河南省扶沟县人民法院

行 政 判 决 书

（2024）豫1621行初8号

原告何某德，男，汉族，1954年6月24日生，住河南省周口市扶沟县。

委托代理人吴文琦，北京京康律师事务所律师。

委托代理人李壮，北京京康律师事务所律师。

被告扶沟县城郊乡人民政府，住所地河南省扶沟县。

法定代表人李某霞。

出庭应诉负责人：郭某杰，干部，分管土地、城建及执法。

委托代理人李忠杰，河南团结律师事务所律师。

原告何某德因要求确认被告扶沟县城郊乡人民政府2023年6月8日强制清理原告土地及地上附着物的行为违法，于2024年1月5日向本院提起行政诉讼。本院于2024年1月5日立案后，于2024年1月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2024年1月25日公开审理了本案。原告何某德及其委托代理人吴文琦，被告扶沟县城郊乡人民政府出庭应诉负责人郭某杰及委托代理人李忠杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告扶沟县城郊乡人民政府于2023年6月8日强制清除了原告何某德承包土地上的地上物。原告何某德诉称，其提出诉讼请求：1.请求依法确认被告城郊乡人民政府强制清理原告土地及地上附着物的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。事实及理由：原告位于周口市扶沟县**乡**村六组的承包地被征收，但原告从未见到征收土地公告、补偿方案等文件，因补偿不合理，原告未与征收方达成协议。2023年6月8日，被告扶沟县人民政府强制清理了原告的土地及地上附着物，严重损害了原告的合法权益。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，征收机关应当严格依照法定程序实施集体土地的征收工作。原告合法的承包地及地上附着物依法受法律保护，征收土地需要县级以上人民政府组织实施，未经依法征收，任何行政机关均无权处分。被告为了实现违法征收目的，未经原告同意，未经法定程序，强行清理了原告承包地上的附着物，其行为属于严重的违法行为。

综上，原告现依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，特向法院提起行政诉讼，请依法支持原告的诉讼请求。

原告何某德提供了如下证据：

证据一、《农村土地承包经营权证》复印件，证明：原告对涉案土地拥有合法承包经营权，原告诉讼主体资格符合法律规定。

证据二、扶沟县人民政府在（2023）豫16行初115号案件作出的《行政答辩状》复印件、《庞庄城南沟征地款》复印件，原告土地被强制清理前的照片一组，原告土地被强制清理后的照片一组，证明：原告的承包地被征收，在未与原告达成协议且未告知原告的情况下，被告强制清理原告土地上的附属物，实施了被诉行政行为。

证据三、《政府信息公开申请答复书》复印件，证明：涉案土地的征地批文、征地公告补偿方案是不存在的。

被告扶沟县城郊乡人民政府辩称，一、本案被诉具体行政行为是行政征收及其补偿决定，不是行政清理，行政清理行为系后续行为，不是独立的具体行政行为，行政清理行为不可诉，扶沟县人民政府已依法依规进行了涉案土地的征收及补偿；二、行政清理行为根据法律规定应由扶沟县人民政府组织实施，答辩人扶沟县城郊乡人民政府无权组织实施，故答辩人作为本案被告不适格；三、行政清理行为发生在2023年6月8日，本案立案时间为2024年1月5日，已经超过法定的起诉期限6个月。综上，请求驳回原告的诉请。

被告扶沟县城郊乡人民政府提供了如下证据：

证据一、河南省人民政府关于扶沟县2015年度第二批城市建设用地的批复一份，附扶沟县2015年度第二批城市建设用地明细表一份；

证据二、扶沟县人民政府常务会议纪要［2023］11号文一份；

证据三、扶沟县人民政府征地公告扶征地公告（2016）2号文一份。

上述证据一、二、三证明：案涉土地经河南省人民政府审批，征收为城市建设用地,为此扶沟县人民政府召开常务会议研究决定实施并于2016年7月1日将土地征收有关事项进行公告；

证据四、扶沟县人民政府关于调整征收土地地上附着物和青苗补偿费标准的通知一份；

证据五、扶沟县国土资源局征地补偿安置补助方案公告书一份。

证据四、五证明：案涉土地被征收时，扶沟县人民政府已制定有征地补偿安置补助方案，该方案于2016年7月1日就进行了公告。

证据六、扶沟城南水系连通综合环境提升规划方案一份；

证据七、关于扶沟城南水系连通综合环境提升工程项目建议书的批复一份。

证据六、七证明：案涉土地被征收后，其用途不仅用于311国道改建扩建，而且用于扶沟县城南沟渠建设，事关扶沟县全县人民的利益。

证据八、河南某某农村商业银行股份有限公司银行流水明细3张，证明：原告已领取了土地征地补偿款、青苗补偿款、地上附属物补偿款。

证据九、征地调查结果确认表一份，证据来源于扶沟县自然资源局，证明：2015年案涉土地征收后，就对原告所在村民组进行了土地调查结果确认，并达成土地拆迁补偿安置协议。

