上诉人（原审原告）刘某甲，男，1958年10月14日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。

委托代理人郑森林，北京在明律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）南充市顺庆区人民政府。住所地：四川省南充市顺庆区果城路13号。

法定代表人唐某，区长。

委托代理人强春艳，四川川乾律师事务所律师。

委托代理人罗一恒，四川川乾律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）南充市人民政府。住所地：四川省南充市顺庆区万年西路2号。

法定代表人尹某，市长。

委托代理人王某，南充市司法局行政复议与应诉三科科长。

委托代理人刘某乙，南充市司法局行政复议与应诉三科工作人员。

上诉人刘某甲因诉被上诉人南充市顺庆区人民政府（以下简称顺庆区政府）、被上诉人南充市人民政府（以下简称南充市政府）不履行法定职责及行政复议一案，不服四川省南充市中级人民法院（2024）川13行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

刘某甲因申请要求顺庆区政府履行征地补偿安置职责，向南充市政府申请行政复议。2024年5月20日，南充市政府作出南府复〔2024〕30号《行政复议决定书》（以下简称30号《复议决定》），其主要内容：依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年）第二十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年）第二十九条及《四川省人民政府办公厅关于进一步做好征地工作的通知》（川办发〔2024〕18号）的规定，顺庆区政府系与集体土地所有权人农村集体经济组织签订《征地补偿安置协议》，土地补偿费归农村集体经济组织所有，土地补偿费、安置补助费系支付给被征地的农村集体经济组织。因此，刘某甲不具有向申请人个人支付土地补偿费的职责，刘某甲也不具有要求顺庆区政府对其拆迁范围内的承包地进行补偿的主体资格。据此，刘某甲要求顺庆区政府对其补偿安置申请书作出答复，对其承包地进行补偿，南充市政府不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条的规定决定：驳回刘某甲的行政复议请求。

刘某甲对30号《复议决定》不服，诉请请求：1.撤销南充市政府作出的30号《复议决定》；2.判令顺庆区政府在法定期限内履行安置补偿职责，就其所提安置补偿申请作出答复。原审庭审中，刘某甲明确其诉讼请求是申请顺庆区政府履行对其承包地被征收所涉及的土地补偿费、安置补助费、失地农民保险费以及青苗和其他附属物补偿的法定职责。

原审法院经审理查明，刘某甲为南充市顺庆区人民政府某街道办事处（原某镇，以下简称某街道办）某甲村2组村民。2015年4月，顺庆区政府向刘某甲户颁发《农村土地承包经营权证》，载明承包方代表姓名刘某甲，承包方式家庭承包，承包地块总面积4.05亩。

2019年9月4日，四川省人民政府作出川府土〔2019〕798号《关于南充市2018年第13批城市建设用地的批复》，同意将南充市顺庆区某镇某甲村1、2、5、7、8社、某乙村10社、某丙村7社14.4269公顷集体农用地转为建设用地。2019年12月10日，南充市政府对上述集体土地征收事项作出《关于依法征收顺庆区某镇部分集体土地的公告》。2019年12月12日，南充市自然资源和规划局对上述集体土地征收事项作出《关于依法征收顺庆区某镇部分集体土地补偿安置方案的公告》。

2020年5月12日，四川省人民政府作出川府土〔2020〕537号《关于南充市顺庆区2019年第2批城市建设用地的批复》，同意将南充市顺庆区某镇某甲村1、2、7、8社、某乙村10社11.6891公顷集体农用地转为建设用地。2020年8月27日，南充市政府对上述集体土地征收事项作出《关于依法征收顺庆区原某镇某甲村、某乙村部分集体土地的公告》。2020年9月10日，南充市自然资源和规划局对上述集体土地征收事项作出《关于依法征收顺庆区原某镇某甲村、某乙村部分集体土地补偿安置方案的公告》。

2020年6月15日，四川省人民政府作出川府土〔2020〕734号《关于南充市顺庆区2019年第3批乡镇建设用地的批复》，同意将南充市顺庆区某镇某丁村9社、某甲村2、6、7、8、9社、某乙村6、7、8社27.9519公顷挂钩前的集体农用地和集体原有的建设用地5.7683公顷全部作为集体建设用地征收为国家所有。

2021年2月22日，顺庆区政府作出《关于依法征收某街道部分集体土地的启动公告》。2021年3月15日，顺庆区政府发布《关于依法拟征收某街道部分集体土地补偿安置方案的公告》。2021年8月30日，四川省人民政府作出川府土〔2021〕730号《关于南充市2021年第5批城市建设用地的批复》，同意将南充市顺庆区某镇某甲村2、3、4、5、6、8社，某戊村1、7社，某己村1、11、12社40.5640公顷挂钩前的集体农用地和原有的建设用地13.3155公顷全部作为集体建设用地征收为国家所有。2021年11月3日，南充市政府对上述集体土地征收事项作出《关于依法征收顺庆区某镇部分集体土地的公告》。

