河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）豫行终953号

上诉人（一审原告）洛阳市洛龙区某幼儿园。

法定代表人杨某。

委托代理人孙某，该单位工作人员。

委托代理人张某，该单位工作人员。

被上诉人（一审被告）洛阳市洛龙区人民政府。

委托代理人张某甲，区司法局工作人员。

委托代理人来蓓蕾，河南五明律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）洛阳市洛龙区教育局。

委托代理人李某，洛龙区幼儿教育中心副主任。

委托代理人王某，该单位工作人员。

上诉人洛阳市洛龙区某幼儿园（以下简称某幼儿园）因诉被上诉人洛阳市洛龙区人民政府（以下简称洛龙区政府）、洛阳市洛龙区教育局（以下简称洛龙区教育局）行政允诺一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（以下简称一审法院）（2023）豫03行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人某幼儿园委托代理人孙某、张某，被上诉人洛龙区政府委托代理人张某甲、来蓓蕾，被上诉人洛龙区教育局委托代理人李某、王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

某幼儿园一审诉讼请求：判令二被上诉人履行职责，执行洛政（2011）134号文件向某甲幼儿园支付450万元。

一审法院查明，2011年12月9日，洛阳市人民政府下发《关于印发洛阳市加快民办教育发展意见实施细则的通知》（洛政〔2011〕134号），其中，第二十八条规定：对在洛阳投资办学，按照办学规模，新建（不含租赁，下同）幼儿园6～18个教学班，新建小学18～30个教学班，新建初中、普通高中（完中）、职业学校18～36个教学班，达到国家建校标准，学校建成后，幼儿园每个教学班给予30万元奖励，小学每个教学班给予15万元奖励，初中、普通高中（完中）每个教学班给予20万元奖励，职业教育学校每个教学班给予30万元奖励。

洛龙政纪（2015）49号洛龙区政府常务会议纪要显示：2015年11月27日下午，区政府召开常务会议，研究某甲村幼儿园教学楼危房拆除重建区财政应拨付补贴资金等事项。七、关于某甲村幼儿园教学楼危房拆除重建区财政应拨付补贴资金问题。会议听取安乐镇关于某甲村幼儿园教学楼危房拆除重建区财政应拨付补贴资金的情况汇报。会议决定：（一）原则同意拨付某甲村幼儿园教学楼危房拆除重建补贴资金2027377.725元。（二）该幼儿园的产权归某甲村委会所有，安乐镇要加强对资金使用监管。（三）由于该幼儿园已享受重建补贴，不能再享受其它优惠政策。（四）今后若遇政府征地拆迁补偿，区政府补贴费用要予以扣除。后因存在违规套取财政补贴问题，上述危房拆除重建补贴资金被洛龙区纪委收回。2021年7月28日，孙某将2027377元上缴至洛龙区财政国库支付中心。

2017年9月27日，洛阳市人民政府下发《关于公布规范性文件清理结果的决定》（洛政（2017）41号），内容为：根据《国务院办公厅关于进一步做好“放管服”改革涉及的规章、规范性文件清理工作的通知》（国办发〔2017〕40号）、《河南省人民政府办公厅关于开展规章规范性文件清理工作的通知》（豫政办明电（2017）71号）要求，洛阳市人民政府对2017年6月30日前以市政府和市政府办公室名义印发的现行有效的规范性文件进行全面清理，其中洛政〔2011〕134号文件被列入需要修订的规范性文件目录。关于需要修订文件的时限与要求，该文件规定：对需要修订的规范性文件，修订期定为2018年3月19日前。相关部门要依据有关法律法规和政策规定，结合当前形势和工作实际，按照程序抓紧修订后报市政府重新发布。在修订期间，与上级法律法规和政策相抵触的内容要停止执行。逾期不修订且未重新发布的，自2018年3月30日起自行失效。洛龙区政府称截止目前，洛阳市人民政府并未对洛政〔2011）134号规范性文件进行修订并重新发布。

