海南省澄迈县人民法院

行政判决书

（2023）琼9023行初75号

原告：蔡亲机，男，1965年8月8日出生，汉族，住海南省澄迈县，公民身份号码：XXX。

委托诉讼代理人：杨**，海南经和纬律师事务所律师。

被告：澄迈县民政局，住所地海南省澄迈县金江镇华成路47号。

法定代表人：李芸，该局局长。

出庭应诉负责人：赵志攀，该局副局长。

委托诉讼代理人：方国恒，海南瑞来律师事务所律师。

委托诉讼代理人：洪光灿，该局殡葬管理所所长。

第三人：王平新，男，1966年4月3日出生，汉族，住海南省澄迈县，公民身份号码：XXX。

第三人：王平周，男，1982年7月14日出生，汉族，海南省澄迈县西达农场第八管理区外村队人，住该县老城镇社区居委会南海大道70号政府大院小区D栋201房，公民身份号码：XXX。

第三人：王逸生，男，1971年7月7日出生，汉族，海南省澄迈县西达农场第八管理区外村队人，住该县老城镇社区居委会南海大道70号政府大院小区D栋201房，公民身份号码：XXX。

原告蔡亲机诉被告澄迈县民政局、第三人王平新、王平周、王逸生不履行殡葬管理法定职责一案，本院于2023年11月8日立案后，分别于2023年11月27日、28日向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2023年12月21日公开开庭审理了本案。原告蔡亲机及其委托诉讼代理人杨**、被告澄迈县民政局的出庭应诉负责人赵志攀、委托诉讼代理人方国恒、洪光灿到庭参加诉讼。第三人王平新、王平周、王逸生经传票合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告蔡亲机于2020年7月13日向被告澄迈县民政局提交《关于查处违法殡葬行为的申请》，要求被告对第三人王平新、王平周、王逸生的违法殡葬行为进行查处。被告澄迈县民政局于2021年9月23日作出《责令限期改正通知书》后，第三人未按照通知书的要求将坟墓迁至公益性公墓安葬或就地深埋、不留坟头，也未缴纳罚款。在本案原告蔡亲机起诉前，被告澄迈县民政局亦未向本院申请强制执行。

原告蔡亲机诉称，一、被告不作为行为违法。原告与第三人因排除妨害纠纷一案，经海南省第一中级人民法院二审判决，认定了第三人违法侵占本人土地的事实，但又认为本案系因殡葬引起的纠纷，涉及到建设坟墓的合法性问题。国务院《殡葬管理条例》第三条规定“国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。”第二十一条规定“办理丧事活动妨害公共秩序、危害公共安全、侵害他人合法权益的，由民政部门予以制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”依据上述规定，县级以上各级人民政府的民政部门对违反殡葬管理法规的行为具有管理权和处罚权。本案中，王平新、王平周、王逸生三兄弟将其父亲埋葬到本人承包地，从而引起纠纷，该纠纷应当由澄迈县民政部门进行处理，不属于人民法院民事审判受案范围。随后，原告于2020年7月13日向被告提交了《关于查处违法殡葬行为的申请》，申请被告对第三人的违法殡葬行为进行查处。但被告一直都没有处理，后来原告又多次要求被告处理，并拨打了政府服务热线，但至今仍未得到妥善处理。被告作为殡葬管理的主管机关，且生效判决书也指引原告向被告申请处理，被告依法有职责进行查处，但被告拒不查处，已经构成了行政不作为。二、第三人的殡葬行为严重侵犯了原告的合法权益，依法应予查处。本案事实清楚，位于澄迈县西达农场南大作业区朝阳队内4.76亩土地为原告的承包地，由原告向海南省国营西达农场承包而来，承包期限自2011年4月1日至2041年3月30日。原告在该地上种植了橡胶树，并按时向西达农场缴纳承包费。2017年底，第三人三兄弟的父亲过世。在未经原告同意的情况下，该三兄弟私自在原告上述承包地上修建其父亲的坟墓。原告发现后，多次与该三兄弟交涉未果，第三人对侵权事实是承认的，法院的生效判决也进行了确认。第三人的殡葬行为严重侵犯了原告的合法权益，依法应予查处。综上所述，被告长期不作为的行为严重违法，导致原告合法权益一直得不到保护，故向法院提起诉讼，请求：1．依法确认被告不作为行为违法；2．依法判令被告履行法定职责，依法对第三人违法殡葬行为进行查处；3．本案的诉讼费用由被告承担。庭审中，原告蔡亲机明确其在本案中所诉的被告澄迈县民政局不作为并不是指被告没有对第三人的违法殡葬行为进行查处，而是指被告没有对其所作出的《责令限期整改通知书》向法院申请强制执行，导致原告的权利无法得到实现构成行政不作为。