2022年4月6日，四川省人民政府作出川府土〔2022〕451号《关于南充市2021年第6批城市建设用地的批复》，同意将南充市顺庆区某街道某己村1、11、12社、某甲村1、2、6、7、8社、某乙村8、9、10社35.3446公顷挂钩前的集体农用地和原有的建设用地2.2648公顷全部作为集体建设用地征收为国家所有。2022年6月10日，南充市政府对上述集体土地征收事项作出《关于依法征收顺庆区某镇部分集体土地的公告》。2022年6月25日，某街道办发布《某医学院大学城校区建设项目用地范围内房屋拆迁公告》，拆迁范围为某医学院项目建设红线范围内涉及原某己村1、2、12组，原某甲村1、2、3、4、5、6、7、8组，某戊村1组，学府新村5组的房屋、建构筑及附属物。同日，某街道办发布《关于某医学院大学城校区建设项目用地范围内房屋拆迁安置补偿的实施方案》。

2023年5月12日，顺庆区自规局向某街道办作出《关于审核并报送某医学院项目征地安置人员的函》，明确了拆迁范围内各村组安置人员名额，要求某街道办将拆迁范围村组的安置人员名单及时审核并报送。2024年3月15日，某街道某己村村民委员会向某街道办作出《情况说明》：某医学院大学城校区建设项目征地中涉及到我村（某己村与某甲村合并为某己村）征地社会保障安置对象的问题，我村已收悉顺庆区自规局出具的安置名额文件。就此，我村已组织村民和村民代表召开了村民会议，宣讲了征地的相关安置政策，并由村民小组长组织村民代表的三分之二以上召开会议讨论方案，并议定人员名单，在2023年12月前未形成最终保障安置对象名单。同日，某街道办作出《情况说明》：某医学院大学城校区建设项目征地中涉及到某己村、某戊村征地社会保障安置对象的问题，我街道目前尚未接到两村讨论通过的最终安置对象名单。2024年7月3日，某街道某己村村民委员会再次向某街道办作出《情况说明》：在议定部分村组安置人员名单过程中，发现我村与某戊村在该项目中被征收土地面积存在争议。

2023年11月26日，刘某甲通过邮寄方式向顺庆区政府递交《安置补偿申请书》，申请依法履行对征收申请人位于南充市顺庆区某街道某甲村承包地进行补偿的法定职责。顺庆区政府于2023年11月27日签收该邮件，未作书面答复。

2024年2月26日，刘某甲向南充市政府邮寄《行政复议申请书》，请求责令顺庆区政府在法定期限内依法履行安置补偿职责，对申请人所提安置补偿申请作出答复。南充市政府于2024年3月4日受理，并向顺庆区政府送达了《行政复议答复通知书》。2024年3月28日，南充市司法局工作人员当面听取了行政复议申请人的意见。2024年4月1日，顺庆区政府作出《行政复议答复书》。此后，因刘某甲及顺庆区政府先后申请南充市政府调解，2024年4月15日，南充市政府作出《中止行政复议通知书》。2024年4月18日，刘某甲申请撤回调解申请。2024年5月13日，南充市政府作出《恢复审理通知书》。2024年5月20日，南充市政府作出【2024】30号《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议请求。刘某甲不服，遂提起本案诉讼及前述诉讼请求。

同时查明，2021年4月22日，顺庆区政府向财政专户预存入2021年失地农民保险费用。

顺庆区政府现已向刘某甲支付了青苗、林木补偿款11520.64元。因现场勘丈无刘某甲户的室外附属设施登记数据，故未向其支付该项补偿款。

还查明，2024年4月16日，顺庆区政府向刘某甲户作出《征地房屋拆迁安置补偿决定书》（南顺府征补[2024]4号），决定补偿还房二室（约85m2）3套和各类补偿款项人民币117507.26元。刘某甲户不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销该补偿决定。该案正在审理过程中。

2020年4月20日，经顺庆区政府批复同意，将顺庆区某街道某己村和某甲村合并为某己村。

原审法院认为，顺庆区政府依法征收包含刘某甲承包地在内的集体土地，刘某甲认为顺庆区政府未履行土地安置补偿的法定职责，向南充市政府申请行政复议。南充市政府以顺庆区政府不具有向刘某甲个人支付土地补偿费的职责，以及刘某甲不具有要求对承包地进行补偿的主体资格为由，驳回其行政复议请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”的规定，顺庆区政府和南充市政府应作为本案的共同被告。结合诉辩各方意见，本案的争议焦点是：一、顺庆区政府是否构成不履行法定职责的行为；二、南充市政府作出的30号《复议决定》是否合法。

