上诉人（原审原告）：儋州某公司。
委托诉讼代理人：张某某，该公司职员。
被上诉人（原审被告）：儋州某局。
委托诉讼代理人：李某某，该局工作人员。
委托诉讼代理人：李婧，海南瑞来律师事务所律师。
上诉人儋州某公司（以下简称儋州某公司）因与被上诉人儋州某局（以下简称儋州某局）行政处罚纠纷一案，不服海口海事法院（2024）琼72行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。儋州某公司委托诉讼代理人张某某，儋州某局出庭负责人吴可宏，委托诉讼代理人李某某、李婧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2023年11月3日，儋州某局向儋州某公司作出并送达（2023）琼综执儋州罚字第03-085号《行政处罚决定书》（以下简称《03-085号处罚决定》），认定儋州某公司于2012年期间在未取得海域使用权证的情况下擅自进行填海围堰，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第三条第二款的规定，决定对儋州某公司处以罚款1568160元。儋州某公司对《03-085号处罚决定》不服，诉至一审法院。
一审判决认定，2012年2月3日，儋州某公司以建设儋州排浦海水养殖研发基地工程用海为由向儋州市海洋与渔业局申请用海，在得到儋州市政府和儋州市海洋与渔业局批复同意但未取得海域使用权证的情况下，儋州某公司在2013年1月4日又以国务院已经批准了《海南省海洋功能区划（2011-2020）》，该区域已调整为旅游娱乐用海以及843号批复和公司战略调整为由，申请撤销原用海批复，并重新申请用海。2013年1月11日，儋州市海洋与渔业局经儋州市政府同意正式批复同意撤销原用海批复。2013年3月25日，案涉的填海围堰所包围的海域被分割成海花岛1号岛的商业中心、水上购物中心、主题广场和游客中心四块并分别申请海域使用权，海域使用权证颁发时间均为2013年3月25日，使用年限为50年，海域等别均为五等，获得海域使用权的公司分别为儋州诺亚投资有限公司、儋州保军投资有限公司、儋州兴合投资有限公司、儋州兴合投资有限公司，上述公司成立的时间均为2013年1月11日，且与儋州某公司均为关联公司。
2012年9月12日，海口市监管中心工作人员协同海南省海洋监测预报中心动态监管工作人员对位于儋州市白马井至排浦海域儋州海花岛围填海项目施工进度和施工影响情况进行现场的地面测量及现场勘查，并制作9号《监测报告》。该报告“施工环境违规情况”部分载明：此次我中心工作人员到达施工现场进行监视监测时，项目已正在进行人工岛围堰的建设，围堰已接近完成，填海面积约11.0671公顷。
2014年12月，省监管中心在参加海花岛填海造地工程验收的过程中，编制了编号为HN2014009、HN2014010和HN2014011的三份《监测报告》，该三份报告的“项目用海方式和实际用途相符性分析”部分均载明：“项目于2012年9月已开始施工建设，早于本项目海域使用权证书登记时间，存在未批先建现象。”该三份报告的编制说明第七条均载明：“本报告一式十份，八份交项目验收会，另外两份由海南省海域动态监管中心备案”。
2014年12月30日，儋州市海洋与渔业局根据验收组的验收意见分别下发批复，同意儋州保军投资有限公司儋州市白马井海花岛水上购物中心填海造地项目竣工海域使用验收合格，同意儋州诺亚投资有限公司儋州市白马井海花岛商业中心填海造地项目竣工海域使用验收合格，同意儋州兴合投资有限公司儋州市白马井海花岛主题广场填海造地项目竣工海域使用验收合格。
2021年3月31日，海南省海洋督察工作领导小组办公室向各单位发送609号《通知》《整改清单》，该清单的具体问题描述中载明：“2012年，恒大公司以建设海水养殖研发基地名义申请养殖用海，在未获得海域使用权的情况下，违法填岛建设海花岛1号岛填海围堰，至今未查处。”儋州某局在接收儋州市海洋整改督查办转来的案件线索后于4月9日进行案件来源登记。
7月26日，儋州某局经过调查取证后正式对儋州某公司于2012年开始以建设海水养殖研发基地名义申请养殖用海，却违法建设海花岛1号岛填海围堰的涉嫌违法行为正式立案。7月28日，儋州某局向儋州某公司送达《调查（检查）通知书》，通知儋州某公司依法配合调查并应提供相关材料备查。同日，儋州某局向海口市监管中心发函申请调阅9号《监测报告》及当时相关委托、报送或抄报材料。8月11日，儋州某局从省监管中心调取编号为HN2014009、HN2014010和HN2014011的三份《监测报告》。8月9日，儋州某局再次向儋州某公司发函要求其于2021年8月13日前以书面形式向儋州某局提供海花岛1号岛填海围堰的施工合同、监理合同和施工方案等材料及授权委托书相关材料，儋州某公司回函称其无法提供相关信息及材料。