海南省海口市中级人民法院

行政判决书

（2024）琼01行终175号

上诉人（原审原告）：林春梅，女，1962年6月21日出生，汉族，住海南省海口市美兰区，公民身份号码：XXX。

委托诉讼代理人：刘艺维，北京渊博律师事务所律师。

委托诉讼代理人：高志英，北京渊博律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：海口市综合行政执法局，住所地海口市长滨路市行政中心16号楼南楼五楼。

法定代表人：林明，局长。

出庭应诉负责人：杨世华，该局四级调研员。

委托诉讼代理人：林志叁，该局综合行政执法大队副大队长。

委托诉讼代理人：郭杨，海南法立信律师事务所律师。

上诉人林春梅因与被上诉人海口市综合行政执法局（以下简称市执法局）责令限期拆除一案，不服海口市琼山区人民法院（2023）琼0107行初313号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

市执法局于2023年3月20日对林春梅作出海综执法决字桂（2023）158号《限期拆除决定书》（以下简称：涉案限拆决定），认定林春梅为海口桂林洋开发区传忠居委会文君村居民，其未取得规划报建手续的情况下于2022年11月在村中新建建设编号为ZW034、ZW0114一栋一层和二层基础上改建半层的砖混结构的私宅，以上建筑物建筑面积合计为308平方米，私宅建设主体尚未完工。上述行为违反了《海口市城乡规划条例》第四十三条的规定，鉴于其建设的私宅位于琼港经济合作社海口示范项目规划用地范围内，其建设行为符合该条例第七十六条第十款的情形，属无法采取改正措施消除规划影响的违法建设。依据该条例第七十六条的规定，决定对林春梅作出以下行政决定：限期5日内自行拆除违建私宅，即拆除两栋308平方米的建筑物。

原审查明，2022年9月16日，海口市自然资源和规划局美兰分局向该局国土空间用途管制科出具《琼港经济合作社海口示范区项目拟用地权属确认书》，将琼港经济合作社海口示范区项目位于包括海口市桂林洋农场土地在内的海口市演丰镇范围总面积783479.07平方米的土地确认为国有土地。

2022年10月25日，海口市人民政府发布海府（2022）9号《关于琼港经济合作社海口示范区项目收回桂林洋农场523208.07平方米国有土地补偿方案的通告》（以下简称：9号通告），对征收海口市桂林洋农场土地用于建设琼港经济合作社海口示范区项目的安置补助及青苗和地上附着物补偿标准确定标准，要求被收回土地的土地使用权人持土地权属证书等证明材料办理征收补偿登记；对通告发布后在该项目收地范围内抢建、抢种的地上附着物不予办理补偿登记。该通告发布后，海口市桂林洋农场被征收地范围内出现抢建私宅情况。2023年1月28日，海口市桂林洋经济开发区综合执法大队去函给桂林洋开发区规建和土地管理科，要求协助核查四个村庄包括燕尾村、林排村、文君村和长排村用地是否列入上述项目征收范围内及提供项目建设规划红线图、开发区2022年后审批的四个村庄新建私宅的建房报备材料。2023年1月31日，海口市桂林洋开发区规划建设土地管理科回复该执法大队，表示上述四个村庄均位于该项目用地范围内；2022年1月1日至11月22日，上述四个村庄有10户居民申请农村住房困难建房，已取得建房备案告知书和公示牌；按照9号通告文件精神，开发区已于2022年11月22日下发通知，撤回以上10户居民的建房备案告知书和公示牌。

2023年1月17日，市执法局对林春梅在文君村建设私宅一案进行立案。1月17日、2月日，市执法局的执法人员到海口市桂林洋开发区传忠居委会文君村对林春梅在村中建设的两栋私宅进行现场检查及拍照，经测量建筑面积合计308平方米。2023年2月13日，市执法局向桂林洋开发区传忠居委会主任制作《证人询问笔录》，江主任表示上述四个村在2022年11月后未取得报建手续擅自建私宅的大约有四百多户，都未办理土地使用权证。2023年3月10日，市执法局对林春梅作出《案件初查通知书》、《询问调查通知书》，要求林春梅提供身份证件、土地来源权属证明资料、私宅建设报建手续、建房报备手续等材料在指定时间到市执法局办案处所；对涉案房屋的报建事宜在指定时间到市执法局办案处接受询问。2023年3月20日，市执法局对林春梅作出涉案限拆决定，还载明该决定送达当事人即发生法律效力，并告知林春梅有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。上述通知及该限拆决定送达时市执法局均粘贴在涉案房屋墙壁上并拍照（照片人员中无林春梅或其家属，只有市执法局执法人员）、有两名传忠居委会工作人员作为见证人在送达回证上签名的方式进行留置送达。林春梅有看到粘贴在涉案房屋墙上的限拆决定的事实，因其看到后才提起行政诉讼。