一、关于顺庆区政府是否构成不履行法定职责的行为的问题。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，刘某甲作为被征地农民，有权要求顺庆区政府依法履行土地征收补偿安置的法定职责。刘某甲向顺庆区政府递交的《安置补偿申请书》中，申请依法履行对其承包地进行补偿的职责，且在本案诉讼中明确，系申请顺庆区政府履行对其承包地被征收所涉及的土地补偿费、安置补助费、失地农民保险费以及青苗和其他附属物补偿的法定职责。对此，原审法院作出如下分析认定。

（一）关于社保安置。根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十六条“市（州）、县（市、区）人民政府应当按照国家和省有关规定，将被征地农民纳入基本养老等社会保障体系。农村集体经济组织或者村（居）民委员会应当依法提出纳入基本养老等社会保障体系的人员名单，报乡镇人民政府。乡镇人民政府对名单进行审核、公示后由县（市、区）人民政府自然资源主管部门核定并报同级或者上级人民政府审定。被征地农民社会保障费用应当足额存入市（州）、县（市、区）人民政府财政主管部门开设的被征地农民社会保障资金专户或者代管资金专户，实行分账核算、专款专用。被征地农民社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴，任何组织或者个人不得侵占、挪用或者转借。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用具体办法，由省人民政府制定”的规定，社保安置名单应当由被征地的农村集体经济组织商定后提出，报相关部门进行审核、公示、核定、审定后予以实施。本案中，刘某甲所在村社的土地系部分被征收，顺庆区自规局已确定社保安置人数，并函告某街道办报送经群众代表大会2/3以上成员讨论通过且经审核的安置人员名单，但因刘某甲所在的某己村与某戊村对被征收土地面积存在争议，至今未上报纳入社会保障体系的人员名单，导致顺庆区政府虽已将相关社会保障费用存入专户，但无法审定应纳入社会保障安置的人员并为其办理社保安置。刘某甲至今未进行社保安置，并非因顺庆区政府不履行法定职责所致。故刘某甲请求判令顺庆区政府对其履行社保安置的法定职责的理由不能成立，原审法院不予支持。

（二）关于土地补偿费、安置补助费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第一款规定，省、自治区、直辖市应当制定公布区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准，并制定土地补偿费、安置补助费分配办法。同时，根据《四川省被征地农民养老保障实施办法》（川人社发〔2018〕44号）以及《四川省人民政府办公厅关于加强企业职工基本养老保险基金收支管理的规定》（川办发〔2018〕59号）的规定，养老保险补偿费所需资金从安置补助费和土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府予以解决。新实施的《四川省人民政府办公厅关于进一步做好征地工作的通知》（川办发〔2024〕18号）进一步明确，土地补偿费支付给被征地农村集体经济组织，用于发展生产和安排生活补助；安置补助费支付给被征地农村集体经济组织，用于被征地的农村集体经济组织成员的生产、生活安置，农村集体经济组织未统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人。根据前述规定，对于实行统一安置的，土地补偿费、安置补助费应当首先统一安排用于该被征地农民社保安置，仍有剩余的，再向被征地集体经济组织支付。现因顺庆区政府无法确定纳入社保安置的人员及具体费用，亦无法确定是否还有剩余的土地补偿费、安置补助费向被征地集体经济组织支付。因此，刘某甲主张顺庆区政府未向其支付土地补偿费、安置补助费的理由不能成立，原审法院不予支持。

（三）关于其他地上附着物和青苗等的补偿费用。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第二款规定，地上附着物和青苗等的补偿费用，归其所有权人所有。根据查明的事实，顺庆区政府已经向刘某甲支付占地青苗、林木等补偿费用，且本案并无证据显示该项费用尚有遗漏或未支付到位。故刘某甲的该项主张不能成立。

综上，刘某甲请求顺庆区政府履行土地征收安置补偿职责的理由不能成立，原审法院不予支持。

二、关于南充市政府作出的30号《复议决定》是否合法的问题。首先，南充市政府作出30号《复议决定》的程序合法，依法予以认定。其次，如前所述，刘某甲请求顺庆区政府履行对其承包地被征收所涉及的土地补偿费、安置补助费、失地农民保险费以及青苗和其他附属物补偿的法定职责的理由不能成立，被诉30号《复议决定》不予支持。且鉴于顺庆区政府已向刘某甲户房屋作出4号《房屋补偿决定》履行了相应职责，驳回刘某甲的行政复议请求符合法律规定，原审法院依法予以支持。

