广东省汕尾市城区人民法院

行 政 判 决 书

（2023）粤1502行初63号

原告牟某敏，男，1970年1月7日出生，汉族，住址：浙江省台州市黄岩区。

委托代理人胡开顺，广东曼瑜律师事务所律师。

委托代理人冼子旋，广东曼瑜律师事务所律师。

被告海丰县联安镇人民政府，住所地：广东省汕尾市海丰县。

法定代表人蔡某燕。

委托代理人郭智明，广东愿力律师事务所律师。

委托代理人许文杰，广东愿力律师事务所律师。

第三人冯某柳，男，1983年12月27日出生，汉族，住址：广东省海丰县。

原告牟某敏诉被告海丰县联安镇人民政府（以下简称“联安镇政府”）、第三人冯某柳强制拆除设施及行政赔偿一案，本院于2023年11月14日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告牟某敏及其委托代理人胡开顺，被告委托代理人郭智明、许文杰，第三人冯某柳到庭参加诉讼。被告副镇长刘美雄作为行政机关负责人出庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2022年11月1日，被告联安镇政府将原告牟某敏在海丰县联安镇坡平村委会亚前村、彭厝村搭建的西瓜棚进行拆除。

原告牟某敏诉称，2021年7月15日，原告合伙共同经营农业种植，向梅陇镇、联安镇多个村落的村民租赁了约800亩承包地，用于种植水稻。2022年8月，原告在收割水稻之后，得知在冬季种植反季节西瓜有利可图，村内亦有反季节种植西瓜先例，且西瓜生长周期较短，种植约90天即可成熟出售。于是原告利用冬天农田无法种植水稻的空档期，用于种植西瓜。等待2023年春天，西瓜收获之后再进行新一轮的水稻种植。原告种植西瓜的做法既不影响当地的粮食生产，同时又为当地人民提供就业岗位实现创收。而且，原告在确定种植西瓜之前，向当地村委、农业局咨询有关种植西瓜事宜，得到的答复为往年当地也有少量种植冬季西瓜的前例，不属于严厉禁止的行为。原告遂筹集种植资金，购买相关设备和原材料，着手进行冬季反季节西瓜种植。2022年9月29日，联安镇人民政府向原告下达了《责任停止违法（章）通知书》，责令原告停止种植西瓜以及修建西瓜大棚。原告收到该通知书后立即向海丰县农业局、及各村委等部门提交了2023年3月份恢复种植水稻的承诺书，并保证不影响当地的粮食生产。当地相关部门的工作人员口头表示基本能够接受，并嘱咐一定要在明年3月份恢复水稻种植。2022年11月1日，在被告未作出强制执行决定，未以书面形式通知原告的情况下，被告突击对原告的西瓜棚进行强制拆除，手段恶劣，执法程序错误。强拆期间，被告指挥多辆铲车驶入原告耕地内，肆意破坏碾压耕地内储存设备。同时，强拆西瓜棚后又将大棚钢筋、铁管、水泥等建材废料全部用铲车碾压至耕地土层内，导致案涉耕地无法进行后续耕种。目前，该地块因被告的违法行政行为不再适耕。被告于2022年11月1日对原告西瓜棚进行强制拆除的具体行政行为违法。第一，被告基于上述违法的《责令停止违法（章）通知书》而实施的拆除行为，也应予以确认违法。第二，被告不具有行政强制措施权。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托”以及根据《中华人民共和国土地管理法》规定，对于非法占用土地行为的处理，依法应当由县级以上人民政府自然资源主管部门或者农业农村主管部门在其职权范围内作出处理，乡镇人民政府一般不具有对违反土地管理法的非法占地行为进行处理的法定职权，对于非法占用土地的建（构）筑物，行政机关亦无自行强制拆除的法定职权。第三，被告的行政强制行为属于程序违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”综上，被告不具有行政强制权，且被告在作出强制拆除西瓜棚的决定时，并未以书面形式通知原告，没有说明理由及依据，没有告知强制执行的方式及时间，没有详细告知原告有陈述权、申辩权和有权依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利，属于程序违法。因此，被告强制拆除西瓜棚的具体行政行为违法。综上所述，原告的合法权益应当受到法律保护。被告的行政行为主体不适，且程序错误，导致原告所受的经济损失的，应当向原告赔偿，恢复土地适耕状态。原告为维护自身合法权益，依法提起诉讼，原告恳请法院查清事实后，支持原告全部诉讼请求。

原告牟某敏向本院提交了以下证据、依据：

证明1《租用土地协议书》;