另查，市执法局作出该限拆决定前，未告知林春梅享有陈述、申辩权，也未经法制审核人员进行法制审核。市执法局作出该限拆决定后，于2023年8月、9月期间又向林春梅分别留置送达《催告执行通知书》及《行政强制执行决定书》。

原审认为，本案的争议焦点是市执法局作出的涉案限拆决定是否合法。

关于涉案限拆决定是否合法，是否应予以撤销的问题。首先，根据海口市人民政府的决定（海府［2006］72号）及《海口市人民政府办公室关于进一步明确综合执法有关事项的通知》（海府办函［2021］169号），市执法局有对违反城乡规划擅自建设建筑物的违法行为实施行政处罚的职权。其次，从涉案限拆决定的主要内容及后续事实来看，该决定为林春梅设置了积极作为义务，并直接发生法律效力，具有对林春梅产生确定的、终局的法律效果，属于可诉的行政行为，且该义务有被强制执行的可能性。我国《行政处罚法》未明确将限期拆除行为定性归为行政处罚的种类，理论实务界对限期拆除的性质存有争议。但2021年1月1日施行的《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》将三级案由中的“责令限期拆除”纳入二级案由“行政处罚”当中，故涉案限拆决定属于行政处罚。第三，涉案限拆决定的合法性问题。市执法局提供的《证人询问笔录》、航拍图等证据可以证明林春梅在未取得规划报建手续的情况下在海口市人民政府发布9号《通告》后建设起涉案房屋；涉案限拆决定认定林春梅的违法事实证据充分。根据我国《城乡规划法》第六十四条的规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，……”。市执法局认为林春梅违反《海口市城乡规划条例》第四十三条第一项、林春梅的行为符合第七十六条第二款第十项内容，根据该条例第七十六条的规定，作出涉案限拆决定，符合上述法律规定，适用法规正确。本案中，市执法局作出涉案限拆决定前，未按《行政处罚法》的规定告知林春梅享有陈述及申辩权利，也未经法制审核人员进行法制审核。但因林春梅未取得规划报建许可即建设涉案房屋是客观事实，林春梅也未能提供证据证明涉案房屋的建设时间及规划报建许可材料，故该程序上的问题不足以推翻涉案限拆决定。综上，林春梅的诉讼请求，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回林春梅的诉讼请求。

上诉人林春梅上诉称，上诉请求：撤销一审判决，依法改判支持上诉人原审诉讼请求或将本案发回重审。事实与理由：一、涉案房屋为上诉人建设，并不需要经过相关单位审批。原审法院查明案涉土地涉及征收，上诉人所在的地区，原属于桂林洋农场，是当时国家投资设立的全民所有制企业，有自己的独立的体系，内部有医院、学校、公检法等各部门，属于政企社合一的存在模式，国营农场存在大量职工、家属等人口，必然需要安家、落户、建房。2000年左右农垦系统提出“四个一”的目标即：一栋洋楼、一辆轿车、一份产业、一张银行卡。并张贴标语鼓励发展。上诉人当时的建房行为就是为配合农垦系统完成四个一目标，在农垦系统鼓励下完成建设的。根据《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》第四条第二款：“城市建设规划区范围外的农场职工住宅用地，可暂按划拨用地供应，同时要严格控制用地标准。”也就是说，当时农场内部建设等行为只需农场内部批准，无需外部地方政府审批同意。因此，上诉人合法拥有案涉土地使用权及房屋所有权，农垦系统完全知道到涉案房屋的存在，当年上诉人作为农场职工，为了支持农场发展，在农场安家落户，完成建房后，农垦系统一直没有为上诉人完成申请确权行为，是导致涉案房屋没有证的直接原因，目前桂林洋地区各村房屋全部都没有证，这是普遍现象。所以，即使没有权属证书，并不能说明涉案房屋是违建，在涉及征收的大背景下，相关行政单位应当履行房屋征收程序，而不应用以拆违代拆迁的方式来降低补偿数额。