需要指出的是，土地补偿费、安置补助费应向被征地集体经济组织支付，但刘某甲作为被征地农民，与顺庆区政府支付土地补偿费、安置补助费的行为具有利害关系，有权申请顺庆区政府依法支付土地补偿费和安置补助费。南充市政府虽认定刘某甲不具有要求顺庆区政府对其拆迁范围内的承包地进行补偿的主体资格不当，但复议决定结果正确，原审法院予以支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决驳回刘某甲的诉讼请求。原审案件受理费50元，由刘某甲负担。

刘某甲上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。征地安置名单应在申报征地审批手续时已经确定，一审法院认定顺庆区政府无法审定应纳入社保安置人员并为其办理社保安置错误。应当纳入社保体系的人员名单不存在争议，即使存在争议，也不属于导致顺庆区政府无法履行补偿安置职责的不可抗力。顺庆区政府未在法定期限内落实土地征收补偿职责违法，南充市政府未能依法履行监督职责。上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销30号复议决定；3.判令南充市政府就刘某甲所提行政复议申请重新作出答复；4.本案诉讼费由被上诉人承担。

顺庆区政府辩称，1.关于土地补偿费、安置补助费的问题，应当首先用于被征地农民社保安置，并不先直接支付给村集体经济组织，也不直接支付给村民个人。2.关于青苗、林木等补偿问题，已经补偿到位。刘某甲获得青苗补偿8700.64元、林木补偿2820。3.关于房屋拆迁补偿安置的问题，已经作出补偿决定。顺庆区政府对刘某甲户作出4号《房屋补偿决定》，已经履行了相应职责。对4号《房屋补偿决定》不服，也已经提起诉讼。另外，刘某甲户房屋已经被拆除，刘某甲户对拆除行为不服提起诉讼，经四川省南充市高坪区人民法院审理已经作出判决确认某街道办拆除其房屋的行为违法，目前刘某甲尚未提出拆除房屋违法的赔偿诉讼或者请求。综上。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、裁判结果正确，依法应当予以维持，请求驳回刘某甲的上诉请求。

南充市政府辩称，南充市政府作出30号《复议决定》程序合法，该决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理结果适当。刘某甲的起诉缺乏必要的事实和依据，请求驳回刘某甲的上诉请求。

二审期间，各方当事人均未向本院出示新证据。

本院审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。

本院二审另查明，刘某甲户的部分承包地和案涉房屋属于537号批复征地范围内。

本院认为，本案系刘某甲要求顺庆区政府履行征地补偿安置职责引发的行政诉讼，关于顺庆区政府具有对刘某甲征地补偿安置的法定职责，原审法院已经充分论述，相关理由并无不当，本院不再赘述。

结合原审情况和刘某甲的上诉理由及顺庆区政府答辩意见，本案争议焦点为：顺庆区政府是否已经履行相应法定责以及30号《复议决定》是否合法。

关于履行法定职责问题，主要是指刘某甲户的承包地的征收补偿安置职责，在诉讼中明确为土地补偿费、安置补助费、社保和青苗地上附着等的征地补偿安置职责，从目前查明情况来看主要争议点为土地补偿费、安置补助费和社保费用是否是分别予以保障的，能否用两补费优先保障社保，到目前为止社保名额因为涉及到两村合并未确定社保人员名单，无法确定社保费用，一审法院不予支持刘某甲要求支付土地补偿费、安置补助费的诉讼请求及履行社保安置职责的诉讼请求，有事实和法律依据，并无不当。青苗和地上附着物结合庭后补充材料已经支付完毕，且刘某甲对此亦无异议，从案件查明情况来看，顺庆区政府已经按照规定履行征地补偿安置职责。

关于30号《复议决定》合法性问题，该复议决定并未查明刘某甲承包地属于537号征地批复范围面积及类型等基本情况，以及土地补偿费、安置补助费，青苗和地上附着物等补偿情况，存在认定事实不清的情况。刘某甲作为被征收人，具有就土地征收要求行政机关履行法定职责的权利，30号《复议决定》仅以刘某甲对土地补偿款和安置补助费没有主体资格要求顺庆区政府予以支持为由，决定驳回刘某甲的复议请求，存在认定事实和处理理由错误，但是介于一审判决对此已经指出来了，且顺庆区政府已经履行相应法定职责，该复议决定驳回刘某甲复议请求，30号《复议决定》处理结果正确。

综上，原审程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。刘某甲的上诉理由和请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人刘某甲负担。

审判长  袁伟博

审判员  牟 琼

审判员  杨 君

二〇二五年一月二十日

书记员  刘园园

附:本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。