原告蔡亲机向本院提交了以下证据：1．《责令限期整改通知书》。2．送达回证。3．（2023）民终97号民事裁定书。证据1-3共同证明第三人将其父亲埋葬到原告承包的土地，引起了本案纠纷。经海南省第一中级人民法院认定，应由被告对第三人的违法行为进行查处。在原告将被告诉至海南省文昌市人民法院（以下简称文昌法院）期间，被告于2021年9月23日作出《责令限期改正通知书》，责令第三人于收到通知书之日起三个月内将坟墓迁走，并处罚款1000元，责令三个月内缴纳。但是第三人没有按期将坟墓迁移，而被告作出该通知书后就不再理会，没有向法院申请执行，导致第三人父亲的坟墓依然埋葬在原告承包的土地上。

被告澄迈县民政局辩称，一、被告于2021年9月23日作出《责令限期整改通知书》并于当日送达至第三人，且该份通知书及送达回证在文昌法院（2021）琼9005行初50号蔡亲机诉澄迈县民政局一案中已作为证据提交，原告是清楚知悉的。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”原告起诉被告行政不作为违法的诉讼时效至2022年2月20日，而原告至2023年年底才起诉，已经丧失了第一项诉请的胜诉权。二、原告认为依据《殡葬管理条例》第二十一条规定应当由被告管理涉案坟墓，不能成立。该条例中的“丧事活动”指在城市街道、居民住宅区等公共场所停放遗体、搭设灵棚、播放或者吹奏哀乐，抛撒、焚烧冥币、纸钱的行为，对于前述行为，被告确应当及时制止。但本案与上述行为无关，且案涉坟墓系修建后被发现，被告也不可能再制止，不存在不作为的情况。被告已于2021年9月23日作出《责令限期整改通知书》，已对第三人的殡葬行为作出查处，不存在不作为行为。三、虽《殡葬管理条例》规定民政部门负责殡葬管理工作，但该条例没有规定民政部门法定处罚期限，被告也对该问题作出了相应的查处，因此不能认定被告不作为。本案涉情况是被告管辖的区域内首次遇到，被告也想尽快解决该问题，但确因此前无先例可循，被告只能先实地勘察走访，积极引导双方当事人调解解决，避免矛盾激化。其次，因被告没有执法权，已申请法院强制执行，但本案所涉及的事项是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的申请执行其具体行政行为、是否具备法定条件有待商榷。最后，本案案情涉及公序良俗问题。在海南乃至中国仍保持着土葬的习惯，虽国家推行土葬改革，但相应的配套措施未能满足现实条件。如若强行迁坟，将造成全社会的不良影响。后续若人人都以相同事项要求民政部门查处迁坟事宜，不利于社会稳定，法院应当考虑法律效益与社会效益的平衡。综上，被告的行为不构成行政不作为，不应当确认行为违法，请求法院依法查明案件事实，驳回原告蔡亲机的诉讼请求或驳回起诉。

被告澄迈县民政局本院提交了以下证据：1．《责令限期整改通知书》，证明被告已于2021年9月23日对对第三人的殡葬行为作出查处，不存在不作为行为。2．送达回证，证明被告于2021年9月23日将《责令限期整改通知书》送达至第三人。3．文昌法院（2021）琼9005行初50号行政裁定书，证明蔡亲机是知悉《责令限期整改通知书》的作出时间，其诉讼请求已经超过了诉讼时效。4．强制执行申请书送达回证，证明被告已将案涉行政处罚向法院申请强制执行。

第三人王平新、王平周、王逸生未向本院提交书面意见和证据材料。

经庭审质证，各方当事人的质证意见在卷佐证。本院根据各方当事人在庭审中的质证意见，对当事人提交的证据作如下认定：

原告蔡亲机提交的3份证据和被告澄迈县民政局提交的4份证据，均与本案具有关联性，能够证明案件的真实情况，来源和形式符合法律规定，本院予以认定。

经审理查明，2011年4月1日，原告蔡亲机与海南省国营西达农场签订《海南省国营西达农场经营性土地承包合同书》，约定原告向海南省国营西达农场承包坐落在该农场南大作业区朝阳队的土地，承包期限自2011年4月1日至2041年3月30日止。第三人王平新、王平周、王逸生系兄弟关系，其三人的父亲去世后，在未事先征得原告同意的情况下，第三人私自在上述承包地上修建其父亲的坟墓。原告与第三人协商要求其将坟墓迁走未果，遂向本院提起民事诉讼。经审理，本院于2019年7月1日作出（2018）琼9023民初1245号民事判决，判令第三人王平新、王平周、王逸生共同赔偿原告蔡亲机因占用原告承包地修建坟墓产生的经济损失12000元，驳回原告蔡亲机的其他诉讼请求。第三人不服，向海南省第一中级人民法院提起上诉。该院以本案系因殡葬引起的纠纷应由澄迈县民政部门进行处理，不属于人民法院民事审判受案范围为由，于2020年3月21日作出（2020）琼96民终97号民事裁定，撤销上述一审判决，驳回蔡亲机的起诉。原告蔡亲机不服，向该院申请再审。该院于2020年11月10日作出（2020）琼96民申90号民事裁定，驳回蔡亲机的再审申请。