证据2支付租金凭证。

以上证据1-2拟证明：1.原告向联安镇村民租赁土地进行农业种植活动；2.原告因被告违法的行政行为损失土地租金233,887.5元。

证据3网络截图，拟证明联安镇内有种植西瓜先例，原告种植西瓜的行为不违反国家相关政策及法律法规。

证据4《责令停止违法（章）通知书》（海联责停[2022]067号），拟证明被告于2022年9月29日作出的《责令停止违法（章）通知书》（海联责停[2022]067号）。

证据5现场照片（强制拆迁），拟证明被告于2022年11月1日对原告西瓜棚进行强制拆除的具体行政行为违法。

证据6现场照片（种植水稻），拟证明原告在该地块已经种植并收成了一季水稻，国家规定的任务已经完成。

证据7大棚建设费用明细，拟证明原告因被告违法的行政行为损失大棚建设费用538,700元。

证据8生产资料投入明细，拟证明原告因被告违法的行政行为损失生产资料投入费用789,704元。

证据9交通费用、劳务费及日常报销明细，拟证明原告因被告违法的行政行为损失费用54,030元。

证据10员工登记表及工资明细，拟证明原告因被告违法的行政行为被迫遣散瓜农，损失员工费用324,691元。

证据11合伙承包土地协议，拟证明原告三人合伙共同经营农业种植，向梅陇镇、联安镇多个村落的村民租赁了承包地，用于种植水稻。

被告联安镇政府辩称：一、原告主体不适格，不符合法定的起诉条件，请求人民法院依法驳回原告的起诉。汕尾市城区人民法院作出的（2023）粤1502行初10号行政裁定书认定冯某柳、牟某敏与拆除行为有利害关系。即本案中冯某柳、牟某敏应作为共同原告，提起本案诉讼，但本案仅有牟某敏一人提起诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予以驳回。二、被告作为乡（镇）人民政府具有保护管理基本农田，制止非法占地行为的法定职权，对耕地用途管制具有落实、整治的职责。《中华人民共和国土地管理法》第三条规定：各级人民政府应当采取措施，全面规划、严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。《基本农田保护条例》第六条第三款又明确规定：乡（镇）人民政府负责本行政区域内基本农田保护管理工作。广东省自然资源厅广东省农业农村厅广东省林业局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》、海丰县农业农村局《关于稳定我县2022年粮食种植面积遏制耕地“非农化”防止“非粮化”确保粮食生产安全的通知》将耕地用途管制、整治的工作职责及遏制耕地“非农化”防止“非粮化”，确保粮食生产安全的责任落实到镇党委、政府。被告作为乡（镇）人民政府具有保护管理基本农田，制止非法占地行为的法定职权，对耕地用途管制具有落实、整治的职责。三、被告对原告不符合耕地用途管制要求的生产经营活动责令限期整改，并进行治理的行为，不是行政强制行为，原告的诉讼请求没有根据，依法应予以驳回。2022年9月29日被告执法队执法人员在巡查过程中发现有人在**镇**村委**村、彭厝村前的基本农田插铁架，在现场人员黄荣芳的配合下进行现场检查，据黄荣芳称其受牟某敏的委托在此插铁架，准备搭棚种植西瓜，涉及面积360亩。执法人员马上展开调查，经查，原告牟某敏、冯某柳合伙在亚前村、彭厝村租用约360亩基本农田，现已搭了塑料棚（居住、放农具），插了铁架准备搭塑料棚种植西瓜，且已在此种植西瓜已有三年多的时间。经核，该地属于基本农田，且属于粮食（水稻）生产功能区，原告在此种植西瓜的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第三款、《基本农田保护条例》第十七条第二款之规定；且违反了海丰县农村农业局关于“不得擅自调整粮食（水稻）生产功能区，不得违规在粮食（水稻）生产功能区内建设种植和养殖设施”的规定，依据广东省自然资源厅广东省农业农村厅广东省林业局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》的相关规定，应依法责令限期整改或治理。对此，被告于2022年9月29日向原告发出《责令停止违法（章）通知书》，次日发出《责令改正通知书》，限期15天内改正，但原告拒不改正，继续搭建塑料棚种植西瓜，被告于2022年10月8日发出《告知书》，再次催告责令停止违法行为并改正，否则，将按相关法律法规及政策要求处理。但原告不但不采取改正，反而继续实施、扩大违法行为，2022年11月1日，被告根据原告的保证和承诺，对原告不符合耕地用途要求进行生产经营的范围进行整治，并非强制行为。四、原告请求赔偿经济损失没有法律依据，请求法院依法予以驳回。被告根据原告自愿签署的《承诺书》《保证书》进行整治，是基于原告对自身民事权利的处分，且原告也已承诺自愿承担相应的法律责任，不存在赔偿损失的问题。原告认为所谓存在经济损失是牟某敏与冯某柳两人合伙共同经营的损失，但本案只有牟某敏单独提起诉讼。因此原告无权提起赔偿的诉讼请求，请求贵院依法予以驳回。综上所述，案涉被诉行为不是行政强制，不属于行政诉讼受案范围，原告的诉求没有事实和法律根据，请求人民法院依法予以驳回。

