宁夏回族自治区高级人民法院

行 政 判 决 书

（2025）宁行终158号

上诉人（原审原告）张某，男，1973年12月2日出生，汉族，住宁夏回族自治区灵武市梧桐树乡。

委托代理人张某乙，北京市盈科（银川）律师事务所律师（特别授权）。

委托代理人郭某，北京市盈科（银川）律师事务所律师（特别授权）。

被上诉人（原审被告）灵武市人民政府，住所地：宁夏回族自治区灵武市灵州大道6号。

法定代表人刘某，市长。

出庭负责人孙某，副市长。

委托代理人路某，灵武市自然资源局工作人员（特别授权）。

委托代理人韩某，国浩律师（银川）事务所律师（特别授权）。

被上诉人（原审被告）银川市人民政府，住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区北京中路166号。

法定代表人陶某，市长。

委托代理人关某，银川市司法局行政复议与应诉科工作人员（特别授权）。

委托代理人胡某甲，北京德恒（银川）律师事务所律师（一般代理）。

上诉人张某诉被上诉人灵武市人民政府（以下简称灵武市政府）、银川市人民政府（以下简称银川市政府）土地征收补偿及行政复议一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2025）宁01行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人张某的委托代理人张某乙，被上诉人灵武市政府的出庭负责人孙某、委托代理人韩某、路某，被上诉人银川市政府的委托代理人关某、胡某甲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院查明，2022年7月4日，被告灵武市政府发布案涉拟征地（2022）X号《灵武市人民政府关于灵武临港铁路专用线蒙牛支线建设项目拟征收土地公告》，载明了征收目的、征地范围、征地权属单位、土地现状、开展土地现状调查及告知期限等内容。案涉19.91亩土地在该公告范围内。

2022年8月8日，被告灵武市政府印发第XX次〔2022〕XX号《常务会议纪要》，会议研究启动灵武市某甲支线建设项目土地征收及建设用地报批工作事宜。会议决定：原则同意灵武临港铁路专用线蒙牛支线建设项目征收土地1462.8亩，其中：国有土地915.3亩、集体土地547.5亩。由市自然资源局负责，东塔镇、临河镇配合，依法依规按程序启动项目土地征收及建设用地报批工作。

2022年8月11日，被告灵武市政府印发拟征地（2022）X号《灵武市人民政府关于灵武临港铁路专用线蒙牛支线建设项目征地补偿安置方案的公告》，公告载明了征收目的、征收位置、征地面积、征地原则、资金筹措、社会保障及其他事宜。

灵武市自然资源局委托银川某有限公司就案涉项目进行风险评估。2022年8月，该公司出具银厚（20XX）咨字第XXX号《社会稳定风险评估报告》，确定本项目最终风险等级为低风险。

2024年7月，被告灵武市政府委托宁夏某甲有限公司作出《灵武市临港铁路专用线蒙牛支线建设项目征地前期现状调查报告》，该报告附表《灵武市临港铁路专用线蒙牛支线建设项目征地前期现状调查表》关于张某一栏中载明：征地面积国有土地19.91亩、彩钢16.69㎡。

2024年4月28日，被告灵武市政府发布征地（2024）X号《灵武市人民政府关于灵武临港铁路专用线蒙牛支线建设项目征收土地公告》，载明：“三、征地位置：征收土地位于东塔镇园艺村、梧桐树乡史家壕村、临河镇下桥村、红柳湾村、上桥村、临河村境内。”“五、征地面积：国有土地48.3112公顷，国有未利用地0.908公顷，集体农用地23.8627公顷，以上土地共计73.0819公顷。”“六、公告期限：本告知期限自2024年4月28日至2024年5月13日（十个工作日）”。

2024年5月31日，灵武市自然资源局与原告就房屋及建筑物、林木、滴灌面积等地上附着物进行了确认，原告在《灵武临港铁路专用线蒙牛支线建设项目征收房屋、青苗、地上附着物现场调查结果确认表》《灵武临港铁路专用线蒙牛支线附属物测算表》上签字捺印。

2024年5月31日，原告（乙方）与梧桐树乡史家壕村村民委员会（甲方)签订《临港铁路专用线蒙牛支线建设项目（快速通道以东）征地补偿协议书》（以下简称《征地补偿协议书》），协议第一条约定：征收土地房屋：位于梧桐树乡史家壕村快速通道以东，太中银火车站至快速通道。第二条约定：征收土地的权属、地类、面积及青苗、地上附着物等已经甲乙双方确认。1.土地补偿：未取得批复文件或土地使用权证的国有土地无偿收回，取得批复文件或土地使用权证的国有土地按照土地开垦程度给予适当补助；属于集体承包地的按照现行补偿标准给予补偿。土地面积19.91亩，补偿标准（开垦补助)及补偿金额处均为空白（划斜杠）。2.房屋、附着物补偿。按照该项目征收公告中规定的文件标准执行，补偿金额为309270元。3.以上两项补偿总费用309270元。该协议还约定了支付对象及方式、土地交付使用要求等其他内容。