8月12日，儋州市城市管理局与中科研究院签订《技术服务合同》，委托中科研究院采用2012年12月9日5米分辨率卫星遥感影像开展海花岛围堰遥感影像分析，计算围堰的测绘成果面积，并提供分析结果报告（附遥感影像图）。中科研究院出具的《海花岛围堰鉴定报告》表明2012年12月海花岛围堰边缘面积10.89公顷、便道面积2.444公顷，且填海围堰已封闭。9月6日，儋州某局与儋州某公司的联系人林壮到海花岛1号岛入到主桥梁旁进行现场执法检查，现场没有发现填海围堰的施工便道。经询问，林壮称该施工便道已于2018年4月到期并予以拆除。9月10日，儋州某局向儋州某公司送达《责令（限期）改正通知书》，责令其改正以养殖用海建设海花岛1号岛填海围堰行为，并于2021年9月16日再次对儋州某公司的副经理林壮进行询问。
2021年11月5日，儋州某局作出《案件调查终结报告》。11月8日，儋州某局内部对拟处理意见作出法制审核。11月10日，儋州市司法局出具法核意见，认为儋州某局拟对儋州某公司进行的行政罚款未违反法律法规禁止性规定。11月12日，儋州某局经集体讨论及负责人审批后形成党委会议纪要，决定对儋州某公司作出罚款78408000元的行政处罚。历经送达行政处罚事先告知书、依申请举行听证会等法定程序后，儋州某局于12月3日作出0038号处罚决定，认定儋州某公司于2012年期间在未取得海域使用权证的情况下擅自进行填海围堰，即现海花岛项目1号岛位置建设填海围堰，违反了《海域使用管理法》第三条第二款的规定，属于违法占用海域填海围堰行为。故依据《海域使用管理法》第四十二条的规定和财政部、国家海洋局关于印发《调整海域、无居民海岛使用金征收标准的通知》第四条等有关规定，决定对儋州某公司填海围堰行为作出“责令退还非法占用的海域、恢复海域原状，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十六倍罚款”的行政处罚决定，该罚款的计算方式为：填海面积10.89公顷×45万元／公顷×16倍=78408000元。儋州某公司对0038号处罚决定不服，遂诉至一审法院，请求依法撤销0038号处罚决定并判令儋州某局承担本案全部诉讼费用。2022年12月20日，一审法院作出（2022）琼72行初72号行政判决，判决撤销儋州某局作出的0038号处罚决定中“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状”的行政处罚事项；驳回儋州某公司的其他诉讼请求。儋州某公司不服，遂上诉至本院。2023年8月31日，本院作出（2023）琼行终122号行政判决，以“一审法院认定事实基本清楚，适用法律正确，判决结果部分正确，予以部分维持；0038号处罚决定违反法定程序，罚款幅度明显不当，依法应予撤销”为由，判决：维持一审法院（2022）琼72民初72号行政判决第一项；撤销一审法院（2022）琼72民初72号行政判决第二项；撤销儋州某局作出的第0038号处罚决定。该判决发生法律效力后，儋州某局于同年9月28日重新就儋州某公司案涉行为出具《案件调查报告》，拟建议对当事人处以非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十六倍的罚款，即1568160元。次日，儋州某局内部对拟处理意见作出法制审核。10月7日，儋州某局经集体讨论及负责人审批后形成局长办公会会议纪要，决定对儋州某公司作出罚款1568160元的行政处罚。10月9日，儋州某局向儋州某公司发出《行政处罚告知书》，告知儋州某公司拟对其作出罚款1568160元的行政处罚，该告知书还告知儋州某公司拟处罚的事实、法律依据、罚款的计算方式以及陈述、申辩和听证的权利。10月25日，儋州某局根据儋州某公司的申请依法举行听证会，听取了儋州某公司和案件承办人的申辩与陈述，并制作听证意见书。10月30日，儋州某局进行听证集体讨论并形成会议纪要，决定维持该《行政处罚告知书》，并于次日向儋州某公司送达《听证结果通知书》。11月3日，儋州某局向儋州某公司作出并送达《03-085号处罚决定》，认定：儋州某公司于2012年期间在未取得海域使用权证的情况下擅自进行填海围堰，即现海花岛项目1号岛位置建设填海围堰，违反了《海域使用管理法》第三条第二款“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”的规定，属于违法占用海域填海围堰行为。因此，依据《海域使用管理法》第四十二条“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款”的规定和财政部、国家海洋局关于印发《调整海域、无居民海岛使用金征收标准的通知》第四条等有关规定，儋州某公司于2012年9月开始填海围堰至2013年3月取得海域使用权证期间共非法占用海域7个月，占用海域超过6个月不足1年的按年征收标准一次性计征海域使用金。决定对儋州某公司填海围堰行为作出“处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域金十六倍罚款”的行政处罚决定，该罚款的计算方式为：填海面积10.89公顷×45万元／公顷÷50年×1年×16倍=1568160元。该处罚决定同时告知儋州某公司享有复议及提起诉讼的救济权利。儋州某公司对《03-085号处罚决定》不服，遂诉至一审法院。