二、被上诉人作出涉案限拆决定程序违法。原审法院认为本案限拆决定属于行政处罚范畴，被上诉人应当按照行政处罚法等相关规定依法作出案涉文件，但在本案中被上诉人没有依法依规对涉案房屋进行实地调查和了解，没有告知上诉人有陈述申辩的权利，直接侵害上诉人的陈述申辩权，作出文件前也并未组织法制审核程序。被上诉人的行为应当属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的”中规定的违反法定程序的行政行为，应当予以撤销。

三、上诉人房屋属于可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，被上诉人作出的涉案限拆决定违反比例原则。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”被上诉人依据《海口市城乡规划条例》第七十六条第十款认定上诉人房屋属于无法采取改正措施消除规划实施影响的，但其在原审过程中提交的证据不足以证明该事实。上诉人认为本案行政处罚违反比例原则，涉案房屋作为上诉人唯一住房，如因此被拆除，将导致上诉人承担巨大经济损失，也无法保障上诉人最基本的生活权利，请求二审人民法院撤销涉案限拆决定。

四、原审法院驳回上诉人的一审诉讼请求，上诉人对判决结果不服。在被上诉人明显程序违法，处罚不当的情况下，一审法院以“原告也未能提供证据证明涉案房屋的建设时间及规划报建许可材料，故该程序上的问题不足以推翻涉案限拆决定”为由直接驳回上诉人的原审诉讼请求，明显不当。上诉人认为被上诉人提供的《证人询问笔录》、航拍图等证据不能充分证明上诉人是在9号通告发布后建设涉案房屋，质证过程中已经充分发布质证意见，两份证据客观真实性不能保证，不能以此作为认定案件事实的依据。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中上诉人房屋无需经过审批无法提供相关规划报建许可材料，建设时间属于被上诉人应当调查清楚的基本事实，不应当由上诉人进行举证。

综上所述，上诉人依据行政诉讼法提起上诉，请求二审法院在查明事实的情况下依法裁判，支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人市执法局辩称，一、上诉人认为其建设涉案房屋不需要审批错误，根据《海口市城乡规划条例》第四十三条规定，建设涉案房屋需审批办理建设工程规划许可证。

1、涉案房屋位于海口市主城区范围内。法律依据及证据如下：①《海口市城乡规划条例》第八十六条第一项规定“本条例下列用语的含义：（一）主城区是指本市的中心区域，包括城市建成区和府城、长流、灵山、海秀、城西、西秀等镇所辖行政区域，其规划范围由市人民政府公布；”，②2022年7月4日《中共海口市委海口市人民政府关于印发〈海口市进一步扩权强区的实施意见〉的通知》所载“二、主要任务（一）优化城乡规划管理1．明确主城区范围。主城区范围为绕城高速公路以北与我市东、西行政界线围合的区域，包括秀英区秀英街道、海秀街道、长流镇、西秀镇、海秀镇全域和石山镇、永兴镇部分区域；龙华区中山街道、滨海街道、金贸街道、大同街道、海垦街道、金宇街道、城西镇全域和龙桥镇部分区域；琼山区国兴街道、府城街道、滨江街道全域和凤翔街道、龙塘镇部分区域；美兰区新埠街道、海府街道、蓝天街道、博爱街道、海甸街道、人民街道、白龙街道、和平南街道、白沙街道、桂林洋农场全域和灵山镇、演丰镇部分区域。”

2、在海口市主城区范围内新建、扩建和改建建筑物，应经依法审批办理建设工程规划许可证，涉案房屋未经规划许可擅自建设，违反《海口市城乡规划条例》第四十三条的规定。法律依据：《海口市城乡规划条例》第四十三条第一项“新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，建设单位或者个人应当按下列规定申请办理建设工程规划许可证：（一）在主城区、特定地区（不含主城区以外的国有农场、林场）规划区内的，向市城乡规划主管部门申请”。

二、市执法局作出涉案限拆决定，符合法定程序。

1、涉案限拆决定并非行政处罚，依法无须依据《行政处罚法》的规定在作出前告知当事人享有陈述申辩权及组织法制审核，一审判决及上诉人认为涉案限拆决定属于行政处罚错误。

其一，现行有效的《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》中已明确指出，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为，即城乡规划方面的“责令限期拆除”并非行政处罚。

