山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2024）鲁行终126号
上诉人（原审原告）寿光市某某养殖有限公司，住所地山东省寿光市。
法定代表人张某志甲。
委托代理人栾德新，北京市百瑞（青岛）律师事务所律师。
委托代理人荣婵，北京市百瑞（青岛）律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）寿光市羊口镇人民政府，住所地山东省寿光市。
法定代表人国某。
出庭负责人李某庆，副。
委托代理人徐建文、马恒明，山东求是和信律师事务所律师。
上诉人寿光市某某养殖有限公司（以下简称某某公司）因与被上诉人寿光市羊口镇人民政府（以下简称羊口镇政府）强制收回滩涂一案，不服青岛海事法院（2023）鲁72行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：
原告某某公司成立于2001年3月16日，营业期限自2001年3月16日至2005年3月15日，法定代表人张某志甲，经营范围为养殖、销售贝类、鱼、虾、蟹。经企业信息查询，某某公司于2004年11月29日被吊销。
1999年3月10日，寿光市人民政府下发寿政发［1999］37号《关于调整部分浅海滩涂养殖使用权的通知》，将某甲集团3.2万亩的浅海滩涂养殖使用权划给羊口镇使用，其位置是南起小清河中心线，北至东经118°5′0″，北纬37°9′12″，东经119°2′48″，北纬37°21′42″四点连线。
2000年6月13日，寿光市羊口镇建设环保土管委作为出让方与受让方张某志甲签订《海滩贝类养殖开发承包合同》，合同约定出让方将位于小清河中心线北，某乙集团边界至海洋站等约合3.2万亩的滩涂承包给张某志甲开发使用，承包期7年，使用性质为贝类养殖。同时约定承包期满，承包合同失效，如继续发包时张某志甲有优先权；凡市以上有关部门滩涂收费均有张某志甲自己承担。合同尾部有出让方寿光市羊口镇城镇建设委员会盖章，受让方张某志甲的签字以及监督方羊口镇政府加盖公章。
2000年12月6日，羊口镇政府向寿光市海洋管理站提交申请书，记载根据寿政发（1999）198号和寿政发（1999）37号文件精神及有关法规规定，特申请将张某志甲与镇建设环保土管委签订合同的海域（四至为某乙集团东边界，南至小清河中心线，东至负1.5米，北至广饶边界）办理有关使用证书，应缴纳的海域使用金，由本人负担。2000年12月，某某公司取得由寿光市人民政府颁发的鲁寿海证（2000）第01045号国家海域使用证，记载海域使用者某某公司，法人代表张某志甲，用途增养殖，使用海域面积3.2万亩，四至坐标为南至小清河中心线，东至负1.5米，北至广饶边界，某乙集团东边界，批准使用期限从2000年12月30日至2005年12月30日。2000年12月30日，出让方山东省潍坊市寿光市海洋行政主管局与受让方某某公司签订《海域使用权出让合同》，记载出让方根据某某公司的申请、登记并报经寿光市人民政府批准出让海域使用权，面积为32000亩，海域使用权出让年限为5年，起止日期按照《中华人民共和国海域使用证》上填写的日期执行。合同尾部寿光市海洋与水产局、某某公司各自加盖公章。
2004年12月20日，某某公司向寿光市海洋与渔业局提交《关于换发海域使用证的申请》，称接到寿光市海洋管理站的通知，要求其提供有关材料换发前述鲁寿海证（2000）第01045号海域使用证，请求换发新的海域使用证。2005年9月22日，某某公司再次向寿光市海洋与渔业局提交《关于换发海域使用证的申请》。2006年10月22日，某某公司向潍坊市海洋与渔业局提交《关于换发海域使用证的申请》。2007年6月19日，某某公司再次向寿光市海洋与渔业局提交换发申请书。2010年5月13日，张某志甲以某某公司名义向潍坊市海洋与渔业局提出《关于办理海域使用证的用海申请》，申请归还前述海域使用证记载的3.2万亩滩涂，如果不归还，请求另给3万亩的海域。
