权益。而南浔区政府虽声称已履行相关程序，但所提供的公告张贴证据存在诸多疑点，如张贴位置并非被征地农民经常聚集的公共活动地方，张贴点过少，无法保证上诉人等被征收人能够知晓相关信息，其征地程序明显违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。根据中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2017）最高法行申1118号“对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决（复议）。在此类复议前置案件中，由于复议机关的处理决定是人民法院审理相关案件的必要条件，因此，如果复议机关作出不予受理决定，当事人只能就该不予受理决定向人民法院提起诉讼，而不能直接针对原行政行为起诉。”因此，根据本案，上诉人并没有直接提起诉讼，而是直接提起行政复议。本案中被上诉人已经对补偿安置方案进行了审查，且作出了维持的复议决定。并不是作出的不予受理的复议决定，因此本案中，一审法院认定事实错误，对于法律认识不当。应当予以撤销。二、原审裁定适用法律错误。原审裁定依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，认定案涉行为不属于行政诉讼受案范围，属于适用法律错误。本案中，《征地补偿安置方案》并非对上诉人权利义务不产生实际影响的行为，不符合该条款的适用条件。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关侵犯其财产权等合法权益的诉讼。南浔区政府的征地补偿安置行为直接侵犯了上诉人的财产权益，上诉人有权提起行政诉讼，本案属于行政诉讼受案范围，原审裁定适用法律错误导致错误裁判。理由如下：（一）集体土地征收补偿安置方案是能够对当事人权利义务直接产生影响的行政行为。行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”征地安置补偿方案是市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门制定的。方案一般会载明征地范围、土地补偿安置费标准、青苗及附属物补偿标准、征地费用的支付对象和支付方式、社保费用、安置途径等内容，直接设定当事人的权利义务，属于行政机关基于其管理职能作出的对行政相对人的权利义务产生影响的行政行为，具有可诉性。（二）补偿安置方案不属于规范性文件。行政诉讼法第十三条规定了对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”不属于行政诉讼的受案范围，即规定了抽象行政行为不可诉。抽象行政行为是指行政机关为了进行行政管理而制定的具有普遍约束力的规范性文件的行为。而集体土地征收补偿安置方案，是针对特定地块的土地征收而制定的，征收及补偿安置的对象也是特定的，仅对被征收土地及附属物的补偿具有约束力，不具有普遍约束力。且补偿安置方案仅对该次集体土地征收适用，不能够反复适用。因此，补偿安置方案不属于规范性文件。（三）补偿安置方案具有执行力。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”根据上述规定，补偿安置方案一经批准，政府即可进入实施阶段。实践中，政府机关通常根据经批准的安置补偿方案，计算出房屋及其他附属物价值，将补偿款直接打到村委会账户或本人账户，然后责令村民交出土地。之后进行的对房屋及其他附属物的拆除行为，属于清理土地附属物的行为，当事人对拆除、清理行为提起诉讼，一般也不会得到支持。因此，如果排除对安置补偿方案提出复议或诉讼，被征收人则无救济途径，明显对被征收人不公平。（四）法律规定了集体土地征收补偿安置方案裁决前置程序，并没有不可诉的明确规定。土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。集体土地征收补偿安置方案争议，主要针对的是补偿标准争议，按照土地管理法实施条例的规定，对补偿安置方案有争议的，应当先由批准征用土地的人民政府裁决。根据《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。（二）根据上述规定，被征收人对征地补偿、安置方案不服的，可以向批准征收安置补偿方案的上一级地方人民政府申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”而法律并没有规定对集体土地征收补偿安置方案的复议决定为最终裁决，因此，对复议决定不服的，仍可以提起行政诉讼。既然对一个行政行为的复议决定能够提起诉讼，那么该行政行为本身也应是可诉的，具体到集体土地征收补偿安置方案，只是规定了裁决前置程序，并非不可诉。三、原审裁定违反法定程序原审法院在审理过程中，对上诉人提交的证据未进行全面、客观、公正地审查。对于上诉人用以证明南浔区政府征地程序违法、补偿方案不合理的关键证据，原审法院以与本案缺乏关联性为由不予认定，却对被上诉人提交的存在诸多瑕疵的证据予以认定，这种双重标准的证据审查方式，使得上诉人的合法诉求无法得到公正审理，严重违反了法定程序，损害了司法公正。四、案涉征地补偿安置方案实体程序均违法。案涉征地补偿安置方案的前置程序的土地现状调查和社会稳定风险性评估，上诉人没有在上面签字，其征地补偿安置方案程序严重违法。实体上，也违背了生活水平不降低，长远生计有保障的原则。此外，上诉人的房屋已经被强制拆除，上诉人的妻子在被强制拆除的过程中身体遭遇重创，精神和身体遭遇到严重打击。现如今，只有法律才能保护自己，只能提起诉讼。但是在最高法的案例和相关的法律规定下，均能证明对于补偿安置方案可以先复议再诉讼。复议和诉讼不能同时进行，只是有先后而已。因此，一审法院事实认定错误，法律适用错误，程序违法，应当予以撤销。此外，征地补偿安置协议至今为止未与上诉人签订，也没有召开任何会议，在政府信息公开之前，上诉人无从得知补偿标准。根据《土地管理法》第48条明确：征收土地必须安排被征地农民的社保费用，重点保障失地养老保险。失地保险未与我上诉人一家中任何一位落实。此外，2023年的征地批复在没有下来之前，路已经修好属于未批先征。综上，请求：1.撤销浙江省湖州市中级人民法院（2025）浙05行初1号行政裁定；指令浙江省湖州市中级人民法院对本案进行实体审理；2.本案诉讼费用由两被上诉人承担。