其二，一审判决以“《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》将三级案由中的‘责令限期拆除’纳入二级案由‘行政处罚’当中”为由，认定涉案限拆决定属于行政处罚错误。理由如下：根据《土地管理法》第八十三条的规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”，此处的”责令限期拆除”即为行政处罚，上述案由规定将“责令限期拆除”列为行政处罚即考虑了此类规定的情况，而非认为所有的“责令限期拆除”都是行政处罚。

2、上诉人称市执法局在作出涉案限拆决定前未依法依规对涉案房屋进行实地调查和了解，不符合事实。市执法局在作出涉案限拆决定前，不仅依法立案、对现场进行检查并同时用文字及图片的方式记录现场状况，还积极调取各类证据，如请证人做笔录、请涉案房屋所在地的居委会核查并调取航拍图等，已充分核实涉案房屋的情况。

三、上诉人认为其建设的涉案房屋属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形错误，涉案房屋属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，根据《海口市城乡规划条例》第七十六条规定，依法必须拆除。1、规划部门已出具认定意见，确认涉案房屋属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，根据《海口市城乡规划条例》第七十六条规定，依法必须拆除。法律依据及证据如下：2023年1月《海口市桂林洋经济开发区规划建设土地管理科关于协助核查传忠居委会燕尾村等四个村庄新建私宅报批情况的复函》载明，涉案房屋位于琼港经济合作社海口示范区规划用地范围内。《海口市城乡规划条例》第七十六条第二款第十一项规定“有下列情形之一的，均属无法采取改正措施消除规划实施影响的违法建设：（十）在近期建设规划确定的控制区范围和市、区人民政府确定的旧城改建区域内擅自进行建设的”。2、涉案房屋既未取得建设工程规划许可证、也未取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，依法属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，根据《海口市城乡规划条例》第七十六条规定，应当拆除。法律依据及证据如下：《海南省查处违法建筑若干规定》第二十二条规定“本规定所称尚可采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建筑，包括：（一）未取得建设工程规划许可证，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或者采取局部拆除等整改措施后符合审查文件要求的；（二）未按照建设工程规划许可证的内容进行建设，但是可以通过改建或者部分拆除达到与许可证要求一致的。”《住房和城乡建设部关于印发〈关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见〉的通知》第四条规定“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”第七条规定“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。

四、市执法局作出涉案行政行为，认定事实清楚、证据确凿。

市执法局在一审中提交的《证人询问笔录》、航拍图等证据可以证明上诉人在未取得规划报建手续的情况下在海口市人民政府发布9号通告后建设起涉案房屋，市执法局作出涉案行政行为认定上诉人违法事实的证据充分。

综上，请求驳回上诉，维持原判。

二审期间，双方当事人均未提交新证据。

上诉人林春梅提起上诉后，原审法院已将原审判决所列证据随卷移送本院。本院经审理查明事实与原审判决认定事实一致，本院予以确认。

本院认为，本案的争议焦点为市执法局作出的涉案限拆决定是否合法。

《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《海南省查处违法建筑若干规定》第二十二条规定：“本规定所称尚可采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建筑，包括：（一）未取得建设工程规划许可证，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或者采取局部拆除等整改措施后符合审查文件要求的；（二）未按照建设工程规划许可证的内容进行建设，但是可以通过改建或者部分拆除达到与许可证要求一致的。”本案中，林春梅在知晓案涉土地被征收事宜后，未取得建设工程规划许可证或城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，擅自在案涉土地上抢建房屋，明显属于违法建设行为，即涉案房屋属于违法建筑，且不属于可以改正或暂缓拆除的情形，故依法应当限期拆除。市执法局对案涉违法行为立案后，通过勘验、询问、拍照等方式进行了调查，在查清违法事实后依据上述法律规定作出涉案限拆决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，处理结果并无不当。

需要指出的是，市执法局在查处涉案房屋过程中，未充分保障行政相对人的陈述、申辩权，程序存在瑕疵，虽不影响案涉处理结果，但市执法局应在以后的执法过程中更加注意程序的规范性，充分保障当事人的权利，避免不必要的行政争议。

综上，上诉人林春梅的上诉请求没有事实和法律依据，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人林春梅负担。

本判决为终审判决。

审判长    张珂瑜

审判员    陈璐

审判员    方小宇

二〇二四年五月九日

法官助理    杨聪

书记员    李妤