2024年9月，原告以被告灵武市政府未向其支付19.91亩土地补偿费以及未对相邻2.7亩土地及地上附着物实施征收补偿为由，向被告灵武市政府提交《行政补偿申请书》。被告灵武市政府于2024年9月29日作出案涉《关于张某<行政补偿申请书>的答复》（以下简称《补偿申请答复书》），载明：“经调查，市自然资源局严格按照《灵武临港铁路专用线蒙牛支线建设项目征地补偿方案》，组织开展征地现状调查和补偿工作。根据第三次国土调查，灵武市某甲支线项目征收您19.91亩的土地性质属于国有荒滩地，依法不予补偿。房屋及地上附着物按照《灵武市征收（收回）土地及拆迁补偿标准的通知》（灵政发〔20XX〕X号）文件执行，核算补偿费共计309270元，您已签订了补偿协议并领取了所有的补偿费。关于您提出的其他2.7亩土地赔偿问题，因该2.7亩超出该项目建设征地红线范围，不涉及征地补偿，相关管网、电网补偿费用43672.6元已于2024年6月发放给您。综上，您要求经济补偿的诉求没有事实和法律依据，经研究决定不予补偿。”

2024年11月15日，原告不服上述答复，向被告银川市政府申请行政复议，复议请求：1.撤销被申请人作出的《补偿申请答复书》；2.责令被申请人向申请人支付19.91亩土地补偿费764544元，并对已征收19.91亩土地相邻的2.7亩土地及地上附着物实施征收补偿。当日，被告银川市政府听取了原告的意见，并制作了询问笔录。2024年11月21日，被告银川市政府决定受理原告的行政复议申请，并向原告邮寄送达了《行政复议受理通知书》，向被告灵武市政府邮寄送达了《提出答复通知书》。期间，被告灵武市政府向被告银川市政府提交了《行政复议答复书》。2025年1月13日，被告银川市政府经审查后作出银政行复决字〔20XX〕XXX号《行政复议决定书》，载明：“……根据第二次、第三次国土调查的土地情况，以及被申请人依法委托宁夏某乙有限公司进行土地现状调查形成的《灵武临港铁路专用线蒙牛支线建设项目征地前期现状调查报告》，案涉土地性质系国有土地。……根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，在土地征收中，县级以上地方人民政府具有征收并依法给予补偿安置的法定职责，且需按照法定程序进行。本案中，根据在卷证据，对案涉土地项目的征收，被申请人依照法定程序实施了土地征收及补偿，程序合法。关于申请人要求的土地费用补偿，根据土地利用现状调查，案涉土地性质系国有土地，被申请人依法不予补偿符合规定；关于相邻土地，因其并非在征收红线范围内，被申请人不予征收并无不当。综上，被申请人作出的《关于张某<行政补偿申请书>的答复》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定：维持被申请人作出的《关于张某<行政补偿申请书>的答复》。”原告不服，提起本案行政诉讼，请求判如所请。

原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十四条第一款规定：“县级以上地方各级人民政府管辖下列行政复议案件：……(二)对下一级人民政府作出的行政行为不服的；……”被告银川市政府具有审查原告张某对被告灵武市政府行政行为不服而提起的行政复议申请的法定职责。鉴于原告未对被告银川市政府的行政复议程序提出异议，且经审查该复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、第四十八条、第四十九条第六十二条第一款等相关规定，行政复议程序合法。结合原告履职申请，本案的争议焦点为：1.原告在本案中是否对案涉19.91亩土地的土地补偿费享有补偿请求权；2.被告灵武市政府是否负有将案涉相邻2.7亩土地纳入征收范围的法定义务。