2020年3月11日，孙某与某甲村委会确认合同效力纠纷一案，洛龙区人民法院作出的（2020）豫0311民初242号生效民事判决书，确认以下事实：2010年3月15日，孙某（乙方）与某甲村委会（甲方）签订《某甲村幼儿园承包合同》，合同内容显示：某甲村幼儿园自2002年开办8年来，为我村学前幼儿教育做出了很大贡献，但由于校舍陈旧，存在安全隐患，教学设施破损严重急需更新，需要投资几十万元，但村里资金困难，无力实现校舍改造，根据镇党委、镇政府的要求，给我村学前儿童提供一个良好的高层次教育环境，经村两委研究决定，将村幼儿园承包给我村二组村民孙某同志，经双方协商达成如下协议：一、甲方幼儿园东邻大路、南邻居民住宅房、西邻老年协会北邻居民住宅房（后附详图），甲方幼儿园教育设施见附表一式两份，合同到期原设施归还村里，若遇中途报废随时缴村两委销账。二、承包时间：2016年4月1日-2025年4月1日止。三、承包费：每年为壹万壹仟元整。四、付款方法：每年在4月1日前15日内将承包费一次缴清。五、村校舍翻新修缮的费用由甲方负责。六、合同生效后，乙方应尽快更换法人代表证、营业执照等相关手续。七、在承包期内，乙方不得改变幼儿园用途。八、承包期内，乙方应多支持村两委工作，每年自愿向村老年协会赞助现金壹万伍仟元整。九、承包期内，如遇国家占地拆迁、拆迁，村里必须占用此土地等特殊情况，甲乙双方协商解决。十、合同到期，不动资产（校舍楼房等）归还甲方，乙方投资的不动资产和可动资产属乙方所有。十一、合同到期后原村幼儿园乙方可优先续租。……。

2012年5月，孙某（乙方）与某甲村委会（甲方）签订《某甲幼儿园承包补充合同》，合同内容显示：一、乙方在原有承包场地的西南角向西延伸20米，向南延伸15米。二、将原定的承包期限15年变更为20年，自2011年4月10日至2031年4月10日止。三、乙方延伸面积租金，在原承包金基础上每年再增加500元。四、新盖教学楼，费用由乙方自筹资金。五、承包期内若遇规划拆迁和租赁期满后，新建的不动产和可动产的赔偿金全归乙方所有。六、合同到期后在同等条件下，乙方有优先续租权，若乙方不再续签合同，遗留问题由双方协商解决。七、其他条款不变。……。

2014年10月15日，孙某（乙方）与某甲村委会（甲方）签订《某甲幼儿园承包补充协议》。协议内容显示：根据洛龙区教育局、洛龙区房屋安鉴办2014年8月5日对某甲幼儿园教学楼进行安全检查鉴定结果报告（属危房建议拆除重建，详见鉴定报告）及洛龙政纪[2014]40号区长办公会议纪要（2014年9月5日同意拆除重建，详见会议纪要）要求，经村三委会研究决定一致同意，坚决认真贯彻落实区长办公会议纪要要求，经与承包人孙某友好协商，达成如下协议：一、甲方的权利和责任。1.甲方负责新建教学楼的招标、质量监督及上级部门的协调和验收工作。2.负责上级扶贫资金在镇政府监管下经村账户全部转入乙方账户，用于新建教学楼建造。3.甲方不负责新建教学楼一切建造资金。4.甲方应积极配合乙方做好向上级争取扶贫资金工作。二、乙方的权利和责任。1.乙方要按照区政府的要求及国家幼儿园建造标准进行施工。2.乙方负责新建教学楼的全部资金。3.新建教学楼建成后资产全部归乙方所有。4.乙方在原每年租金的基础上再增加5000元交于甲方。5.乙方出资在村委大院给村委建造办公楼一栋，建筑面积约450平方米左右（老教学楼危房拆除改造），资产归甲方所有。6.根据上级政府有关政策，由乙方出面向上级政府协调争取扶贫资金用于幼儿园改造。三、如遇国家、政府征用拆迁时，土地赔偿款归甲方所有，地面附属物赔偿金额全部归乙方所有。……。