另查明，儋州某公司于2012年4月与案外人中交水规院京华工程监理有限公司签订《恒大海南海花岛围堰填海监理服务合同》，该合同约定的监理范围包含本案案涉的填海围堰范围。2017年10月27日，儋州某公司将该合同的权利义务转让给儋州保军投资有限公司。
一审法院认为，本案争议焦点为：一、儋州某局认定儋州某公司违法填海围堰的事实是否清楚、证据是否充分；二、适用法律、法规是否正确；三、处罚程序是否合法。
关于儋州某局认定儋州某公司违法填海围堰的事实是否清楚、证据是否充分的问题。根据已查明的事实，在本案被诉处罚决定作出前，省监管中心编号为HN2014009、HN2014010、HN2014011的三份《监测报告》以及中科研究院出具的《海花岛围堰鉴定报告》证实，本案所涉的海域于2012年9月已开始施工建设，至2012年12月填海围堰已封闭，在该时间段，只有儋州某公司在该海域申请了儋州排浦海水养殖研发基地工程用海，并与案外人签订了案涉海域的围堰填海监理合同，其他公司均在2013年3月25日才获得案涉海域的海域使用权，且上述公司的成立时间均晚于案涉违法填海围堰的完成时间，因此儋州某公司在取得海域使用权证之前围海填堰违法行为事实清楚，证据充分。海口市监管中心编写的9号《监测报告》认定2012年9月的填海围堰的面积约为11.0671公顷，中科研究院出具的《海花岛围堰鉴定报告》认定2012年12月海花岛围堰边缘面积10.89公顷、便道面积2.444公顷。违法填海围堰形成的便道在2018年4月已经被拆除，儋州某局按照2012年12月填海围堰封闭的时间认定违法填海围堰的面积为10.89公顷并无不当。同时，儋州某局依据以上事实认定儋州某公司非法占用海域期间为“2012年9月开始填海围堰至2013年3月取得海域使用权证，即共非法占用海域7个月”亦无不当。综上，儋州某局认定儋州某公司在未取得海域使用权证的情况下擅自进行填海围堰，证据确凿充分。
二、关于适用法律、法规是否正确的问题。儋州某公司在未取得相应海域使用权证的情况下填海围堰，属于《海域使用管理法》第四十二条规定的“未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的”行为，应当责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十七条“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定”及财政部、国家海洋局关于印发《调整海域、无居民海岛使用金征收标准的通知》（财综（2018）15号）第四条关于“本通知施行前已获批准但尚未缴纳海域使用金和无居民海岛使用金的用海、用岛项目，仍执行原海域使用金和无居民海岛使用金征收标准”的规定，案涉海域使用金应仍执行2007年3月1日施行的现行有效的《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综（2007）10号）的规定，即海域使用金统一按照用海类型、海域等别以及相应的海域使用金征收标准计算征收。其中，对填海造地、非透水构筑物、跨海桥梁和海底隧道等项目用海实行一次性计征海域使用金，对其他项目用海按照使用年限逐年计征海域使用金。使用海域不超过6个月的，按年征收标准的50％一次性计征海域使用金；超过6个月不足1年的，按年征收标准一次性计征海域使用金。根据该通知，案涉违法行为发生地在儋州，海域等别为五等，“建设填海造地用海”的海域使用金征收标准为45万元／公顷，征收方式为一次性征收。因此，儋州某局作出案涉《03-085号处罚决定》适用法律法规正确，且处罚结果并无不当。
三、关于处罚程序是否合法的问题。首先，关于儋州某公司主张违法行为已经超过追诉时效的问题。《行政处罚法》第三十六条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。案涉违法填海围堰行为最早于2012年9月12日被海口市监管中心和海南省海洋监测预报中心动态监管工作人员所发现。2014年12月，省监管中心编制的编号为HN2014009、HN2014010、HN2014011的三份《监测报告》也载明：“项目于2012年9月已开始施工建设，早于本项目海域使用权证书登记时间，存在未批先建现象。”该三份报告同时还载明应及时将报告报同级行政管理部门。而且，根据《填海项目竣工海域使用验收管理办法》（国海发［2007］16号）第十条的规定，该三份报告作为竣工验收的必备文件，亦已在2014年12月30日案涉海域竣工验收前提交给儋州海洋行政主管部门。以上事实证明了儋州某公司的违法填海围堰行为在两年内已经被相关的海洋行政主管部门发现，儋州某局对儋州某公司的违法行为进行处罚未超过两年的追诉时效。其次，本案被诉处罚决定，儋州某局履行了法制审核、行政机关负责人审批、集体讨论并依法进行了事先告知和听证等程序，其处罚程序合法。