关于焦点一。经查，原告主张案涉土地的附着物少补偿73900元，结合《灵武临港铁路专用线蒙牛支线建设项目征收房屋、青苗、地上附着物现场调查结果确认表》《灵武临港铁路专用线蒙牛支线附属物测算表》以及补偿安置方案中的标准可知，被告灵武市政府已足额补偿附着物损失，原告该项主张不能成立。同时，原告已与梧桐树乡史家壕村村民委员会签订案涉《征地补偿协议书》，协议约定了案涉19.91亩土地的土地补偿费不予补偿的内容原告现认为被告灵武市政府未支付该19.91亩土地的土地补偿费，实质是对该补偿协议内容的异议。因原告未提交该补偿协议被撤销、确认无效的相关证据，该补偿协议仍对协议双方当事人产生约束力。原告若对补偿协议内容存在争议，其应当就该补偿协议寻求救济，其在补偿协议之外另行通过履职申请主张权利，属于重复救济，被告灵武市政府是否予以答复均不影响其就该补偿协议寻求救济的权利。虽然，案涉《补偿申请答复书》及《行政复议决定书》均对该问题进行了回复，但该回复内容与协议内容并无区别，回复内容并未创设和减损原告的权利义务，案涉争议仍受制于该补偿协议效力的约束。若将争议问题置于本案审查，意味着本案直接审查了行政协议的效力。不履行法定职责案件和行政协议案件在举证规则、审理思路、裁判内容等方面具有较大区别，二者解决的法律关系和法律事实并不一致，本案的裁判结果不宜对行政协议的效力形成羁束。故原告在本案中并不具有对案涉19.91亩土地的土地补偿费享有补偿请求权。被告灵武市政府按照补偿协议内容答复原告，并未对原告的权利义务产生实际影响。原告该项诉请缺乏法律依据，原审法院不予支持。

关于焦点二。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十七条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条至第三十二条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第三条、第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条等规定，市县级人民政府虽然具有组织和实施集体土地征收补偿及国有土地上房屋征收补偿的具体工作的职责，但前提是被征收土地和房屋位于征收红线范围内行政征收必须符合公共利益和行政管理目的，满足国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等四规划，以及特殊情形下还需满足国民经济和社会发展年度计划等诸多规划和政策条件。因此，行政机关实施行政征收必须符合法定条件，且严格按照法定程序进行，是否属于征收范围，应当由行政机关综合各种因素并结合合理的行政目的予以充分考量，该行政规划内容属于行政机关专业裁量的范围，人民法院不宜对该问题进行评判和审查。本案中，案涉项目的征收（收回）红线范围系由被告灵武市政府依照法定权限和程序并层报上级人民政府确定的，原告的个人判断并不能成为被告灵武市政府启动征收工作的考量因素，且被告灵武市政府也无权自行扩大征收范围。故而，被告灵武市政府不负有将案涉2.7亩土地纳入征收范围的法定义务。原告该项诉请，缺乏法律依据，原审法院不予支持。

综上，被告灵武市政府作出的《补偿申请答复书》并无不当。被告银川市政府经审查后根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，作出行政复议维持决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，结果适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告张某的诉讼请求。

上诉人张某不服向本院提起上诉称，一、原审法院认为上诉人要求被上诉人灵武市政府支付土地补偿费并提起本案诉讼属于重复救济，进而认定上诉人在本案中对案涉19.91亩土地的补偿费不享有补偿请求权错误。（一）原审法院认定上诉人与梧桐树乡史家壕村村民委员会签订的《征地补偿协议书》约定对土地补偿费不予补偿属于认定事实错误。（二）案涉《征地补偿协议书》不构成上诉人要求行政机关履行法定职责的障碍。（三）灵武市政府在《补偿申请答复书》中以“案涉土地属于国有土地”为由作出的不予补偿决定，系灵武市政府针对上诉人的补偿申请单独作出的行为，应当依法独立审查该行为的合法性。（四）对土地进行补偿是行政机关的法定职责，不因任何协议约定而免除。二、灵武市政府对案涉19.91亩土地及地上附着物进行征收后，导致上诉人剩余土地无法正常使用，应当依法予以征收。上诉人的土地共计22.61亩，但灵武市政府仅征收了19.91亩土地，剩余2.7亩土地未进行征收，而机井、泵房等灌溉设施均在19.91亩土地上，该土地被征收后导致剩余2.7亩土地无法灌溉。且灵武市政府征收19.91亩土地实施建设后，该剩余2.7亩土地处于建设项目与已建成铁路中间，无法正常通行。因此，灵武市政府征收19.91亩土地后，应将该2.7亩土地一并征收。原审法院忽略了征收19.91亩土地后对上诉人的不利影响，以征收属于行政机关专业裁量的范围为由认定灵武市政府不负有将案涉2.7亩土地进行征收的法定义务明显不当。请求：1.依法撤销银川市中级人民法院作出的（2025）宁01行初28号行政判决书，依法改判支持上诉人的原审全部诉讼请求或将本案发回重审；2.本案一审、二审案件受理费由二被上诉人承担。

被上诉人灵武市政府答辩称，1.原审法院审理查明的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，审判程序合法，原审判决应当予以维持。2.上诉人对超出补偿范围的土地及地上附着物一并补偿的主张无任何事实与法律依据。

