上诉人（原审原告）：大通某甲。经营场所：青海省大通回族土族自治县桥头镇水泉湾村狼窝岭。

经营者：马某甲，女，1968年3月29日出生，土族，住青海省大通回族土族自治县桥头镇。

委托诉讼代理人：靳松，北京市雨仁律师事务所律师。

委托诉讼代理人：刘玉娇，北京市雨仁律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：某县政府。

法定代表人：马某乙，县长。

委托诉讼代理人：李某，女，县政府工作人员。

委托诉讼代理人：王萍，青海磐瑞律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：某县自然资源局。

法定代表人：张某，局长。

出庭负责人：赵某，副局长。

委托诉讼代理人：李海会，青海磐瑞律师事务所律师。

原审第三人：青海省某厅。

法定代表人：杨某，厅长。

委托诉讼代理人：王某。

上诉人大通某甲因其诉被上诉人某县政府、某县自然资源局、原审第三人青海某厅矿产资源许可一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2024）青01行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。

原审法院经审理查明，2018年5月17日，大通某甲注册成立。2018年4月23日，原某县国土资源局为其颁发证号为***的《中华人民共和国采矿许可证》，载明：开采矿种为建筑用石料（凝灰岩），开采方式为露天开采，生产规模为1.00万立方米/年，矿区面积1.0772平方公里，有效期限自2018年4月23日至2019年4月23日。2019年3月14日，原某县国土资源局作出《某县国土资源局关于上报大通某甲采矿许可证延续登记的请示》，向某县政府请示“经核查，大通某甲不在自然保护区范围内，符合矿产资源规划，并按矿山恢复治理要求进行了边开边采边恢复。现采矿许可证即将到期，申请办理采矿许可证延续手续。妥否，请批示。”某县政府未批示，某县自然资源局未为大通某甲办理延续登记并重新颁发采矿许可证。2021年6月17日，大通某甲向某县自然资源局提交《关于大通某甲采矿权延续并恢复生产的申请》。2021年7月21日，某县自然资源局作出《某县自然资源局关于大通某甲关闭退出的通知》，载明：根据青海某厅《关于印发西宁海东砂石资源布局整合优化方案的通知》要求，你石料场被列入关闭退出的矿山之一，请接到通知后及时开展矿山地质环境恢复治理工作，按照《中华人民共和国矿产资源法》《矿产资源开采登记管理办法》等法律法规规定办理采矿许可证注销相关手续。该通知次日向大通某甲送达。2024年2月22日，某县自然资源局作出《某县自然资源局关于限期办理大通某甲采矿许可证注销手续的催告通知》，载明：《某县自然资源局关于大通某甲关闭退出的通知》已生效，但石料场直至2022年2月22日仍未办理采矿许可证注销手续，限其自收到本通知之日起五日内提交采矿许可证注销申请及相关资料，逾期不办理的，县自然资源局将依法予以注销。如有异议，在收到通知之日起五日内向县自然资源局进行陈述或申辩。2024年2月28日，大通某甲向某县自然资源局提交《大通某甲关于县自然资源局催办通知的陈述申诉书》。2024年4月1日，某县自然资源局作出《某县自然资源局关于注销大通某甲采矿许可证的决定》，载明：根据已经生效的《某县自然资源局关于大通某甲关闭退出的通知》，2024年2月27日某县自然资源局向大通某甲送达了《某县自然资源局关于限期办理大通某甲采矿许可证注销手续的催告通知》，要求大通某甲在接到该通知之日起五日内到某县自然资源局办理采矿证注销手续。大通某甲于2024年2月28日向某县自然资源局提交《大通某甲关于县自然资源局催办通知的陈述申诉书》提出陈述申辩意见，经某县自然资源局审查认为大通某甲的申辩意见与事实不符，对其陈述申辩意见不予采纳，依据《关闭退出通知》将大通某甲的采矿证依法予以注销并公告。并依法告知了复议和诉讼权利。