综上，儋州某局作出的《03-085号处罚决定》认定事实基本清楚、证据充分、适用法律法规正确、符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回儋州某公司的诉讼请求。一审案件受理费100元，由儋州某公司负担。
儋州某公司上诉请求：一、依法撤销一审判决；二、依法改判撤销《03-085号处罚决定》或将本案发回重审。三、本案诉讼费用由儋州某局承担。事实与理由：一、发现违法行为的“主体”认定错误。《行政处罚法》第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”上述法律的立法本意是旨在督促有行政执法职能的行政机关及时履行自身法定职能，避免行政不作为。基于该立法目的，发现违法行为的主体（或者是认定违法行为的主体）应当是处罚机关或有权处罚的机关。又根据2004年司法部向全国人民代表大会常务委员会法制工作委员发出的《提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函》中载明“经研究，我部认为，《行政处罚法》第29条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关……”，全国人大常委会法制工作委员会《关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》（法工委复字［2004］27号）中载明“经研究，同意你部的意见。”由此可见，虽然该函件针对的行为客体是律师违法违纪行为，但提请明确的是发现违法行为的主体，司法部及全国人大常委会法制工作委员会均明确《行政处罚法》“二年未被发现”的认定主体是处罚机关或有权处罚的机关。在本案中，违法填海围堰行为的发现主体应当认定为作出具体行政处罚行为的儋州某局，而非一审法院认定的相关的海洋行政主管部门。儋州某局以海口市海域使用动态监管中心于2012年9月20日制作编写的《海口市海域使用动态跟踪监视监测报告》（编号：［2012］9号）、海南省海洋监测预报中心动态监管中心的《儋州市白马井海花岛商业中心填海造地项目海域使用动态监测报告》（编号分别为：HN2014009、HN2014010、HN2014011）认定案涉项目已于2012年9月开始施工建设，但上述监管中心并不属于法律规定的发现违法行为的“主体”，其发现行为不能代表儋州某局当时已经发现违法行为。并且，根据儋州某局的一审答辩意见以及提供的所有证据，均能证明儋州某局于2021年3月31日收到海南省海洋督察工作领导小组办公室向各单位发送的609号《通知》及《整改清单》后方知晓儋州某公司的违法填海围堰行为，已远超二年期限。二、发现违法行为的“时间”认定错误。一审法院以海口市海域使用动态监管中心、省监管中心编制的《监测报告》均记载“项目于2012年9月已开始施工建设”为依据，认定案涉违法填海围堰行为在两年内已经被相关的海洋行政主管部门发现，是基于上述单位可作为《行政处罚法》发现违法行为并进行处罚的行政主体，在发现违法行为的“主体”认定错误的情况下，其发现违法行为的时间也应予以推翻。虽然省监管中心的《监测报告》载明应及时将报告报同级行政管理部门，但鉴于发现违法行为的主体关乎儋州某局作出的行政处罚行为是否合法，儋州某局应当提供充足证据予以证明其当时已经收到相关行政管理部门发送的上述《监测报告》，而不是依据报告记载的事项进行推论儋州某局当时已经收到相关检测报告。根据一审查明的事实，儋州某局在接到儋州市海洋整改督察办转来的案件线索后于2021年4月9日进行案件来源登记，继而展开后续的调查取证工作，于2021年11月5日作出《案件调查终结报告》，之后启动对儋州某公司的处罚程序。根据儋州某局一审提交的所有证据，均能证明儋州某局在2021年之后方知晓案涉违法填海围堰行为，而儋州某公司实施的围堰填海工程已经在2013年3月25日取得《海域使用权证》，违法行为已经终止，距儋州某局发现违法行为已经超过《行政处罚法》规定的“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的时效。