被上诉人银川市政府答辩称，1.原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。上诉人要求灵武市政府向其支付案涉土地补偿费无任何事实和法律依据。根据灵武市政府向银川市政府提交的收集在卷的第二次、第三次国土调查材料显示案涉19.91亩土地性质为国有土地，且上诉人也不是合法的国有土地使用权人，上诉人要求支付土地补偿费不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十八条的相关规定，故灵武市政府依法不应支付上诉人所主张的该项补偿费用。本次灵武市政府征收的案涉项目土地仅限于灵武临港铁路专用线蒙牛支线建设项目红线范围内的土地，对项目征地范围外的土地并未征收，灵武市政府无权变更征地红线，更无权扩大征地范围。2.银川市政府作出案涉《行政复议决定书》的程序合法。

上诉人张某向原审法院提交了如下证据：证据一、证据1-1《灵武市人民政府关于灵武临港铁路专用线蒙牛支线建设项目征地补偿安置方案的公告》1份；证据1-2《灵武市人民政府关于灵武某支线建设项目征收土地公告》1份（均提交打印件）。证据二、《自治区人民政府关于公布自治区征收农用地区片综合地价的通知》（宁政规发〔20XX〕X号）1份（提交打印件）。证据三、《征地补偿协议书》《临港铁路专用线蒙牛支线地上附着物测算表》1份（均提交复印件）。证据四、现场照片4张（提交打印件，核对原始载体）。证据五、证据5-1证明2份；证据5-2家庭内部协议1份（均提交复印件）。

被上诉人灵武市政府向原审法院提交了如下证据：证据一、证据1-1拟征地（2022）X号《灵武市人民政府关于灵武临港铁路专用线蒙牛支线建设项目拟征收土地公告》1份；证据1-2《调查报告》1份；证据1-3《社会稳定风险评估报告》1份；证据1-4《会议签到册》《征求意见表》《灵武市人民政府关于灵武临港铁路专用线蒙牛支线建设项目征地补偿安置方案（讨论稿）》各1份；证据1-5〔2022〕XX号《常务会议纪要》《灵武市自然资源局关于灵武临港铁路专用线蒙牛支线建设项目社会稳定风险评估评审意见的报告》、拟征地（2022）X号《灵武市人民政府关于灵武临港铁路专用线蒙牛支线建设项目征地补偿安置方案的公告》各1份（均提交复印件）。证据二、证据2-1征地（2022）X号《灵武市人民政府关于灵武临港铁路专用线蒙牛支线建设项目征收土地公告》1份；证据2-2《征地补偿协议书》；证据2-3《灵武临港铁路专用线蒙牛支线建设项目征收房屋、青苗、地上附着物现场调查结果确认表》《灵武临港铁路专用线蒙牛支线附属物测算表》各1份、资金兑付材料1套、家庭内部协议1份；证据2-4照片6张（除证据2-4提交打印件外，其他证据均提交复印件）。证据三、证据3-1《行政补偿申请书》及《补偿申请答复书》1份；证据3-2银政行复决字〔20XX〕XXX号《行政复议决定书》1份（均提交复印件）。

被上诉人银川市政府向原审法院提交了如下证据：证据一、证据1-1《行政复议申请书》、询问笔录各1份；证据1-2《行政复议受理通知书》、送达回证各1份（均提交复印件）；证据1-3《提出答复通知书》、送达回证各1份（均提交复印件）。证据二、《行政复议答复书》1份（提交复印件）。证据三、证据3-1银政行复决字〔20XX〕XXX号《行政复议决定书》1份；证据3-2送达回证2份（均提交复印件）。

上述证据均已随案移送本院。经审查，上诉人张某原审提交的证据三中的《临港铁路专用线蒙牛支线地上附着物测算表》照片打印件，原审法院当庭进行了举证质证，但原审判决未予列明。本院对该证据的认证意见为，上诉人提交的照片打印件仅有上诉人个人签名，二被上诉人均不认可，该证据不能实现上诉人的证明目的，本院不予采信。原审法院对其他证据的认定意见符合法律规定，本院予以确认。二审审理期间双方当事人均未向本院提交新的证据。

