重庆市秀山土家族苗族自治县人民法院

行 政 判 决 书

(2024)渝0241行初28号

原告肖某，男，汉族，1999年7月17日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。

委托诉讼代理人张贤，重庆泽贤律师事务所律师。

委托诉讼代理人杨再富，重庆泽贤律师事务所实习律师。

被告重庆市秀山土家族苗族自治县平凯街道办事处，住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县。

负责人曹某，该办事处主任。

出庭机关负责人黄某松，该办事处副主任。

委托诉讼代理人蒲相屹，重庆群峰律师事务所律师。

第三人李某刚，男，土家族，1968年11月2日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。

委托诉讼代理人罗思思，重庆恩杜律师事务所律师。

原告肖某诉被告重庆市秀山土家族苗族自治县平凯街道办事处（以下简称平凯街道办）行政许可一案，原告于2024年3月4日向本院提起行政诉讼。因李某刚与本案具有利害关系，本院依职权追加李某刚为第三人参加本案诉讼。本院于2024年3月4日立案受理后，于2024年3月6日向被告平凯街道办送达了起诉状副本、应诉通知书、机关负责人出庭通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2024年4月10日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人张贤，被告平凯街道办的出庭机关负责人黄某松及委托诉讼代理人蒲相屹，第三人李某刚及委托诉讼代理人罗思思到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2023年9月14日，被告平凯街道办作出《撤销行政许可决定书》，主要内容为：肖某，户籍地为重庆市秀山土家族苗族自治县某街道某村某组77号，系肖某菊之子。平凯街道办根据申请于2016年5月10日向肖某颁发了乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》。该许可证所载明的地址为秀山县某街道某社区某组。肖某在申办《乡村建设规划许可证》时未满18周岁，且不是秀山县某街道某社区某组集体经济组织成员。平凯街道办认为肖某不具备在秀山县某街道某社区某组申请乡村建设规划许可的主体资格，其申请不符合法定条件，取得的乡村建设规划许可证应予撤销。根据《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第四条第二款、《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第八条第二款、第四十三条第一款、第六十二条、第六十三条、《中华人民共和国行政许可法》第六十九条之规定，决定撤销乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》。

原告肖某诉称，2016年5月10日，被告为原告颁发了乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》，2023年9月14日，被告撤销了为原告颁发的该规划许可证。原告认为，被告撤销乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》程序违法，同时也无事实依据和法律依据，严重损害了原告的合法权益，故原告提起行政诉讼，请求撤销被告于2023年9月14日作出的《撤销行政许可决定书》并由被告承担本案诉讼费。

被告平凯街道办辩称，被告作出的行政行为程序合法、事实清楚、证据充分。

第三人李某刚述称，同意被告平凯街道办的答辩意见。

被告平凯街道办在举证期限内举示了以下证据：

第一组证据：《申请书》、行政裁定书、立案审批表、《调查终结报告》、法制审核表、会审表、集体讨论记录、《撤销行政许可事先告知书》及其送达回证、送达照片、《申请》、行政决定事项审批表、材料接受登记表、《听证通知书》及送达回证、听证公告、听证笔录、授权委托书、委托书、《听证报告》、法制审核表、会审表、集体讨论记录、《撤销行政许可决定书》及其送达回证、送达照片、行政执法证、结案审批表。证明目的：程序合法。

第二组证据：乡村建设规划许可证、建设用地批准书、不动产登记申请表、不动产权籍调查表、土地界址标示图、房地产权登记图、身份证、户口簿、户籍证明、询问笔录。证明目的：肖某的户籍与其申请的农村宅基地不在同一集体经济组织，即肖某不是案涉土地所在地的集体经济组织成员，不应获得农村宅基地。

原告肖某的质证意见：第一组证据中《调查终结报告》、法制审核表、会审表、集体讨论记录、行政决定事项审批表、材料接受登记表、《听证报告》、法制审核表、会审表、集体讨论记录、结案审批表由法院审核；《撤销行政许可事先告知书》送达程序有异议，送达回证显示由他人代签，送达程序不合法；照片不能证明送达程序合法；《申请》系肖某菊提交，不能证明其具有处理涉及原告权利事项的权利；《听证通知书》原告不知情，送达至肖某菊不能证明向原告进行送达；听证公告原告不知情；听证笔录原告未签字，只有肖某菊签字，没有肖某菊与原告关系的证明材料，授权委托书系复印件；对第一组其他证据真实性无异议。第二组证据中不动产登记申请表上“肖某”的签字系李某刚代签，系李某刚与肖某菊协商一致后由李某刚申请的，第二组其他证据无异议。