另查明，2021年9月29日，大通某甲在西宁市城西区人民法院起诉某县自然资源局，请求撤销该局作出的《某县自然资源局关于大通某甲关闭退出的通知》，并对该通知所依据的《青海某厅关于印发西宁海东砂石资源布局整合优化方案的通知》进行合法性审查。2022年1月19日，西宁市城西区人民法院作出（2021）青0104行初4号行政裁定，准许大通某甲撤回起诉。

原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案某丙以大通县政府、大通县自然资源局为被告提起本案诉讼，可以认定为起诉时“有明确的被告”，但“明确的被告”是否是适格被告，是否是本案被诉行政行为的实施主体和责任主体，需根据“谁行为，谁被告”的原则并结合在案证据作出判断。在大通某甲的采矿许可证颁发与注销事项中，根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定：“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。”《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定：“……采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。”某县自然资源局作为自然资源行政主管部门，具有审批登记并颁发采矿许可证及对符合法律规定注销情形采矿许可证进行注销的法定职权，因此其作为注销其采矿证的行政机关主体资格合法。某县自然资源局作为政府工作部门是独立的行政主体，具有为其行为独立承担法律责任的能力，应为本案适格被告。某县政府虽然在案涉采矿许可延续过程中根据行政主管部门的请示进行批复，但并不直接实施采矿许可证颁发和注销工作，原告提供的证据亦不能证实某县政府依法应当为原告颁发采矿许可证。故原告以某县政府为共同被告提起行政诉讼，缺乏事实依据。经庭审释明，原告坚持将某县政府列为共同被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告大通某甲对某县政府的起诉。

大通某甲上诉称：一、原审判决认定某县政府不是本案适格被告，属于事实认定错误。1.某县自然资源局行使采矿许可审批职权需要上报某县政府同意，上诉人的采矿权能否得以恢复实际上由某县政府决定。2.政策性关闭矿山的决定权限在某县政府，上诉人的采矿许可因矿山被政策性关闭而注销，能否得以恢复实际上由某县政府决定。第一，自然资源部矿产资源管理规范规定，政策性关闭矿山的权力在县级以上人民政府。《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》和《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》均规定，取得采矿权的矿山在有效期内因生态保护、安全生产、公共利益、产业政策等被县级（含）以上人民政府决定关闭并公告的，由同级自然资源主管部门函告原登记管理机关。采矿权人应当自决定关闭矿山之日起30日内，向原登记管理机关申请办理采矿许可证注销登记手续。采矿权人不办理采矿许可证注销登记手续的，由登记管理机关责令限期改正；逾期不改正的，由原登记管理机关吊销采矿许可证，并根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定办理采矿许可证注销手续。第二，政策性关闭矿山的影响后果决定了只有县级以上人民政府才有权关闭矿山。矿山关闭涉及用地手续、采矿许可、安全生产许可等事项，涉及多个单位的职责，自然资源主管部门没有权力也没有能力协调各方作出矿山关闭的决定。第三，某县政府通过不作出书面决定的方式侵害了上诉人的合法权益，逃避应当承担的法律责任，否定某县政府的被告主体资格会导致上诉人无法实质性解决行政争议。某县自然资源局向上诉人作出的《某县自然资源局关于注销大通某甲采矿许可证的决定》，是因为上诉人的矿山被列入政策性关闭名单以后实施的注销采矿许可行为，某县政府通过不作出书面决定的方式回避其在整个事情中的责任。二、原审在已经查明案件事实的情况下，应当准确确定被告后进行审理，原审裁定以被告不适格为由驳回上诉人的起诉，让诉讼程序空转，不符合实质性化解行政争议的行政诉讼制度改革目标，应当予以纠正。1.原审在立案阶段已确定属于一审法院管辖，且在审理阶段已查明案件事实，从实质性解决行政争议的目的出发应当作出实体性判决。原审在查明被上诉人行政行为严重违法后，不作实质性判决，以被告不适格为由裁定驳回起诉，让诉讼程序空转。2.即使某县政府不属于适格被告，原审法院仍然对本案有管辖权。三、被上诉人注销上诉人合法持有的采矿许可证没有依据且程序违法，依法应当予以撤销。被上诉人注销上诉人的采矿许可证没有事实依据、法律依据且程序违法。四、大通某甲采矿权符合延续条件，被告应当立即为原告颁发采矿许可证。1.上诉人不符合整合方案规定的关闭条件，采矿权不应当被注销。2.被上诉人逾期未向上诉人做出行政许可决定，视为准予许可，依法应当颁发采矿许可证。综上，请求依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。并由被上诉人承担诉讼费用。