本院另查明，结合双方当事人原审证据及庭审陈述，上诉人张某主张补偿的案涉19.91亩土地及不在征地红线范围的2.7亩土地，均未办理土地权属证书，也未签订过承包合同。张某向灵武市政府提交行政复议申请书，复议请求为：一、撤销被申请人于2024年9月29日作出的《补偿申请答复书》；二、责令被申请人向申请人支付19.91亩土地的补偿费764544元、地上附着物补偿款73900元，并对已征收19.91亩土地相邻的2.7亩土地及地上附着物实施征收补偿。银川市政府经审查后作出银政行复决字〔20XX〕XXX号《行政复议决定书》，载明：“……本案中，根据在卷证据，对案涉土地项目的征收，被申请人依照法定程序实施了土地征收及补偿，程序合法。关于申请人要求被申请人再支付已征收19.91亩土地上附着物补偿款73900元的请求，经本机关对案涉《灵武临港铁路专用线蒙牛支线建设项目征收房屋、青苗、地上附着物现场调查结果确认表》《灵武临港铁路专用线蒙牛支线附属物测算表》进行复核计算，该表核算的补偿费金额正确无误；关于申请人要求的土地费用补偿，根据土地利用现状调查，案涉土地性质系国有土地，被申请人依法不予补偿符合规定；关于相邻土地，因其并非在征收红线范围内，被申请人不予征收并无不当。……”本院二审查明的其他事实与原审法院查明的事实一致。

本院认为，本案争议焦点是被上诉人灵武市政府作出的《补偿申请答复书》以及被上诉人银川市政府作出的《行政复议决定书》是否合法。

本案中，上诉人张某于2024年9月向被上诉人灵武市政府提交《行政补偿申请书》，认为被上诉人灵武市政府未向其支付19.91亩土地补偿费以及未对相邻2.7亩土地及地上附着物实施征收补偿。经查，本案被上诉人灵武市政府委托宁夏某甲有限公司作出的《灵武市某甲支线建设项目征地前期现状调查报告》，该报告附表《灵武市某甲支线建设项目征地前期现状调查表》关于张某一栏中载明：征地面积为国有土地19.91亩。被上诉人灵武市政府发布征地（2024）X号《灵武市人民政府关于灵武临港铁路专用线蒙牛支线建设项目征收土地公告》，上诉人张某主张补偿的19.91亩土地在该公告范围内。上诉人张某与案外人梧桐树乡史家壕村村民委员会签订的《征地补偿协议书》，载明双方就土地征收、附着物补偿有关事宜达成协议，协议对土地补偿的约定为：未取得批复文件或土地使用权证的国有土地无偿收回；取得批复文件或土地使用权证的国有土地按照土地开垦程度给予适当补助。土地面积19.91亩，补偿标准（开垦补助）及补偿金额处均划斜杠。上诉人张某庭审中认可案涉土地没有相关土地权属证书，也未签订过承包合同。在案证据亦不能证实上诉人张某取得了案涉土地的合法权属。故上诉人张某主张案涉19.91亩土地的补偿没有法律依据，被上诉人灵武市政府作出案涉《补偿申请答复书》对其土地不予补偿并无不当。

对上诉人张某主张的地上附着物补偿款73900元。被上诉人灵武市政府提交的现场调查结果确认表与附属物测算表内容一致，且均有上诉人的签名，征地补偿协议书约定的金额也与被上诉人灵武市政府所举附属物测算表、现场调查结果确认表金额一致。而上诉人所举测算表照片打印件仅有上诉人一方签字，被上诉人灵武市政府、银川市政府对此测算表照片打印件均不予认可，该证据不能证实上诉人张某尚有地上附着物补偿款未支付。被上诉人灵武市政府作出案涉《补偿申请答复书》对地上附着物补偿款不予补偿并无不当。

关于上诉人张某主张被上诉人灵武市政府应对相邻2.7亩土地及地上附着物实施征收补偿的请求。根据《中华人民共和国土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，市县级人民政府履行法定征收补偿职责的前提是被征收土地和房屋位于征收红线范围内。征收范围的确定需严格按照法律规定履行相应的程序，征收范围确定后非经法定事由及程序不得随意更改。本案被上诉人灵武市政府发布的征收公告中征收范围明确，上诉人张某主张的相邻2.7亩土地并未在征收范围内，被上诉人灵武市政府对此不负有征收补偿职责。被上诉人灵武市政府作出案涉《补偿申请答复书》对上诉人张某的该项主张不予支持并无不当。

被上诉人银川市政府收到上诉人张某的行政复议申请后，依法受理并履行了相应的程序，听取各方当事人意见，审查后作出《行政复议决定书》维持被上诉人灵武市政府作出的案涉《补偿申请答复书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，结果适当。

综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决结果并无不当。上诉人张某的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人张某负担。

本判决为终审判决。

审判长 胡冬梅审判员胡文红审判员张白茹

二〇二五年十一月十四日

书记员 景 茜

附：本案所适用的法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。

第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

……