儋州某局辩称，一、一审判决事实认定部分与儋州某局查明事实一致。海口市海域使用动态监管中心作出的《海口市海域使用动态跟踪监视监测报告》（编号：（2012）9号）记载项目于2012年9月已在进行人工岛围堰建设且接近完工，填海面积约11.0671公顷；海南省海洋监测预报中心动态监管中心作出的《儋州市白马井海花岛商业中心填海造地项目海域使用动态监测报告》（编号分别为：HN2014009、HN2014010、HN2014011）表明项目于2012年9月开始施工建设，早于海域使用权证书登记时间。足以证明儋州某公司在未取得海域使用权证的情况下擅自进行填海围堰，违法事实清楚。儋州某公司在未取得相应海域使用权证的情况下填海围堰，属于《海域使用管理法》第四十二条规定的“未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的”行为，应当责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。同时，根据《行政处罚法》第三十七条“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律法规、规章”及财政部、国家海洋局关于印发《调整海域、无居民海岛使用金征收标准》的通知（财综（2018）15号）第四条关于“本通知施行前已获批准但尚未缴纳海域使用金和无居民海岛使用金的用海、用岛项目，仍执行原海域使用金和无居民海岛使用金征收标准”的规定，案涉海域使用金应仍执行2007年3月1日施行的现行有效的《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综（2007）10号）的规定，即海域使用金统一按照用海类型、海域等别以及相应的海域使用金征收标准计算征收。其中，对填海造地、非透水构筑物、跨海桥梁和海底隧道等项目用海实行一次性计征海域使用金，对其他项目用海按照使用年限逐年计征海域使用金。使用海域不超过6个月的按年征收标准的50％一次性计征海域使用金；超过6个月不足1年的，按年征收标准一次性计征海域使用金。根据该通知，案涉违法行为发生地在儋州，海域等别为五等，“建设填海造地用海”的海域使用金征收标准为45万元／公顷，征收方式为一次性征收。
二、《03-085号处罚决定》认定事实清楚，适用法律正确，儋州某局依法进行处罚的程序合法正当，依法应当予以维持。（一）儋州某局作出的《03-085号处罚决定》认定事实清楚。2021年4月9日，儋州某局接到儋州市海洋督察整改办转来的《海南省海洋督察工作领导小组办公室关于抓紧做好国家海洋专项督察交流反馈初步意见立行立改工作的通知》和海花岛问题细化清单，反映2012年儋州某公司以建设海水养殖研发基地名义申请养殖用海，在未获得海域使用权的情况下违法围海建设海花岛1号岛填海围堰，并要求儋州某局对儋州某公司违法违规用海的行为依法查处。2021年6月16日儋州某局向儋州某公司发函要求其公司配合调查，于6月21日前以书面形式提供涉案单位信息及海花岛1号岛填海围堰的施工建设及其他相关材料。儋州某公司回函称其公司没有违法围海建设1号岛填海围堰的情况。2021年7月26日，儋州某局向市资规局发函请求核查儋州某公司是否办理养殖用海审批手续。市资规局于2021年8月2日回函称：该工程未办理完审批流程、未取得养殖用海不动产权证书。根据市资规局该次回函中提供的附件《儋州排浦海水养殖研发基地工程材料清单》可知，儋州某公司于2012年2月3日向儋州市海洋与渔业局申请用海，后经儋州市政府审批同意儋州某公司的用海选址，并要求儋州某公司按程序办理有关审批手续。但在2013年1月4日，儋州某公司向儋州市海洋与渔业局发函称：由于国务院批准了《海南省海洋功能区划（2011-2020）》，该区域已调整为旅游娱乐用海，以及2012年12月14日国家海洋局关于儋州市白马井海花岛旅游综合体区域建设用海规划的批复（国海管字（2012）843号），请求撤销儋州排浦海水养殖研发基地工程，重新申请用海。儋州市海洋与渔业局依法向儋州市政府上报，儋州市政府回函称同意撤销对排浦海水养殖研发基地工程项目用海的批复。儋州某公司先以建设海水养殖研发基地之名申请养殖用海，而后以其取得儋州市政府同意养殖用海选址的批复为由，在国家尚未批复区域建设用海规划前就擅自完成海花岛1号岛涉案海域的填海围堰建设，其公司行为涉嫌违反《海域使用管理法》第三条第二款“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”之规定，儋州某局于2021年7月26日依法立案调查，依法向儋州某公司送达《调查（检查）通知书》，要求儋州某公司提供相关材料配合调查，儋州某公司不予配合。2021年7月28日，儋州某局向海口市海域使用动态监管中心发函申请调取2012年至2013年海花岛海域使用动态监视监测报告等有关材料。根据海口市海域使用动态监管中心提供的2012年9月20日制作编写的《海口市海域使用动态跟踪监视监测报告》（编号：（2012）9号）中记载：“此次我中心员工到达施工现场进行监视检测时，项目已正在进行人工岛围堰的建设，围堰已接近完工，填海面积约11.0671公顷”。