2005年7月12日，寿光市羊口镇滩涂资源管理办公室向张某志甲下发《通知书》，内容为：你所承包开发政府的沿海滩涂，依据2005年3月12日的协议约定，你应在2005年6月1日交付2006年的承包费用32000元。因你拒不履行该协议规定的义务，造成承包合同的根本违约，自即日起限你三日内交付，否则依据《中华人民共和国合同法》之相关规定，终止滩涂承包合同。如有异议，在接到通知书十日内提出或向有关权利机关主张权利。张某志甲于2005年7月23日签收该通知书，并写明：因多方原因和困难，本人同意终止2000年6月13日同政府签订的海滩贝类养殖开发承包合同，自签字之日起废止。原告因被告未提供该通知书的原件而对真实性有异议，但认可张某志甲的签字。
2007年7月24日，羊口镇政府向张某志甲、张某志乙下发《通知书》，内容为张某志甲于2000年6月13日与寿光市羊口镇建设环保土管委签订了3.2万亩沿海滩涂贝类养殖承包合同，后因多方面原因，经张某志甲本人同意于2005年7月23日终止了该海滩贝类养殖承包合同。镇政府又于2005年7月26日与张某志乙签订滩涂承包合同，承包期限为两年（2005年7月26日—2007年7月26日），现承包合同已经履行完毕，依据《中华人民共和国合同法》之相关规定，镇政府自2007年7月27日零时起依法行使对该贝类养殖场的管理。2007年7月25日，羊口镇政府向羊口镇居民发出《公告》，记载寿光市人民政府于1999年3月10日将3.2万亩的浅海滩涂使用权划给羊口镇，作为羊口镇贝类养殖区。镇政府于2000年6月13日根据寿政发［1999］37号文件精神及有关法律规定，与张某志甲签订滩涂承包合同，后因多方面原因，经张某志甲本人同意于2005年7月23日终止与政府签订的滩涂承包合同。镇政府于2005年7月26日又与张某志乙签订滩涂承包合同，承包期限为两年（2005年7月26日—2007年7月26日），为维护集体合法权益，依据《中华人民共和国合同法》之相关规定，承包合同已经履行完毕，现镇政府自2007年7月27日零时起依法收回该滩涂管理和使用权，政府将专门研究该贝类养殖区的发包办法。在镇政府未正式发包之前，将组织公安、边防依法看护，任何单位和个人不得进入该贝类养殖区生产作业，对非法进入该贝类养殖区生产的船只和人员将依法处理。
2007年7月29日，张某志甲向山东省海洋与渔业厅领导提交书面材料，称其合法经营却遭到了羊口镇政府李某刚的渎职侵权，没收其经营开发了长达七年多滩涂，致使渔农养殖户无法生存，将逐级上访，直到问题彻底解决。该书面材料加盖某某公司公章。2007年9月20日，山东省海洋与渔业厅向寿光市人民政府作出综函［2007］30号《关于寿光渔民张某志甲用海上访问题的处理意见》，内容为：你市渔民张某志甲用海上访问题时间跨度长，用海相关利益复杂，已成为影响当地社会稳定的突出问题。建议你市根据《中华人民共和国海域使用管理法》的有关规定，按照依法用海、尊重历史、照顾现实、维护稳定的原则，综合考虑张某志甲最先使用该海域，又未缴纳海域使用金等因素以及羊口镇用海矛盾突出的实际情况，研究确定妥善解决用海矛盾的合理方案，依法进行确权发证。
2008年6月19日，潍坊市海洋与渔业局下发潍海渔[2008]47号《关于征缴2008年度海域使用金的通知》，记载开放式养殖用海（滩涂底播增养殖、浅海筏式养殖等）为150元/公顷。按照政府非税收入收缴管理制度改革的有关规定，应缴纳的海域使用金一律通过非税收入征缴系统征缴入库。
2009年1月8日，张某志甲再次向山东省海洋与渔业厅领导提交书面材料，记载其自2000年取得海域使用证之后的八年多时间投入开发荒滩养殖贝类的投入达1.92亿元，直接经济损失达3.71亿元。在还未收益的情况下，羊口镇委书记李某刚动用公安、边防警力强行闯入其经营的养殖场，将所有护养人员和管护船只押上岸边，致使其面临巨大的经济损失，要求政府给予每亩1.5万元的赔偿。2009年5月18日，寿光市海洋与渔业局向市政府发出寿海发［2009］20号《关于解决羊口渔民张某志甲用海上访问题、避免我市用海进入省海洋与渔业厅区域限批名单的请示》，记载了2007年后原张某志甲用海海域的处理过程及省海洋与渔业厅处理该问题的基本意见。