2016年1月6日，孙某（乙方）与某甲村委会（甲方）签订《协议书》一份，协议内容显示：甲乙双方于2014年10月15日签订《某甲幼儿园补充协议》，决定由乙方向上级申请扶贫资金对原某甲幼儿园进行危房拆除重建，之后由乙方全部出资对某甲幼儿园进行拆除和建设。现甲乙双方经核实，乙方对幼儿园及其他相关设施进行拆除重建共花费人民币695万元，具体支出情况如下：幼儿园搬迁费65万元，旧楼爆破费18.5万元，垃圾清运费12.5万元，幼儿园新建设计费12万元，为村委会新建500平方米办公楼40万元，幼儿园新建设（建筑面积2737.5m²）花费427万元，装修费90万元，政府补贴资金到位之前乙方前期借款垫资而产生的利息30万元。为了进一步明确各项设施的归属及双方权利义务，甲乙双方经充分协商，签订协议如下：1.现幼儿园全部资产（包括但不限于新建教学楼、宿舍等）归乙方所有。2.上级补贴款用于搬迁、拆除、设计等各项开支，幼儿园房屋建设资金全部由乙方出资、承担。若政府征用拆迁幼儿园拆迁补偿费全部归乙方所有。3.本协议自双方签字盖章之日起生效，之前某甲幼儿园相关协议与本协议不一致的，以本协议为准。……。

孙某提交某甲村委会于2019年10月25日出具的证明一份，该证明内容显示某甲幼儿园于2014年8月5日鉴定为危房，承包人孙某自己出资将某甲幼儿园搬迁到村西王某甲新建的大院继续经营。后来，孙某将原某甲幼儿园危房拆除改造后重新办理营业执照，名字为洛阳市洛龙区某幼儿园。村东洛阳市洛龙区某幼儿园就是原某甲幼儿园。2022年3月10日，洛龙区教体局下发《关于洛龙区幼儿园撤销、变更名称和新增的通知》（洛龙教体（2022）46号），将某幼儿园变更名称为洛阳市洛龙区某甲幼儿园。2023年9月12日，孙某向洛龙区政府邮寄《关于要求拨付某甲幼儿园奖补资金的请示》，洛龙区政府交办给洛龙区教体局后，2023年12月20日，洛龙区教体局向孙某作出《关于<关于要求拨付某甲幼儿园奖补资金的请示的回复》，告知孙某的申请不符合奖补的理由和结论，并送达孙某本人。另查明，天眼查企业信息查询系统显示洛阳市洛龙区安乐镇某甲幼儿园成立于2013年3月8日，企业登记状态为注销，洛龙区教育局在询问中称某甲幼儿园档案显示于2018年7月被注销，某幼儿园于2015年12月15日注册成立。本案立案时，某甲幼儿园提交的《民办非企业单位登记证书》显示名称为洛阳市洛龙区某幼儿园。2024年6月14日，洛阳市洛龙区机构编制委员会向洛阳市洛龙区教育体育局颁发新的统一社会信用代码证书，机构名称为洛阳市洛龙区教育局。

一审法院认为，关于本案原告主体变更的问题。某甲幼儿园目前企业登记状态为注销，不能作为原告提起本案诉讼。在本案审理期间，某甲幼儿园以某甲幼儿园与某幼儿园的法人代表、办学地点、教职员工、学生等没有发生变化，某幼儿园是某甲幼儿园的延续为由，请求变更本案原告为某幼儿园。本院根据某甲村委会出具的证明等相关证据，为实质化解行政争议，减少程序空转和群众诉累，经评议后予以准许本案原告变更为某幼儿园的请求。