第三人李某刚的质证意见：证据三性无异议。

原告肖某在举证期限内举示了一份证据：

《撤销行政许可决定书》，证明目的：被告作出了被诉行政行为。

被告平凯街道办质证意见：无异议。

第三人李某刚的质证意见：无异议。

第三人李某刚未举示证据。

经庭审举证、质证，本院对原、被告举示的证据认证如下：

原告举示的证据能够证明被告作出决定撤销了其为原告办理的乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》的事实。

被告举示的证据真实、合法，且与本案相关联，能够证明其作出被诉决定的相关程序等事实，本院予以采信。

经审理查明，原告肖某于1999年7月17日出生，户籍所在地系重庆市秀山土家族苗族自治县某街道某村某组。第三人李某刚与原告肖某的母亲肖某菊于2000年左右建立同居关系，双方共同生活。2010年，李某刚与肖某菊共同生活期间在秀山土家族苗族自治县某街道某社区某组修建四间三楼一底砖混结构房屋，该房屋占地系李某刚父亲的自留地。2016年5月10日，被告平凯街道办为原告补办乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》。2022年9月7日，李某刚向被告提交申请书，请求被告撤销为肖某办理的乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》。后李某刚向本院提起行政诉讼，在该案诉讼中，被告承诺对李某刚提出的申请进行处理，故李某刚撤回起诉。2023年7月3日，被告就李某刚申请撤销乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》一案经过审批立案。被告向某街道某社区某组村民及办理该许可证的组长进行调查询问并制作了询问笔录。2023年8月15日，被告形成《案件调查终结报告》，提出拟处理意见，次日该案经过法制审核。2023年8月17日，被告就该案进行集体讨论，同意撤销乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》。2023年8月22日，被告作出《撤销行政许可事先告知书》，告知肖某查明的事实以及该许可证存在违反的相关规定的情形，并告知肖某拟撤销乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》。当日，被告前往案涉房屋所在地向肖某送达《撤销行政许可事先告知书》，因肖某户无人在家，被告将该通知书留置送达至该户并电话通知肖某。2023年8月25日，肖某的母亲肖某菊在送达回证签字并注明其于2023年8月25日补签。2023年8月28日，肖某菊作为肖某的委托代理人申请被告就撤销乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》举行听证，并提交了肖某出具的授权委托书。2023年8月30日，被告作出《撤销行政许可听证通知书》，告知肖某、李某刚、肖某菊听证的时间、地点、事由及听证主持人，其中向肖某送达通知书系由肖某菊签收，且被告作出听证公告在某街道某社区公开栏及案涉房屋处张贴。2023年9月7日，被告举行听证会并制作了听证笔录，肖某菊作为肖某的委托代理人参与了该次听证。当日被告形成听证报告并于2023年9月11日就该案处理经过法制审核。2023年9月12日，被告经过集体讨论决定撤销乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》。2023年9月14日，被告作出本案被诉决定书，决定撤销乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》，该决定书通过留置送达方式通过留置在案涉房屋处向肖某送达。肖某不服该决定书，于2024年3月4日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告于2023年9月14日作出的《撤销行政许可决定书》。

本院认为，本案中，被告平凯街道办作出了乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》，后于2023年9月14日作出本案被诉决定书，决定撤销乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》的事实无争议，本案的争议焦点为被告作出被诉决定书是否合法，具体包括程序是否合法，事实是否清楚，适用法律是否正确。下面予以评述：