被告联安镇政府向本院提交了以下证据、依据：

证据1现场检查笔录、询问笔录、证据提取单，拟证明2022年9月29日，被告的执法人员调查发现原告在涉案基本农田插铁架、搭棚种植西瓜。

证据2关于《关于请求协助查询海丰县联安镇2022年期间耕地、水田、永久基本农田数量的函》的复函、海丰县联安镇土地利用总体规划图、海丰县粮食（水稻）生产功能区农田空间分布图、情况说明，拟证明涉案农田系基本农田，且属于粮食（水稻）生产功能区农田，被告长期在该农田种植西瓜。

证据3责令停止违法（章）通知书、责令改正通知书、送达地址确认书，拟证明被告责令原告停止违法行为并限期改正。

证据4告知书、送达地址确认书，拟证明被告于2022年10月8日发出《告知书》，再次催告被告停止违法行为并改正。

证据5承诺书、保证书，拟证明被告承诺改正违法行为，确保全部种植水稻，并保证拆除土地表面附着物，若未按期拆除，自愿由政府执行拆除。

证据6相片，拟证明通过整改后，该地恢复间季玉米粮食生产。

证据7相关法律法规，拟证明为确保粮食生产安全，被告整改行为具有合法性。

证据8（2023）粤1502行初10号行政裁定书，拟证明生效法律文书认定冯某柳、牟某敏与拆除行为有利害关系。

第三人冯某柳没有陈述意见，亦没有提供证据。

经庭审质证，原告对被告提交的证据1真实性、合法性予以认可，关联性不认可，原告种植西瓜不违反国家政策和法律规定，依据国家政策原告只需在涉案土地中一年种植一季水稻，而原告已在涉案土地上进行种植并收割水稻，并承诺在西瓜收获后重新种植水稻，原告不存在违法行为。对证据2真实性、合法性予以认可，关联性不认可。对证据3、4合法性不予认可，被告作出的通知书属于超越职权应当撤销。对证据5的关联性不认可，原告签收承诺书后积极配合粮食生产工作，在2022年春季种植水稻，不属于违法行为。对证据6关联性不认可。对证据7关联性不认可，被告提供的法规仅能证明其目的的正当性，不能证明其强拆行为的合法性。

被告对原告提交的证据1、2关联性、合法性和真实性（以下简称“三性”）及证明内容不予认可，相反该证据能够证明原告租用该土地用于种植西瓜。对证据3“三性”及证明内容不予认可。对证据四“三性”没有异议。对证据5“三性”及证明内容有异议，被告根据原告的保证和承诺，对原告不符合耕地用途要求进行生产经营的范围进行整治，并非强制行为。对证据6“三性”及证明内容不予认可。对证据7-11的“三性”及证明内容不予认可，该证据与本案没有关联，且整治后已恢复粮食生产，不存在损失的问题。

第三人对原告、被告提交的证据均无异议。

本院对上述证据认证如下：

原告、被告提交的证据，均是证明与案件相关的事实，本院认为，这些证据符合证据“三性”的形式要件，对这些证据的证据能力予以确认，至于证据有无证明效力及证明效力大小，待综合审查全案情况之后再确定。