关于某幼儿园是否与洛龙区政府形成行政允诺法律关系以及洛龙区政府是否应依照该行政允诺关系给付某幼儿园申请的奖励资金。行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。本案中，洛阳市人民政府为加快民办教育发展，下发《关于印发洛阳市加快民办教育发展意见实施细则的通知》（洛政〔2011〕134号），规定对在洛阳投资办学按照办学规模不同，达到国家建校标准，学校建成后，给予每个教学班不同数额奖励构成行政允诺。某幼儿园向洛龙区政府申请按照上述文件向其支付奖励资金，但洛阳市人民政府已于2017年9月27日下发《关于公布规范性文件清理结果的决定》（洛政〔2017〕41号）将上述文件列入需要修订的规范性文件目录，因逾期未修订且未重新发布，该文件自2018年3月30日起自行失效。本案某幼儿园所提交的证据无法证明其于2018年3月30日前曾向二被告申请按照该文件兑现奖励资金，因洛政〔2011〕134号文件已自行失效，故某幼儿园基于已失效的文件所提奖励申请于法无据。综上，某幼儿园要求二被告执行洛政〔2011）134号文件向其支付450万元的诉讼请求，无事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回洛阳市洛龙区某幼儿园的诉讼请求。

某幼儿园不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决认定事实存在重大错误，即：一审认定“本案原告所提交的证据无法证明其于2018年3月30日前曾向二被告申请按照该文件兑现奖励资金”是错误的。理由是：第一，一审期间上诉人提交了充足的证据。上诉人提交的洛龙区政府常务会议纪要洛龙政纪〔2015〕49号，该纪要有两项研究内容与本案有关，一是对按照洛政〔2011〕134号文件申请奖励事项进行研究。二是洛龙区政府研究认为某幼儿园已经享受重建补贴，不能再享受奖励政策，因此对某幼儿园不予奖。结合这两项议题可以看出，上诉人在该次会议前已经向二被上诉人提出了按照洛政〔2011〕134号文件兑现奖励资金的申请，会议认为只能两个政策享受一个，不能重复奖励，故才会有“不能再享受奖励政策”的表述；第二，通过对申请奖励的过程进行梳理，造成未兑现行政允诺的原因在于被上诉人。2015年前，上诉人向被上诉人同时提出了两项申请：一是按照洛政〔2011〕134号文件兑现支持民办教育奖励资金，二是按照洛龙政纪〔2014〕40号会议纪要，申请危房拆除重建补贴资金；2015年洛龙区政府召开常务会议，研究了包括上诉人上述两项申请在内的多个事项，形成洛龙政纪〔2015〕49号会议纪要，决定同意上诉人两项申请中的一项，即同意拨付重建补贴资金，不同意拨付支持民办教育奖励资金；2016年，上诉人收到重建补贴资金2027377元；2021年7月28日，洛龙区纪委要求收回上述危房拆除重建补贴资金，上诉人将重建补贴资金2027377元上缴至洛龙区财政国库支付中心；2021年7月28日之后，上诉人多次向二被上诉人重新提出按照洛政〔2011〕134号文件兑现支持民办教育奖励资金的申请，二被上诉人均未兑现，遂进入本案诉讼。通过以上时间脉络分析可以看出，上诉人已经在洛政〔2011〕134号文件有效期内提出了申请，由于被上诉人在把握政策、执行政策过程中产生路径错误，导致上诉人没有在洛政〔2011〕134号文件有效期内享受到奖励，责任和过错完全在被上诉人。综上，由于政府教育部门在理解政策、把握政策和执行政策过程中产生偏差和错误导致上诉人没有得到本应获得的行政奖励，根据行政合法性、行政合理性原则，基于对行政相对人信赖利益的保护，被上诉人应当依据洛政134号文件向上诉人兑现。故请求撤销一审行政判决，支持上诉人的一审全部诉讼请求。

洛龙区政府答辩称：（一）上诉人依据洛龙区政府常务会议纪要（洛龙政纪〔2015〕49号）来证明其于2018年3月30日前曾向被上诉人提出过享受案涉奖励的申请，但该会议纪要内容并不能证明其主张，相反可印证上诉人一开始申请的就是危房拆除重建补贴，在危房重建补贴于2021年7月被纪委收回后，上诉人才向被上诉人提出案涉奖励。（二）引发本案纠纷及造成未兑现案涉奖励的原因完全在上诉人，被上诉人无任何过错。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律无误，不存在上诉人所谓的事实重大错误问题，上诉人理由不能成立，请求本院依法驳回其上诉，维持一审判决。