关于被告作出被诉决定的程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政许可法》第五条第一款规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、非歧视的原则。”第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”上述条文规定在《中华人民共和国行政许可法》总则部分，《中华人民共和国行政许可法》虽然没有对撤销行政许可应当遵循的程序进行明文规定，但撤销行政许可，亦属于实施行政许可的范畴，应当遵循《中华人民共和国行政许可法》第五条第一款及第七条关于正当程序的规定。按照上述规定，行政机关实施行政许可应当遵循公开、公平和公正的原则并保障当事人的陈述权、申辩权等程序权利。《中华人民共和国行政许可法》中有关实施行政许可的程序性规定主要见于该法第四章“行政许可的实施程序”，因《中华人民共和国行政许可法》未对撤销行政许可的程序作专门规定，参照行政许可的实施程序，行政机关撤销行政许可应当做到如下程序：立案受理，调查核实（两名以上工作人员进行），听取申请人和利害关系人的意见，告知申请听证的权利等。具体到本案中，被告收到李某刚提交的申请后于2023年7月3日决定立案，由两名及以上具有执法资格的工作人员进行调查核实，之后被告作出《撤销行政许可事先告知书》，告知肖某查明的事实、乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》违反的相关规定，并告知肖某拟撤销乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》及陈述、申辩、申请听证的权利，在肖某申请听证后依法举行了听证，听证结束后经过法制审核及集体讨论程序作出本案被诉决定书并进行送达。被告在作出本案被诉决定书的过程中，听取了李某刚及肖某的意见，保障了利害关系人肖某的陈述、申辩、申请听证等重要程序性权利，其作出本案被诉决定书的程序合法。

对于肖某提出的送达程序问题，对此本院认为，被告将《撤销行政许可事先告知书》张贴在案涉房屋，通过电话告知肖某，且肖某的母亲肖某菊在送达回证上签字并注明其于2023年8月25日补签，上述事实表明，被告已经履行了向肖某送达《撤销行政许可事先告知书》的程序，加之肖某收到该告知书后委托其母亲肖某菊提交听证申请，该事实表明肖某已实际收到告知书，其权益已经得到保障。对于原告肖某称肖某菊提交听证申请是其单方行为的问题。本院认为，首先，虽然肖某菊提交的《申请》载明申请人是肖某菊，但是《申请》的内容载明肖某菊系肖某的委托代理人，其受肖某委托申请被告举行听证，同时其提交的《委托书》载明肖某因被告拟撤销乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》委托肖某菊为其全权委托代理人，委托权限包括陈述、申辩及听证。即肖某委托了肖某菊申请听证，现肖某称肖某菊提交申请系肖某菊单方行为的主张本院不予采信。另肖某称肖某菊提交的委托材料中没有证明其与肖某关系证明的材料，但被告知晓肖某菊与肖某系母子关系，且肖某菊与肖某确系母子关系，被告审查材料有细微瑕疵，但在肖某确实委托肖某菊申请听证的情况下，被告依据现有材料举行听证，听取肖某方就拟作出的行政决定的意见，系维护肖某合法权益的行为。

关于被告作出被诉决定的事实是否清楚的问题。从本案查明的事实以及被告举示的户籍材料、询问笔录、办证材料等证据材料看，能够证明肖某于1999年7月17日出生，系肖某菊之子，户籍所在地系重庆市秀山土家族苗族自治县某街道某村某组，案涉房屋所在地为某街道某社区某组。故被告在被诉决定书中认定被告于2016年5月10日办理乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》时肖某未满18周岁，不是房屋所在地集体经济组织成员并无不当。

关于被告作出被诉决定的法律适用是否清楚的问题。依照《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第四条第二款规定：“在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。”《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第四十三条第一款规定规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十二条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”上述规定表明，村民利用宅基地修建房屋应当遵守规划、土地管理等相关法律法规规定。宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有，前述农民集体限定为该集体经济组成成员的农民集体，也就是说农村村民申请宅基地修建房屋在除政府统一组织的异地扶贫搬迁等形式在异地申请宅基地建房外，非该集体经济组织成员不能在该特定的集体经济组织申请宅基地并修建房屋。即肖某不符合办理乡村建设规划许可证的条件，被告依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第四项规定“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的”之规定，认为肖某不符合在该地申请办理乡村建设规划许可证的资格，其办理的乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》违反相关规定，并决定撤销乡字第（平）秀规镇建补〔2016〕（0089）号《乡村建设规划许可证》并无不当。

综上所述，被告作出的《撤销行政许可决定书》，事实清楚，证据充分，程序合法，原告的诉讼请求本院碍难支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告肖某的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告肖某负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。

审 判 长  邱世秋

人民陪审员  田维波

人民陪审员  吕志敏

二〇二四年四月二十八日

法官 助理  龙 羽

书 记 员  姚 彤