2020年7月13日，原告蔡亲机向被告澄迈县民政局提交《关于查处违法殡葬行为的申请》，申请被告对第三人王平新、王平周、王逸生的违法殡葬行为进行查处。因被告澄迈县民政局迟迟没有对第三人的殡葬行为采取查处措施，原告蔡亲机向文昌法院提起行政诉讼，诉请确认被告澄迈县民政局不作为行为违法，并要求被告履行法定职责，依法对第三人违法殡葬行为进行查处。案件审理过程中，被告澄迈县民政局于2021年9月23日作出《责令限期改正通知书》，主要内容为：“王平新、王平周、王逸生：……现依据《殡葬管理条例》第十条、第二十条、《海南殡葬管理办法》第二十二条、第二十四条第二款、第三十九条之规定，责令你收到本通知之日起三个月内，将你父亲的坟墓迁至澄迈县金江镇山口村公益性公墓安葬或就地深埋、不留坟头；同时，对你处以1000元罚款，责令你收到本通知之日起三个月内缴纳。”该通知书于同日送达至第三人王平新。2021年10月12日，上述案件开庭审理当天，原告蔡亲机以被告澄迈县民政局已对原告申请被告履行法定职责之事项向第三人下达了《责令限期改正通知书》，原告的诉讼目的已经实现为由向法院提出撤诉申请。文昌法院于同月14日作出（2021）琼9005行初50号行政裁定，准许原告蔡亲机撤回对被告澄迈县民政局的起诉。之后，因第三人在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，也未按照《责令限期改正通知书》的要求将坟墓迁至公益性公墓安葬或就地深埋、不留坟头及缴纳罚款，且被告澄迈县民政局也未向法院申请强制执行，原告蔡亲机遂向本院提起诉讼，请求确认被告不履行向法院申请强制执行的法定职责的行为违法，要求被告对第三人的违法殡葬行为进行查处，并赔偿因其不作为给原告造成的损失50000元。

另查明，本案审理过程中，被告澄迈县民政局于2023年12月26日向本院申请强制执行其作出的《责令限期改正通知书》。本院经审查后，以该强制执行申请超过了法定的申请期限且无正当理由，不符合人民法院受理行政非诉执行审查案件的条件为由，于2023年12月27日作出（2023）琼9023行审34号民事裁定，对澄迈县民政局的强制执行申请不予受理。

本院认为，首先，《殡葬管理条例》第三条规定：“国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。”第二十条规定：“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正。”《海南省殡葬管理办法》第五条第一款规定：“各级民政主管部门是殡葬管理的行政主管部门，对殡葬工作实行统一管理。”据此，被告澄迈县民政局具有处理原告蔡亲机投诉第三人违法殡葬行为的法定职责。

其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条，以及《海南省殡葬管理办法》第四十三条的规定，没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当在法定期限内提出申请，即自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，是一种法定职责。本案中，被告澄迈县民政局对第三人作出的《责令限期改正通知书》系生效的行政法律文书。在第三人未按照通知书的要求整改到位并缴纳罚款，且未依法申请行政复议或者提起行政诉讼，法定条件已经成就的情况下，被告澄迈县民政局未在法定期限内向本院申请强制执行其生效的《责令限期改正通知书》，未依法全面履行殡葬管理法定职责，构成不履行法定职责。在原告蔡亲机提起本案诉讼后，被告澄迈县民政局虽在开庭前向本院提交了《强制执行申请书》，但因已超过法定期限被裁定不予受理，已不再具备继续履行申请强制执行案涉《责令限期改正通知书》法定职责的法定条件。现原告蔡亲机诉请判令被告澄迈县民政局履行申请强制执行的法定职责已没有意义，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，应确认被告澄迈县民政局未依法全面履行殡葬管理法定职责的行为违法。

最后，因被告澄迈县民政局已作出《责令限期改正通知书》对第三人的违法殡葬行为进行了查处，根据“一事不再罚”的原则，对同一违法行为不得给予两次以上的行政处罚，故对原告蔡亲机要求判令被告澄迈县民政局履行法定职责，依法对第三人违法殡葬行为进行查处的诉讼请求，本院不予支持。另外，对于被告提出原告起诉被告行政不作为违法的诉请已超过起诉期限的辩解，本院认为，被告在原告提起本案诉讼前未向本院申请强制执行其作出的《责令限期改正通知书》，其不作为的行为一直处于持续状态，故原告的起诉并未超过起诉期限。被告的辩解理由不成立，本院对此主张不予采纳。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（三）项的规定，判决如下：

一、确认被告澄迈县民政局未依法全面履行对第三人王平新、王平周、王逸生违法殡葬行为进行查处的殡葬管理法定职责的行为违法。

二、驳回原告蔡亲机的其他诉讼请求。

案件受理费50元，由被告澄迈县民政局负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。

审判长    林海宁

人民陪审员    曾明

人民陪审员    邱勋禄

二〇二四年四月三十日

法官助理    陈珏

书记员    邓杰