2009年5月31日，羊口镇城乡建设委员会作为发包方与承包方张某志甲签订《滩涂承包合同》，内容为：根据上级海洋主管部门、寿光市政府和镇委、镇政府指示要求，经双方协商，特就羊口镇一宗滩涂承包事宜，签订如下承包合同。一、滩涂四至及面积。本滩涂承包面积为5033.040亩，具体位置（5点坐标：纬度37°19′34.30″，经度119°01′28.00″；6点坐标：纬度37°18′0.937″，经度119°01′2800″；7点坐标：纬度37°19′23.95″，经度119°00′4194″；8点坐标：纬度37°17′44.30″，经度119°00′41.94″）。上述面积及四至，若有争议，以海洋主管部门实际确认为准。二、承包期限。承包期自2009年5月31日至2012年12月31日止。三、海域使用金的缴纳。张某志甲按照海洋管理部门标准于每年3月底前向甲方缴纳当年的海域使用金（本合同签订时缴纳2009年度的海域使用金），由羊口镇城乡建设委员会一并向海洋管理部门缴纳。四、产权归属。期满后，张某志甲要按时迁离本滩涂，同时所增加的产权投资无偿归羊口镇城乡建设委员会所有。合同期满后，张某志甲若愿继续承包，羊口镇城乡建设委员会要优先考虑。五、双方约定。1、本滩涂只能用于贝类养殖，不得擅自改变使用性质。2、张某志甲在本滩涂承包期内不得妨碍其他船只避风、通行、捕鱼。3、承包期内，张某志甲必须合法经营。张某志甲必须按照合同约定缴纳海域使用金，一旦违约，羊口镇城乡建设委员会有权终止合同，并申请人民法院依法追缴海域使用金。4、在承包期间如遇国家征用时，增值部分的补偿归张某志甲，其他补偿仍归羊口镇城乡建设委员会。合同尾部有张某志甲签字，羊口镇城乡建设委员会未盖章，但有寿光市羊口镇人民政府滩涂综合管理办公室加盖公章，在公章下有手书“同意张某志甲使用该滩涂”字样。
2009年6月8日，羊口镇政府向市政府作出羊政发［2009］29号《关于处理张某志甲用海上访问题的情况汇报》，汇报中记载工作组拟定了承包合同，合同按照省厅要求，规定只收海域使用金，不收其他费用。合同期满后，张某志甲若愿继续承包，镇政府优先考虑。最终5月30日晚上与张某志甲谈妥并签订了承包合同。对处理结果，张某志甲表示满意。庭审中，张某志甲表示关于其于2009年5月31日签订的《滩涂承包合同》并非基于其真实意愿签订，对方说如果不签，以后不能进入养殖场和码头。
2018年，国家海洋局办公室向张某志甲下发《转送告知书》，记载按照《信访条例》规定，您提出的信访事项，我们已于2018年1月2日转送山东省海洋与渔业厅核实处理，由其在规定期限内答复。
2023年6月15日，羊口镇政府向张某志甲下发《返还滩涂通知书》，内容为2009年5月31日你与我单位签订滩涂承包合同，承包我单位5033.040亩的滩涂。合同规定，承包期限自2009年5月31日至2012年12月31日，合同期满后，你擅自使用至今，给我单位造成重大损失。经多次通知返还滩涂至今未返还，现对有关事宜书面通知如下：一、限你自接到本通知之日起5日内将滩涂5033.040亩返还我单位，并将该滩涂上属于你的一切物品全部清走，逾期视为自动放弃，我单位将依法收回该滩涂。二、限你自接本通知之日十日内缴纳海域使用金70.462万元（自2009年5月31日至2023年6月15日），缴纳滩涂承包费230万元（自2013年4月1日至2023年6月15日），以上两项共计300.462万元。若逾期不按本通知的规定依法履行，我单位将依法处理，届时，产生的诉讼费、律师费、交通费、滞纳金将由你户自行承担。
羊口镇政府提交八份不动产权证书、海域使用权证书，证明案涉3.2万亩海域已经确权给案外人。证人张某义、刘某德应原告申请出庭作证，羊口镇政府对刘某德的证言真实性无异议，结合两人证言，能够证实2007年7月27日，边防公安人员到某某公司所在的养殖场将看护人员驱离的行为。