某县政府答辩称，原裁定认定事实清楚证据充分，适用法律正确，请依法驳回上诉维持原裁定。事实与理由：根据“谁行为，谁被告”的原则，本案中某县政府虽然在案涉许可延续过程中根据行政主管部门的请示进行批复，但并没有直接实施采矿许可证颁发和注销工作，因此不是本案适格被告，原裁定认定事实清楚。

某县自然资源局答辩称，一、一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回被答辩人的上诉请求。大通某甲起诉的行政行为系某县自然资源局依法作出，与某县政府无关。某县政府在本案中并未作出对大通某甲的行政行为，其本身就不属于适格被告，而且法院审理中已经明确释明本案适格被告系某县自然资源局，但大通某甲仍然坚持起诉，故法院驳回其对某县政府的起诉事实清楚、适用法律正确。二、某县自然资源局作出的注销决定事实清楚及根据合法、注销程序合法。三、行政相对人提起诉讼实质属于重复起诉，请求法院依法驳回其起诉。

本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，本案的争议焦点是某县政府是否本案适格被告。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第一条规定，法律、法规、规章规定属于县级以上地方人民政府职能部门的行政职权，县级以上地方人民政府通过听取报告、召开会议、组织研究、下发文件等方式进行指导，公民、法人或者其他组织不服县级以上地方人民政府的指导行为提起诉讼的，人民法院应当释明，告知其以具体实施行政行为的职能部门为被告。根据上述法律规定的“谁行为，谁被告”原则，被告是否适格应审查被诉行政机关是否为对外发生法律效力的文书上署名的机关或者具体实施行政行为的部门。本案中，大通某甲的诉求是依法撤销某县自然资源局作出的《某县自然资源局关于注销大通某甲采矿许可证的决定》并为其颁发延续后的采矿许可证。首先，该决定由某县自然资源局作出，该决定中加盖的公章亦是该局的公章，某县政府既未作出该决定，也未在该决定上加盖公章。其次，根据《矿产资源开采登记管理办法》第三条第四款“开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源，由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证。”的规定，颁发建筑用料等采矿许可证的行政机关是县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门。本案中，大通某甲取得的是建筑用料（凝灰岩）的采矿权许可证，具有该采矿许可证延续和颁发行政职权的职能部门是某县自然资源局。某县政府并非法律、法规、规章规定的采矿许可证的颁发机关。故，大通某甲以需经上级行政机关某县政府批准为由，以某县政府为本案共同被告提起诉讼，缺乏法律根据。一审法院经审理向原告释明后，原告拒绝变更被告。其根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第三项的规定，裁定驳回对不适格被告的起诉并无不当。大通某甲在法院释明后，拒绝变更错列被告是造成一、二审法院须对某县政府是否适格被告审理并作出裁判的主要原因。确定适格被告和明确的有管辖权法院是行政审判工作中防止程序空转、当事人不当提高审级和造成行政资源浪费的应有之义，并不存在不符合行政争议实质性化解的行政诉讼改革目标问题。

综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回起诉并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

大通某甲预交的上诉案件受理费50元予以退还。

本裁定为终审裁定。

审 判 长 强文静

审 判 员 边红丽

审 判 员 冯珍珍

二〇二五年一月二十日

法官助理 赵 瑾

书 记 员 赵瀚雯