2021年8月11日，儋州某局又向海南省海域使用动态监管中心发函申请调阅海花岛建设用海项目海域使用动态监测报告等有关材料。海南省海域动态监管中心向儋州某局提供了《儋州市白马井海花岛商业中心填海造地项目海域使用动态监测报告》（编号分别为：HN2014009、HN2014010、HN2014011）。根据上述《监测报告》可知，项目于2012年9月已开始施工建设，早于国家海洋局关于儋州市白马井海花岛旅游综合体区域建设用海规划的批复时间和项目海域使用权证书登记时间，存在未批先建现象。为进一步查清事实，儋州某局委托三亚中科遥感研究所采用2012年12月9日5米分辨率卫星遥感影像开展海花岛围堰遥感影像分析，计算围堰的测绘成果面积并提供分析结果报告。三亚中科遥感研究所根据遥感影像，出具《海南省儋州市海花岛围堰遥感测评技术鉴定报告》，计算出红色圈内海花岛边缘面积10.89公顷，绿色圈内施工便道面积2.444公顷（执法人员2021年9月6日进行现场勘查时该施工便道已拆除）。2021年9月6日，儋州某局依法对涉案现场进行检查，制作现场笔录，对现场拍照留证，作出《关于儋州某公司涉嫌未经批准进行围海、填海活动案件调查终结报告》，因儋州某公司违反《海域使用管理法》第三条第二款的规定，儋州某局依据《海域使用管理法》第四十二条，结合《行政处罚法》第三十七条、中国海警明码电报《关于做好海域使用金征收标准调整后相关执法工作的通知》和《海南省海洋与渔业厅行政处罚自由裁量基准表》《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》等相关规定，儋州某局对儋州某公司作出处以非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十六倍罚款（即填海面积10.89公顷×45万元／公顷×16倍=78408000元）的处罚决定，经儋州某局内部法制审核及党委会议集体讨论后向儋州某公司作出并送达［2021］儋综（农）决字第0038号《行政处罚决定书》。2022年5月24日，儋州某公司不服儋州某局作出的上述处罚决定向海口海事法院提起行政诉讼。一审法院作出（2022）琼72行初72号行政判决，认为［2021］儋综（农）决字第0038号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，但“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状”的行政处罚事项未履行法制审核、集体讨论等正当程序。故一审法院判决：1．撤销“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状”的行政处罚事项；2．驳回儋州某公司其他诉讼请求。儋州某局对上述一审判决不服，向海南省高级人民法院提起上诉，该院作出（2023）琼行终122号行政判决，认为［2021］儋综（农）决字第0038号《行政处罚决定书》认定事实清楚，但根据《海域使用管理法》第四十二条的规定，该行政处罚决定的罚款金额未将“非法占用海域期间”纳入罚款计算标准，罚款金额不当；并且“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状”的行政处罚事项未履行法制审核、集体讨论等正当程序，不符合法定程序。故判决：1．维持一审判决第一项；2．撤销一审判决第二项；3．撤销［2021］儋综（农）决字第0038号《行政处罚决定书》。因海口海事法院、海南省高级人民法院均认可“儋州某公司在未取得海域使用权的情况下擅自进行填海围堰，证据确凿充分，并且未超过两年处罚时效”，故儋州某局在原［2021］儋综（农）决字第0038号《行政处罚决定书》被撤销后依照同一事实重新作出的《03-085号处罚决定》认定事实清楚。（二）儋州某局作出的《03-085号处罚决定》适用法律正确。儋州某公司在未取得海域使用权的情况下擅自进行填海围堰违反了《海域使用管理法》第三条第二款“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”的规定，属违法占用海域填海围堰行为。根据《海域使用管理法》第四十二条“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款”的规定，原施工便道已拆除，且海花岛填海围堰项目属施工建设阶段，并无违法所得，无法没收；鉴于儋州某公司不配合执法人员调查取证，不主动提交案涉材料，属于对海域使用影响严重的情况，本案适用从重情节，对儋州某公司违法行为处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十六倍罚款的行政处罚。