某某公司提交案外人寿光市海洋与水产局于2001年12月10日向寿光市人民法院提交的应诉状一份、羊口镇政府《关于李某海同志任职的通知》，案外人王某英致省海洋与渔业厅领导的一封信，与本案不具有关联性，羊口镇政府提交羊口镇政府与案外人张某志乙的滩涂承包合同，与本案亦不具有关联性，原审法院对上述证据均不予认定。诉讼过程中，某某公司提交调查取证申请书，申请调取2007年山东省海洋与渔业厅为协调某某公司、张某志甲的滩涂海域使用情况所形成的会议纪要及2004至2005年山东省人民政府陈某命副省长为东营广饶县与潍坊寿光市因滩涂界限纠纷而协调多个部门形成的会议纪要。原审法院经审查，认为第二份调查取证申请与本案不具有关联性，告知其申请不予准许，对第一份调查取证申请，依法向山东省海洋局发出调取证据通知书，山东省海洋局复函称该单位不存在2007年山东省海洋与渔业厅为协调某某公司、张某志甲的滩涂海域使用情况所形成的会议纪要。
另查明，庭审中，关于某某公司新增“确认羊口镇政府于2023年6月15日强制收回延续使用的5033.04亩滩涂（包含在3.2万亩滩涂面积中）、强制缴纳海域使用金的行政行为违法、责令返还3.2万亩滩涂”诉讼请求的正当性，某某公司主张羊口镇政府下发的通知书、公告虽然跨度、年限长远，但系基于同一标的所作出的连续性的行政行为。关于某某公司对羊口镇政府于2007年7月作出的行政行为至今才提起本案诉讼的原因，某某公司法定代表人张某志甲称不敢对羊口镇政府的相关行为提起诉讼，一直在走信访途径。
原审法院认为，本案系某某公司请求确认羊口镇政府的行政行为违法并责令返还财产之诉。某某公司的诉讼请求包含请求确认强制收回3.2万亩滩涂（除原告使用的5033.04亩之外的部分）并发包给他人的行为违法、确认强制收回5033.04亩滩涂的行为违法、确认强制缴纳海域使用金的行为违法及责令返还3.2万亩滩涂四项，羊口镇政府辩称某某公司的后三项诉讼请求系在原起诉状副本送达被告之后提交。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第七十条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。经审查，某某公司起诉时的诉讼请求所指向的是羊口镇政府于2007年7月向张某志甲、张某志乙下发《通知书》、向羊口镇居民下发《公告》以及主张边防公安受羊口镇政府指示驱离其养殖场工作人员的行为，涉及的标的物是除某某公司使用的5033.04亩之外的3.2万亩滩涂。某某公司关于“确认强制收回5033.04亩滩涂的行为违法、确认强制缴纳海域使用金的行为违法”指向的是羊口镇政府于2023年6月向张某志甲下发《返还滩涂通知书》的行为，涉及的标的物是5033.04亩滩涂。某某公司上述两项新增的诉讼请求与其起诉时的诉讼请求不具有关联性，其关于所诉前后行政行为具有延续性的理由也不能成立，故对其新增的诉讼请求依法不予准许。某某公司关于“责令返还3.2万亩滩涂”的诉讼请求，涉及的诉讼标的物包含了羊口镇政府于2023年6月作出的行政行为中所涉的5033.04滩涂，亦属于增加了新的诉讼请求，亦不予准许。某某公司关于新增的诉讼请求与其起诉时的诉讼请求具有连续性，属于同一行政行为的理由不具有事实依据，不予支持。
关于某某公司主张请求确认强制收回3.2万亩滩涂（除原告使用的5033.04亩之外的部分）并发包给他人的行为违法的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，羊口镇政府于2007年7月24日向张某志甲、张某志乙下发《通知书》，于7月25日向羊口镇居民发出《公告》，张某志甲于2007年7月29日向山东省海洋与渔业厅领导提交书面材料，称羊口镇政府没收其经营开发了长达七年多的滩涂，并加盖某某公司公章。上述事实与某某公司申请出庭的张某义、刘某德证人证言及某某公司法定代表人张某志甲本人在庭审中的答复均表明，某某公司对于羊口镇政府收回3.2万亩滩涂（除原告使用的5033.04亩之外的部分）的行为至少于2007年7月29日即已完全知晓，而某某公司直至2023年8月1日才提起本案行政诉讼，超出了法定的起诉期限，某某公司也未证明存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的法定扣除和延长事由，故依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回原告寿光市某某养殖有限公司的起诉。案件受理费100元，退还原告寿光市某某养殖有限公司。