经审理查明，原告牟某敏向海丰县联安镇坡平村委会亚前村、彭厝村村民租用了土地约360亩，用于种植大棚西瓜。2021年8月16日，原告签署《保证书》：“保证在**镇**村**区内租赁的农田上，用于非粮化的耕地上，于签订之日起三天内拆除土地表面附着物，直至全部恢复为可耕种土地。若未按期完成拆除，自愿由政府执行拆除。”2021年10月22日，原告签署《承诺书》：“本人牟某敏，身份证33260319********，我于坡平村承包粮食生产功能区内耕地250亩种植西瓜，本人郑重承诺；遵守政府的规定条例，2022年我承包的耕地250亩确保全部种植水稻，若违反以上承诺，本人愿承担相应法律责任。”2022年9月29日，被告联安镇政府的执法人员进行现场检查，发现牟某敏、冯某柳合伙在亚前村、彭厝村租用的约360亩基本农田上插铁架、搭塑料棚准备种植西瓜。经核对《海丰县联安镇土地利用总体规划图（2010-2020）局部》《海丰县粮食（水稻）生产功能区农田空间分布图》，上述土地属于基本农田，同时属于粮食（水稻）生产功能区。被告认为原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第三款、《基本农田保护条例》第十七条第二款等规定，依据《中华人民共和国土地管理法》《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》等规定，于2022年9月29日对原告作出海联责停〔2022〕067号《责令停止违法（章）通知书》，责令原告立即停止违法行为。2022年9月30日，被告对原告作出海联责改〔2022〕068号《责令改正通知书》，责令原告在十五日内改正违法行为，拆除基本农田上面的塑料棚、铁架、集成箱。2022年10月8日，被告对原告作出海联告〔2022〕01号《告知书》，再次告知原告停止违法行为并改正，否则将依据有关法律法规及政策要求进行处理。2022年11月1日，被告对原告搭建的西瓜棚进行了拆除。2023年2月28日，牟某敏、冯某柳与李文向本院提起行政诉讼，请求：1.判决被告于2022年11月1日强制拆除原告西瓜棚的具体行政行为违法；2.判令被告向原告赔偿经济损失共计1941012.5元；3.判令被告恢复土地适耕原状。本院于2023年5月10日作出（2023）粤1502行初10号行政裁定书，认为冯某柳与牟某敏是合伙人关系，冯某柳、牟某敏与拆除行为有利害关系，李文与拆除行为没有利害关系，裁定驳回牟某敏、冯某柳、李文的起诉。双方未上诉，裁定已生效。2023年9月26日，牟某敏向本院提起行政诉讼，请求：1.判决被告于2022年11月1日强制拆除原告西瓜棚的具体行政行为违法；2.判令被告向原告赔偿经济损失共计1941012.5元；3.判令被告恢复土地适耕原状。

本院认为，本案争议的焦点为：1.原告的起诉是否符合法定条件；2.被告拆除涉案西瓜棚的行为是否合法。

关于原告的起诉是否符合法定条件的问题。（2023）粤1502行初10号行政裁定书已认定牟某敏与冯某柳合伙在涉案土地上经营种植西瓜，与本案拆除行为有利害关系。本案中，牟某敏针对被告的拆除行为提起了本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，其起诉符合法定条件。被告抗辩本案中只有牟某敏一人提起诉讼不符合法定起诉条件，本院认为，冯某柳未与牟某敏一同起诉，属于放弃诉讼权利，不影响牟某敏的诉讼主体资格，对该抗辩本院不予支持。

关于被告拆除涉案西瓜棚的行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《基本农田保护条例》第六条第三款、粤府函〔2020〕136号《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》、《海丰县人民政府关于乡镇实行综合行政执法的公告（第二批）》的规定，被告对其行政区域内的基本农田保护管理工作具有行政职权。本案中，被告于2022年11月1日对原告在不符合耕地用途范围内土地上搭建的西瓜棚进行了拆除，被告抗辩称其是根据原告签署的《保证书》《承诺书》，对原告不符合耕地用途要求的生产经营活动进行整治，并非强制拆除行为。本院认为，牟某敏在签署的《保证书》《承诺书》中已保证按期拆除土地表面附着物，直至全部恢复为可耕种土地，若未按期完成拆除，自愿由政府执行拆除，且承诺2022年全部种植水稻，否则自承担相应法律责任。被告于2022年11月1日的整治行为是基于原告先前的保证与承诺，并未违背相对人的意愿，因此不能认定为违法的强制拆除行为。至于原告主张《保证书》《承诺书》签署时间是2021年，原告已经按照承诺保证完成了粮食的生产任务，被告拆除行为是发生在2022年底，被告在承诺保证履行完毕之后又将其作为执法依据，本院认为，按照耕地用途进行生产经营本就是经营主体的义务，更何况原告已承诺2022年全部种植水稻，现原告违反耕地用途经营，被告进行整治并无不当，对该主张本院不予支持。因被告整治行为的正当性来源于原告的自愿处分行为，并非违法强制拆除行为，对于原告要求行政赔偿的请求，本院不予支持。

为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告牟某敏的全部诉讼请求。

本案案件受理费人民币50元，由原告牟某敏负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数加6份提出副本，上诉于汕尾市中级人民法院。

审 判 长  叶俐彤

人民陪审员  辛小宪

人民陪审员  黄贤奕

二〇二四年五月十二日

书 记 员  方心怡

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。