根据《行政处罚法》第三十七条“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律法规、规章”及《关于进一步规范海洋行政处罚裁量权行使的若干意见》（海监字（2006）9号）、《财政部、国家海洋局印发〈关于调整海域无居民海岛使用金征收标准〉的通知》第四条、财政部国家海洋局《关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综（2007）10号）第二条“使用海域超过6个月不足1年的，按年征收标准一次性计征海域使用金”以及相应附件的规定，结合《海口市海域使用动态监视监测报告》《海域使用权证（18份）》的内容，儋州某公司于2012年9月开始填海围堰至2013年3月取得海域使用权证，期间共非法占用海域7个月，儋州某公司违法行为发生在儋州，海域等别为五等，“建设用海”的海域使用金征收标准为45万元／公顷，征收方式为一次性征收。因此上述罚款的计算方式：填海面积10.89公顷×45万元／公顷÷50年×1年×16倍=1568160元。
三、儋州某局作出的《03-085号处罚决定》程序合法正当。2021年7月26日儋州某局根据儋州市海洋督察整改办转来的《海南省海洋督察工作领导小组办公室关于抓紧做好国家海洋专项督察交流反馈初步意见立行立改工作的通知》和海花岛问题细化清单以及市资规局对儋州某公司就案涉工程未办理完审批流程、未取得养殖用海不动产权证书的复函依法立案调查。儋州某局依法向儋州某公司送达《调查（检查）通知书》，要求儋州某公司提供相关材料配合调查，儋州某公司不予配合。2021年9月6日，儋州某局依法对涉案现场进行检查，制作现场笔录，对现场拍照留证。随后对儋州某公司的代理人林壮依法询问并制作询问笔录，9月10日向林壮送达《责令（限期）改正通知书》，9月16日再次询问林壮并制作询问笔录，该笔录均由儋州某公司代理人签字。2023年9月28日，根据法院的判决情况，儋州某局重新形成调查报告。2023年9月29日，儋州某局针对本案进行了法制审核，形成了《法制审核意见表》。2023年10月7日，儋州某局召开了案件讨论会，针对本案进行集体讨论，会议形成《儋州某局局长办公会会议纪要》，参会人员一致同意对儋州某公司处以非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十六倍的罚款，即1568160元。2023年10月9日，儋州某局作出《行政处罚告知书》［（2023）琼综执儋州告字第03-081号］并邮寄送达给儋州某公司。《行政处罚事先告知书》中，儋州某局告知儋州某公司其违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利。儋州某公司在收到该《行政处罚事先告知书》后，依法向儋州某局申请听证。儋州某局根据儋州某公司的听证申请，于2023年10月16日依法向其送达《听证通知书》，明确告知儋州某公司听证时间、听证地点、听证事项及听证时需携带的相关资料。2023年10月25日，儋州某局依法主持并召开听证会，儋州某公司的代理人出席听证会。听证会上，双方提交证据并进行了充分的陈述和申辩。2023年10月30日，儋州某局进行听证集体讨论后，决定维持（2023）琼综执儋州告字第03-081号《行政处罚告知书》，并于2023年10月31日向儋州某公司送达了《听证结果通知书》。2023年11月3日，儋州某局作出《03-085号处罚决定》，并于同日向儋州某公司送达。《03-085号处罚决定》也告知儋州某公司享有的复议及提起诉讼的救济权利。因此，儋州某局已经过立案、调查、法制审核、集体讨论、听证等正当程序，确认儋州某公司的行为违法，儋州某局依法保障了儋州某公司陈述、申辩、听证的权利，也依法依规对儋州某公司送达了各项文书，儋州某局作出的《03-085号处罚决定》程序合法正当。
四、儋州某公司未取得海域使用权即擅自进行填海围堰的违法行为未超过处罚时效。首先，全国人大法工委的法工委复字（2004）27号《复函》是针对律师行政违法时效的答复，与本案的对象、领域、性质、情形均不同，不能草率地适用到本案中。其次，2012年9月12日，海口市监管中心工作人员协同海南省海洋监测预报中心动态监管工作人员对位于儋州市白马井至排浦海域儋州海花岛围填海项目施工进度和施工影响情况进行现场的地面测量及现场勘察，并制作9号《监测报告》。该报告“施工环境违规情况”部分载明：此次我中心工作人员到达施工现场进行监视监测时，项目已正在进行人工岛围堰的建设，围堰已接近完成，填海面积约11.0671公顷。2014年12月，省监管中心在参加海花岛填海造地工程验收的过程中，编制了编号为HN2014009、HN2014010和HN2014011的监测报告均显示“涉案项目于2012年9月已开始动工建设，早于本项目海域使用权证书登记时间，存在未批先建现象”，且上述报告中载明了应及时编制监视监测报告报同级海域行政管理部门。根据《填海项目竣工海域使用验收管理办法》第十条的规定，上述监测报告作为涉案项目竣工验收的必备文件，已于2014年12月30日前交至儋州市海洋行政主管部门，因此，儋州某公司的违法行为不存在“二年内未被发现”的情形。再次，海南省海域动态监管中心系全省范围内的海域动态监管事业单位，配合全省行政机关进行海域使用的监督管理，因此，其制作的监测报告也是相关行政机关进行行政管理的重要依据及线索来源。故儋州某公司称海南省海域动态监管中心制作的监测报告不属于法律规定的“发现”的说法无事实与法律依据，不应得到支持。