被告扶沟县城郊乡人民政府对原告何某德提交证据的质证意见为：

对证据一土地承包经营权证是扶沟县人民政府2017年7月6日颁发的，而案涉土地征收时间为2015年，且征收批复系河南省人民政府作出，故土地承包经营权证的效力不能对抗河南省人民政府的土地征收批复。即原告对案涉土地不享有合法使用权，原告主体资格不适格。

对证据二中扶沟县人民政府的行政答辩状，本案原告诉称的案由是行政强制执行，根据行政强制法规定，行政强制执行权享有的机关只有五个，公安、国安、海关、税务、县级以上人民政府享有强制执行权，其他行政机关没有强制执行权。况且行政强制执行，行政强制法明确规定行政强制执行权不能委托，因此，原告要起诉也应该起诉扶沟县人民政府，不应当起诉扶沟县城郊乡人民政府，答辩状理由没有事实根据和法律理由。对该组证据中的《庞庄城南沟征地款》复印件无异议。该份证据足以证明土地征收相关款项已经补偿到位。对该组证据中的原告土地被强制清理后的照片不能证明是城郊乡人民政府组织实施强制清理，也不能证明清理过程中有任何违法行为，达不到其证明目的。且清理时间是2023年6月8日，即从2023年6月8日本案原告就知道行政机关作出行政行为的具体内容，那么原告的起诉期间就应该从2023年6月8日开始计算六个月的起诉期限。而原告的立案时间为2024年1月5日，已超过起诉期限六个月。

原告对何某德被告扶沟县城郊乡人民政府提交证据的质证意见为：

对证据一质证意见：1、真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可。2、该批复有效期至2018年5月10日，在案涉行政行为实施时处于失效状态。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》严禁闲置土地，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。对用地单位闲置的土地，严格依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。3、与本案被告强制清理行为无关联性。

对证据二质证意见：真实性、合法性认可，关联性不认可，证明目的不认可。该份证据与本案被告强制清理行为无关联性。

对证据三质证意见：真实性、合法性、关联性不认可。证明目的不认可。征地批文是由扶沟县人民政府发布，应当加盖扶沟县人民政府公章，被告所提交的所谓的原件也是复印件，原告等被征收人曾就征地批复、征收公告、补偿方案等信息向河南省人民政府、扶沟县人民政府、扶沟县自然资源局申请信息公开，被答复不存在或未查询到相关信息，且该份证据并不能证明针对的系此次征收行为。

对证据四质证意见：1、真实性认可，合法性、关联性不认可。证明目的不认可。2、第二条规定被征地农民的社保按相关文件的规定执行，社保费用统一纳入县财政社会保障资金专户，专项用于失地农民社会保障，但在实际征收中并未为被征收人落实社保。3、该份证据不能证明被告强制清理行为合法。

对证据五质证意见：同证据三质证意见。

对证据六、七质证意见：1、真实性、合法性认可，关联性不认可，证明目的不认可。2、该证据与本案审查的对象之间并无实际联系。3、占用耕地建设要经过依法征收，并且建议书的批复时间要晚于强制清理时间。

对证据八质证意见：1、真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可。2、无法证明被告强制清理行为合法。3、根据土地管理法、土地管理法实施条例的规定，需要征收土地的，应发布征地预公告、开展土地现状调查、公布公告、进行社会稳定性风险评估、拟定补偿安置方案、征集群众意见、签订补偿安置协议，无法达成协议的，也要依照法律规定报批，获得批准后发布征地公告，需要按照法律程序进行征收，而不是被告所认为的跳过法律规定的征地程序，直接在未告知原告的情况下支付了补偿款就草草了事的。

对被告当庭提交的第九份证据质证意见：已经超过举证期限，原告不予质证。

经审理查明，原告何某德系扶沟县城郊乡庞庄行政村何庄村（庞庄村六组）村民，在**乡**村（原柴岗乡庞庄村）承包有集体土地，扶沟县农牧局作为颁证机关，以何某德为承包方代表，向其颁发有《农村土地承包经营权证》，家庭成员有户主何某德、李会想等五人，承包地块为1块3亩，地块代码为4116212012300600012，承包期限1998年9月1日至2028年8月31日共30年。

2016年5月11日，河南省人民政府作出豫政土（2016）617号关于扶沟县2015年度第二批城市建设用地的批复，同意扶沟县转用并征收城郊乡等2个乡石桥村四组等六个农村集体经济组织耕地4.2558公顷、林地2.4127公顷、其他农用地0.1317公顷；征收城郊乡等2个乡石桥村四组等四个农村集体经济组织建设用地0.1380公顷，共计6.9328公顷（其中耕地4.2558公顷），作为扶沟县2015年度第二批城市建设用地。扶沟县人民政府2016年7月1日发布的扶征地公告（2016）2号载明，征收的土地为工业用地、交通运输用地。本次征收的土地包括庞庄行政村六组15.57亩，土地补偿和安置补助费按44000元/亩。