湖州市南浔区人民政府辩称：一、答辩人作出的浔征补〔2022〕第110-2号《征地补偿安置方案》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。理由同一审答辩状，此处不再赘述。二、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。一审裁定认为，答辩人作出的案涉《征地补偿安置方案》是土地征收过程中的阶段性行为，后续仍需推进实施，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉人李某的起诉。该裁定认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条规定：“县级以上地方人民政府根据法律、法规规定和听证会等情况确定征地补偿安置方案后，应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。征地补偿安置协议示范文本由省、自治区、直辖市人民政府制定。湖州市人民政府未提交书面答辩意见。对个别确实难以达成征地补偿安置协议的，县级以上地方人民政府应当在申请征收土地时如实说明。”《浙江省土地管理条例》第四十五条规定：“本条例规定的征收土地预公告、土地现状调查和社会稳定风险评估、征地补偿安置公告、征地补偿登记和征地补偿安置协议签订等前期工作完成后，设区的市、县（市、区）人民政府方可提出土地征收申请，报有批准权的人民政府批准。征收土地申请经依法批准后，设区的市、县（市、区）人民政府应当依法发布征收土地公告，公告时间不得少于十个工作日。对个别未达成征地补偿安置协议的，设区的市、县（市、区）人民政府应当作出征地补偿安置决定。征收土地预公告、征地补偿安置公告的时限和内容以及征收土地公告的内容等，依照法律、行政法规的规定执行。”可见，制定征地补偿安置方案只是组织实施征地中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需继续推进实施。补偿安置方案虽然体现了征收补偿安置标准，但其本身并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。本案中，涉案的《征地补偿安置方案》只是土地征收过程中的阶段性行为，对上诉人的合法权益并不产生实际影响，不属于行政复议或行政诉讼的受案范围。三、上诉人提出的行政复议申请和起诉均已经超过法定期限，依法应当驳回起诉。《中华人民共和国行政复议法》第二十条第三款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”而《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第九条规定：“涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算。”2022年10月28日，答辩人就案涉地块发布《征地补偿安置公告》，一并公告的还有案涉《征地补偿安置方案》，公告期为30天。申请人于近两年后的2024年9月才提出行政复议申请，显然已经超过法定申请期限。四、上诉人在《行政上诉状》中的主张于法无据。上诉人认为“对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决（复议）”。该主张的法律依据是2014年7月29日第二次修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，但该条例已被再次修订。2021年9月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》已经删除相关规定。上诉人的请求权基础已经失效，其主张于法无据。综上所述，答辩人作出的《征地补偿安置方案》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。而上诉人的起诉不属于受案范围且已超过法定申请复议和起诉的期限，依法应当裁定驳回其上诉，维持一审裁定。