某某公司不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审裁定，依法改判或发回重审。主要理由是：一、上诉人增加的三项诉讼请求与起诉时的诉讼请求具备完全的客观性和关联性。上诉人的滩涂海域使用权证上明确写明3.2万亩滩涂，该滩涂在2007年被被上诉人违法强制收走后，又由被上诉人非法进行了转包。在本案一审庭审中，上诉人才知道这3.2万亩已由被上诉人交予其他公司或人员办理了不动产权证，仅留5033.04亩让上诉人继续使用至2023年6月15日。后被上诉人又强行发出《返还滩涂通知书》，强制收回该5033.04亩滩涂。因此，增加的三项诉求均是由最初被上诉人的强制收回违法行为并非法分包所导致，具有高度密切的关联性，应当视为准许增加诉求的正当理由。二、原审法院认定上诉人的起诉超出法定起诉期限是错误的。首先，被上诉人从2007年7月25日违法强制收回3.2万亩滩涂，到2023年6月15日强制收回上诉人仅剩延续使用的5033.04亩滩涂，以及强制要求上诉人缴纳海域使用金的行为，具有连续性、持续性。第二，参照行政处罚的追诉时效，行政机关的违法行为具有连续和持续状态的，起诉期限也应当从行政机关实施具体违法行为至恢复原状终了之日起计算。被上诉人至庭审时一直未交还给上诉人3.2万亩滩涂，并将其仅剩的5033.04亩也要强制收回，应视为根本没有恢复原状。第三，上诉人一直用申诉、信访的方式主张3.2万亩海域使用权的权利，且被上诉人在原审中出示的多个不动产权证都是由被上诉人强制收回滩涂这一违法行为引发的，根据行政诉讼法第四十八条、第四十六条的规定，本案系因不动产所提起的行政诉讼，应适用20年起诉期限。三、上诉人在原审中申请法院调取“2004年至2005年山东省政府陈某明副省长为广饶县与寿光市因滩涂界限纠纷而协调多个部门形成的会议纪要”，原审法院以与本案不具有关联性而不予准许，是错误的。
被上诉人羊口镇政府二审期间提交书面答辩意见称，一、本案不存在上诉人主张的“2007年7月强制收回3.2万亩滩涂”和“2023年6月15日强制收回延续使用的5033.04亩滩涂、强制缴纳海域使用金”的行政行为，上诉人的起诉不符合法定起诉条件，应当驳回起诉。1.2005年7月，羊口镇政府与案外人张某志乙签订《滩涂承包合同》，将案涉3.2万亩滩涂承包给张某志乙。到期后，镇政府于2007年7月24日通知案外人张某志甲、张某志乙，并于7月25日公告，承包合同已履行完毕，不存在强制收回行为。2.2009年5月，羊口镇政府与张某志甲签订《滩涂承包合同》，将案涉5033.04亩滩涂承包给张某志甲。2012年底承包期满后，张某志甲拒绝交回承包的滩涂，亦未按照约定缴纳海域使用金，目前仍占用该滩涂，且没有缴纳海域使用金。二、案涉《滩涂承包合同》属于民事合同，因此引发的争议不属于行政诉讼受案范围，应当驳回起诉。三、上诉人与本案无利害关系，主体不适格，应驳回起诉。上诉人的营业执照于2004年11月被吊销，案涉几份承包合同均不是上诉人签订。四、即使存在上诉人所称的“2007年7月强制收回3.2万亩滩涂的行为”，上诉人对此的起诉也已超过起诉期限。五、上诉人的起诉违反了“一行为一诉”的原则。六、上诉人增加新的诉求在起诉状副本送达被上诉人之后，依法应当不予准许。请求依法驳回上诉，维持原裁定。
双方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院。本院二审查明的事实与原审法院基本一致。
本院认为:本案二审的焦点问题为原审法院裁定驳回上诉人的起诉是否正确。
（一）关于上诉人起诉时提出的诉讼请求