综上，请求依法驳回儋州某公司的上诉请求。
二审审理中，双方当事人均未向本院提交证据。
本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，根据双方的诉辩陈述，本案的争议焦点为：儋州某局作出的《03-085号处罚决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，是否应予撤销。
一、关于《03-085号处罚决定》认定事实是否清楚、证据是否充分问题。《海域使用管理法》第三条第二款规定：“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”，本案中，根据海口市海域使用动态监管中心出具的《海口市海域使用动态跟踪监视监测报告》、海南省海域动态监管中心出具的《海域使用动态监测报告》及三亚中科研究所出具的《海花岛围堰遥感测评技术鉴定报告》等证据材料可知，儋州某公司在取得海域使用权证之前实施了填海围堰的行为，面积为10.89公顷。儋州某局作为行政执法部门，依照上述法律规定，认定儋州某公司的行为已构成违法，应给予行政处罚。该事实认定清楚，证据确实充分。
二、关于《03-085号处罚决定》适用法律是否正确问题。如前所述，儋州某公司在未取得相应海域使用权证的情况下填海围堰，其行为已构成违法。儋州某局根据《海域使用管理法》第四十二条“未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的行为，应当责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款”的规定，在查明儋州某公司非法占用海域的期间、面积的情况下，对儋州某公司作出《03-085号处罚决定》，处以1568160元的罚款，适用法律并无不当。
三、关于儋州某局的处罚程序是否合法问题。《行政处罚法》第四十四条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”该规定是对行政机关作出处罚决定前的程序性要求。本案中，儋州某局作出《03-085号处罚决定》前，依法进行了现场调查、法制审核、内部集体讨论、处罚前事先告知、组织听证等程序，听取了相对人的陈述和申辩意见，程序合法。
四、关于儋州某公司提出其公司不应受到行政处罚的上诉理由应否支持问题
（一）关于一审判决认定违法行为的发现主体是否错误问题。《行政处罚法》第三十六条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚……”，该规定涉及的行政机关不应仅仅理解为作出具体行政处罚行为的行政机关。本案中，儋州某公司违法填海围堰的行为最早于2012年9月12日被海口市海域使用动态监管中心和海南省海洋监测预报中心的监管工作人员发现，而上述两部门系在海洋行政主管部门的授权范围内，配合海洋行政主管部门从事海域使用的监督管理活动。故上述两部门出具监测报告的行为亦是海洋行政主管部门依法行使行政职权的具体表现之一，应视为儋州某公司的违法行为已被海洋行政主管部门发现。儋州某公司的该上诉理由不能成立，本院不予支持。
（二）关于一审判决认定违法行为的发现时间是否错误问题。如前所述，2012年期间，海口市海域使用动态监管中心和海南省海洋监测预报中心经调查取证后，出具了相关的监测报告，对儋州某公司违法填海围堰的行为进行了认定。当时虽未对儋州某公司的违法行为正式立案进行调查，但上述两部门出具报告的行为亦属于对儋州某公司违法事实的发现，不能视为儋州某公司的行为超过了法定追责时效。儋州某公司的该上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，儋州某公司的上诉请求不能成立，依法应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人儋州某公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 钟鸣亮
审判员 林倩影
审判员 林志勇
二〇二五年一月二十日
法官助理 陈颜
书记员 王雪鸽