湖州市人民政府答辩称：一、一审法院作出的（2025）浙05行初1号行政裁定认定事实清楚，适用法律正确。经一审审理查明，因南浔区某街道某路地块建设需要，南浔区政府拟征收某街道某村农村集体土地2.4715公顷。原告所有的房屋位于某街道某村，在征地红线范围内。2022年10月28日，南浔区政府发布浔征补告〔2022〕第110-2号《征地补偿安置公告》，对拟定的《征地补偿安置方案》予以公告。公告期限届满后，2022年11月28日，南浔区政府作出《南浔区政府关于公布征地补偿安置方案（浔征补〔2022〕第110-2号）的通知》，对确定的《征地补偿安置方案》予以公布。方案对征收目的、征收范围及土地现状、征收土地补偿标准、安置方式及保障等内容予以明确，并载明农村村民住宅安置由某街道办按政策组织实施。2022年11月30日南浔自规分局、某街道办与某合作社签订浔自然资规所有权征字〔2022〕第110-2号《征地补偿安置协议》。2023年1月10日，南浔自规分局对包含案涉地块在内的某街道某路地块等9个地块编制《建设用地呈报材料“农用地和未利用地转用方案”》，并呈报省政府。2023年1月19日，省政府就上述地块作出《浙江省建设用地审批意见书》（批准编号：浙土字（3305）A[2022]-0048），同意该批次建设用地。2023年3月7日，南浔区政府发布湖（南浔区）征收〔2023〕13-7号《征收土地公告》，对案涉土地征收的批准情况、被征地单位和征地面积、补偿标准及安置方式等予以明确。2024年9月2日，湖州市政府收到原告提出的行政复议申请，原告请求撤销南浔区政府于2022年10月28日作出的浔征补〔2022〕第110-2号《征地补偿安置方案》。湖州市政府于2024年9月9日受理该行政复议申请，并通知南浔区政府答复。经延长审理期限，湖州市政府审查后于2024年12月6日作出湖政复〔2024〕172号行政复议决定，维持南浔区政府作出的浔征补〔2022〕第110-2号《征地补偿安置方案》，并送达原告和南浔区政府。原告不服，提起本案诉讼。关于上诉人认为原审判决事实认定错误，法律适用错误的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”二、一审法院作出的（2025）浙05行初1号行政裁定程序合法。一审法院于2025年1月2日立案受理后，向答辩人送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等相关法律文书，南浔区政府与答辩人均在法定期限内进行了答辩和举证。上述程序符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款的规定。一审法院依法组成合议庭，于2025年2月27日公开开庭审理本案，上诉人及其委托代理人、南浔区政府的出庭应诉负责人及其委托代理人、答辩人的委托代理人到庭参加诉讼。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的相关规定，作出的（2025）浙05行初1号行政裁定书程序合法。关于上诉人认为案涉征地补偿安置方案实体程序均违法的问题。本案中，南浔区政府经由发布土地征收启动公告、土地现状调查、社会稳定风险评估、发布征地补偿安置方案公告、听取被征地的农村集体经济组织及其成员意见等程序，作出案涉《征地补偿安置方案》，对征收某街道某村农村集体土地2.4715公顷进行安置补偿，符合《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，程序合法。实体上，征地补偿安置方案的内容亦符合《浙江省自然资源厅关于重新公布全省征地区片综合地价最低保护标准的通知》（浙自然资规〔2023〕12号）《湖州市人民政府关于调整完善湖州市区征地补偿安置政策和加强征地管理工作的通知》（湖政发〔2021〕5号）、《湖州市人民政府关于市区被征地农民参加社会保障实行“人地对应”的实施意见》（湖政发〔2018〕25号）、《南浔区人民政府关于被征地农民参加社会保障实行“人地对应”的实施办法》（浔政发〔2019〕16号）等文件规定。故案涉征地补偿安置方案程序、实体均合法。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。

各方当事人原审期间提交的证据均已经移送本院。经审理，本院确认原审法院查明的事实。

本院认为，本案的争议焦点是南浔区政府作出的案涉《征地补偿安置方案》是否属于行政诉讼受案范围。土地征收是一个连续的、多阶段的行政过程。南浔区政府作出的案涉《征地补偿安置方案》仅是土地征收过程中的阶段性行为，其功能在于为后续的补偿登记、协议签订等提供依据和框架。案涉方案是面向特定征收范围内所有权利人的一般性规定，具有类似规范性文件的普遍约束力，该方案并不直接设定或改变上诉人的具体权利义务，必须依赖后续的签约行为或由政府对未签约户作出征地补偿安置决定这一终局性行为，才能产生现实的法律后果。因此，该方案作为行政行为，尚未进入法院可以审理的阶段，不属于行政诉讼的受案范围。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人李某的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长 江 勇

审判员 王富新

审判员 柯丽娟

书记员 朱胤佐