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，上诉人起诉时提出的诉讼请求为，“确认被告羊口镇政府于2007年7月强制收回某某公司使用的3.2万亩滩涂（除原告使用的5033.04亩之外的部分）并发包给他人的行政行为违法。”二审中，上诉人进一步明确该项诉求指向的具体行为表现为，2007年7月24日被上诉人下发《通知书》的行为，以及2007年7月27日被上诉人派出武警边防强制驱逐上诉人一方的渔船、渔民，并强制性收回3.2万亩滩涂的行为。根据原审证据羊口镇政府2007年7月24日向张某志甲、张某志乙作出的《通知书》、2007年7月25日向羊口镇居民发出的《公告》、张某志甲2007年7月29日向山东省海洋与渔业厅提交的书面材料等，可以认定上诉人对于其主张的羊口镇政府该收回3.2万亩滩涂的行为，至迟于2007年7月29日即已完全知晓。上诉人于2023年8月1日针对该行为提起本案诉讼，已超过上述法定起诉期限，本案亦不存在法定扣除或延长的事由，原审法院以超过起诉期限为由裁定驳回该项起诉，并无不当。
上诉人主张被上诉人2007年7月收回滩涂的行为，与2023年6月15日收回剩余5033.04亩滩涂的行为以及要求上诉人缴纳海域使用金的行为具有连续性、持续性，在被上诉人未交还3.2万亩滩涂之前，属于未恢复原状，一直处于连续、持续的状态。本院认为，上诉人对案涉3.2万亩滩涂的使用权系基于2000年6月13日签订的《海滩贝类养殖开发承包合同》，被上诉人发出《通知书》和《公告》表示将收回该已到承包期限的滩涂管理和使用权，并采取实际措施将原承包人驱离，该行为在案涉滩涂被被上诉人实际控制占有之日起即已终了，并非连续或持续的行为或状态。上诉人主张的被上诉人2023年6月15日收回剩余滩涂及要求上诉人缴纳海域使用金的行为，与2007年的收回行为并非同一行为，上诉人关于该部分滩涂未向其归还即说明被上诉人的收回行为一直处于连续、持续状态的主张，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。上诉人还主张对该项诉求应适用二十年起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的最长起诉期限，适用于相对人不知道行政行为的情形，本案不符合该适用前提，上诉人的该项主张不能成立。
（二）关于上诉人增加的三项诉讼请求
上诉人在原审中又增加三项诉讼请求，分别为“确认羊口镇政府2023年6月15日强制收回延续使用的5033.04亩滩涂的行为违法、确认羊口镇政府强制缴纳海域使用金的行为违法、责令羊口镇政府返还3.2万亩滩涂。”二审中，上诉人进一步明确，增加的第一、二项诉求指向的具体行为表现为：2023年6月15日被上诉人下发《返还滩涂通知书》的行为。本院认为，根据已查明的事实，2009年5月31日，羊口镇城乡建设委员会与张某志甲就5033.04亩滩涂签订《滩涂承包合同》，该两项诉求指向的《返还滩涂通知书》即针对该份《滩涂承包合同》到期后的有关事宜。从行为表现看，上诉人增加的第一、二项诉求与起诉时的诉求指向的并非同一行为；从行为产生的基础关系来看，分别基于不同的承包合同，前后诉求的基础并不相同。上诉人主张增加的诉求是由被上诉人最初的强制收回并违法分包的行为所致，与事实不符，原审法院认为该增加的诉求与起诉时的诉求不具有关联性，不予准许，并无不当。上诉人增加的第三项诉求为“责令羊口镇政府返还3.2万亩滩涂”，该项诉求属于行政赔偿请求，在本案上诉人提出的确认违法诉求应裁定驳回的情形下，该项行政赔偿请求亦应当裁定驳回。
上诉人在原审中申请法院调取“2004年至2005年山东省政府陈某明副省长为广饶县与寿光市因滩涂界限纠纷而协调多个部门形成的会议纪要”。如前述分析，上诉人的本案诉求因超过起诉期限或在本案中不符合增加诉求的条件，应当裁定驳回起诉，上诉人申请调取的证据与本案必须查明的基本事实无关，原审法院不予准许，并无不当。从上诉人陈述的事实与理由及诉讼请求来看，其实质系主张对案涉3.2万亩海域仍具有海域使用权，上诉人对此可依法另行主张。
综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈 晖
审判员 曹林灿
审判员 王云阁
二〇二四年五月十六日
书记员 孟 真