2023年6月8日，扶沟县城郊乡人民政府组织人员及机械设备对包括何某德在内的**乡**村六组村民承包土地的树木等附着物进行了清除。2023年7月，扶沟县城郊乡村财乡理服务中心，将青苗补偿款、土地补偿金等征地款转入何某德银行卡内。

2023年7月19日，原告何某德就其承包土地及地上附着物被清除行为以扶沟县人民政府为被告向周口中级人民法院提起诉讼，扶沟县人民政府答辩称强制清理行为为事实行为，该行为实为扶沟县城郊乡人民政府作出，扶沟县人民政府作为被告主体不适格，原告何某德申请撤回了起诉，周口中级人民法院予以准许。经本院诉前调解未果，原告何某德提起本案诉讼。

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及成员、村民委员会和其他利害关系的意见。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。

本案中，被告扶沟县城郊乡人民政府提交了河南省人民政府豫政土（2016）617号关于扶沟县2015年度第二批城市建设用地的批复及扶沟县人民政府2016年7月1日发布的扶征地公告（2016）2号征地公告，但未向本院提交该次土地征收范围红线图等其他证据，其提交的证据不能证明原告何某德本次被清除土地位于河南省人民政府豫政土（2016）617号用地批复及扶沟县人民政府扶征地公告（2016）2号征地范围内。且何某德等农户申请的政府信息公开的信息也没有涉及涉案土地被征收的批复、公告等内容。被告扶沟县城郊乡人民政府提交的证据显示在清除原告何某德土地及地上物后，向何某德支付土地补偿金等，不符合“先补后征”法律法规规定及国家土地征收政策。故此，被告扶沟县城郊乡人民政府辩称扶沟县人民政府已依法依规进行了涉案土地的征收及补偿，行政清理系后续行为具有不可诉性的理由没有事实根据和法律依据，其理由不能成立。

行政机关强制清除地上物的行为是事实行为，属于行政强制执行行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”。第三十七条规定“经催告当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。《中华人民共和国行政强制法》第八条：“公民、法人或其他组织对行政机关实施的行政强制，享有陈述权、申辩权，有权依法申请行政复议或提起行政诉讼”。本案中，被告扶沟县城郊乡人民政府在实施清除原告何某德土地及地上物时，未依法作出清除决定并送达给何某德，未履行催告义务，强制清除执行程序未依法保障原告何某德的陈述、申辩权，以及复议和提起诉讼的权利。被告扶沟县城郊乡人民政府清除原告何某德地上物的行为违反法定程序及《中华人民共和国行政强制法》等法律、法规，应确认为违法。即便如被告扶沟县城郊乡人民政府所称涉案土地已被征收，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十二条：“违反土地管理法律法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府责令交出土地；对拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。”被告扶沟县城郊乡人民政府未经人民法院裁定准许，强制清除原告何某德土地及地上物，亦违反上述法规的规定。

被告扶沟县城郊乡人民政府辩称，行政清理行为根据法律规定应由扶沟县人民政府组织实施，其无权组织实施，作为本案被告不适格。对此本院认为，强制清除地上物是行政强制执行行为，是事实行为。本案证据能够证明强制清除原告何某德土地及地上物为被告扶沟县城郊乡人民政府具体实施，其行为发生即存在，而原告何某德提起本案诉讼，要求确认强制执行行为违法，亦是要求人民法院对被告扶沟县城郊乡人民政府的行政行为合法性进行审查，认定其行为是否侵害相对人的合法权益。故被告扶沟县城郊乡人民政府作为本案被告主体适格，其该辩称理由不能成立。

被告扶沟县人民政府辩称，清理行为发生在2023年6月8日，而本案立案时间是2024年1月5日，已超过法定的6个月起诉期限。对此本院认为，就涉案被诉行为，原告何某德在2023年7月即以扶沟县人民政府为被告向周口市中级人民法院提起行政诉讼。在得知实际实施强制执行的主体后，向周口市中级人民法院撤回起诉，以扶沟县城郊乡人民政府为被告向本院提起行政诉讼。立案前，本院组织双方进行了诉前调解。且，结合本案原告何某德的起诉，未超过“......但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的法定起诉期限。被告扶沟县城郊乡人民政府该辩称理由不符合相关法律规定，本院不予采信。

综上所述，被告扶沟县城郊乡人民政府出于311国道改建扩建和城南沟渠水系连通综合环境提起工程项目建设等公共利益目的强制清除原告何某德地上物的行为，并已向原告何某德等农户支付土地补偿金等土地征收款，但其未证明与原告何某德已签订土地补偿安置协议等，农户未自愿交出土地而实施强制清理地上物，违反法律法规规定程序。本案被诉行政行为属事实行为，不具有可撤销内容，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：

确认被告扶沟县城郊乡人民政府强制清除原告何某德地上物的行政行为程序违法。

案件受理费50元，由被告扶沟县城郊乡人民政府承担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。

审判长  吴冀原

审判员  徐军营

审判员  陈金霞

二〇二四年四月二十八日

书记员  付艳娜