洛龙区教育局答辩称：同意政府的答辩意见。

本院二审查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，上诉人某幼儿园以洛政（2011）134号文件规定，请求被上诉人洛龙区政府兑现行政允诺，向某幼儿园支付450万元奖励资金。洛龙区政府以已向某甲幼儿园（实为某幼儿园，以下统称某幼儿园）给予危房补贴款、某甲幼儿园在洛政（2011）134号文件生效期间未提出奖励补偿为由不予兑现奖励承诺。因此，本案争议的焦点是某幼儿园应否按照洛政（2011）134号文件获得兑现奖励资金。

首先，关于某幼儿园要求获取奖励资金的文件依据问题。洛阳市人民政府为促进当地民办教育发展，出台《关于印发洛阳市加快民办教育发展意见实施细则的通知》（洛政〔2011〕134号），该文件对民办教育机构设定了教育标准。但该文件在2017年洛阳市人民政府规范性文件清理工作中，因逾期未予以修订，在2018年3月30日之后失效。某幼儿园在2023年向洛龙区政府申请按照该文件规定拨付奖补资金，洛龙区教体局明确回复该幼儿园不符合扶持与奖励政策，且所依据的文件已经失效，拒绝了某幼儿园的奖补申请。因此，某幼儿园申请的事项缺乏相应的法律、政策或文件依据。

其次，关于某幼儿园是否在2018年3月30日前向洛龙区政府或洛龙区教体局提出按照洛政〔2011〕134号文件兑现奖励资金申请问题。根据2015年11月27日召开的洛龙区政府常务会议纪要洛龙政纪〔2015〕49号内容显示，其中第五项“关于拨付2015年扩大学前教育资源中央奖补资金”、第六项“关于拨付全区民办小学及幼儿园扶持奖励资金问题”，均未涉及某幼儿园奖励资金具体问题。第七项“关于某甲村幼儿园教学楼危房拆除重建区财政应拨付补贴资金问题”议题中，“会议听取安乐镇关于某甲村幼儿园教学楼危房拆除重建区财政应拨付补贴资金的情况汇报。会议决定：（一）原则同意拨付某甲村幼儿园教学楼危房拆除重建补贴资金2027377.725元。（二）该幼儿园的产权归某甲村委会所有，安乐镇要加强对资金使用监管。（三）由于该幼儿园已享受重建补贴，不能再享受其它优惠政策。（四）今后若遇政府征地拆迁补偿，区政府补贴费用要予以扣除。”从以上会议纪要内容来看，主要围绕危房拆除重建补贴资金展开，其中“不能再享受奖励政策”的表述，不能直接推断出某幼儿园在该次会议前已明确依据洛政〔2011〕134号文件提出了奖励申请。且某幼儿园在本案中提交的证据均显示其提出奖励申请发生在2018年3月30日洛政〔2011〕134号文件失效之后。故本案中也没有证据证明洛龙区政府或洛龙区教体局曾作出允诺，同意支付某幼儿园相应的奖补资金。

第三，关于某幼儿园提出的信赖利益保护问题。某幼儿园认为因洛龙区政府常务会议纪要中明确对该幼儿园给予危房改造补贴，同时要求不能重复享受其他优惠政策为由，致使其未能及时主张民办幼儿园奖补资金。而根据原审查明的事实，其获取的危房改造补贴是因该幼儿园所有权转移给个人的原因被认定为违纪被收回，而相关会议纪要中已经对相关资金的使用设定了前提条件。某幼儿园不能证明其对获得奖励存在合理信赖基础。鉴于孙某与某甲村委会已就某幼儿园相关资产产权已通过民事诉讼程序解决，该幼儿园也认定为孙某个人所有。虽然该幼儿园已经按照民办幼儿园进行登记，但没有证据证明某幼儿园在洛政〔2011〕134号文件有效期内应当获得相应奖励，故在该文件失效后，洛龙区政府及洛龙区教体局拒绝依据该文件给予奖励，不违反相关法律规定。

综上所述，某幼儿园的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由某幼儿园负担。

本判决为终审判决。

审 判 长  魏 超

审 判 员  张丽敏

审 判 员  刘月华

二〇二五年十一月二十六日

法官助理  赵 永

书 记 员  刘景轩