广东省汕尾市城区人民法院

行 政 判 决 书

（2023）粤1502行初60号

原告牟某敏，男，汉族，1970年1月07日出生，住址：浙江省台州市黄岩区。

委托代理人胡开顺，广东曼瑜律师事务所律师。

委托代理人冼子旋，广东曼瑜律师事务所律师。

被告海丰县梅陇镇人民政府，住所地：广东省汕尾市海丰县。

法定代表人叶某声。

委托代理人陈贤井，广东展业律师事务所律师。

委托代理人陈源，广东展业律师事务所律师。

原告牟某敏诉被告海丰县梅陇镇人民政府（以下简称“梅陇镇政府”）强制拆除设施及行政赔偿一案，本院于2023年11月14日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告牟某敏及其委托代理人胡开顺，被告委托代理人陈贤井、陈源到庭参加诉讼。被告副镇长彭境平作为行政机关负责人出庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2022年11月1日，被告梅陇镇政府将原告牟某敏在海丰县**镇**村委**村搭建的西瓜棚进行拆除。

原告牟某敏诉称，2021年7月15日，原告合伙共同经营农业种植，向梅陇镇、联安镇多个村落的村民租赁了约800亩承包地，用于种植水稻。2022年8月，原告在收割水稻之后，得知在冬季种植反季节西瓜有利可图，村内亦有反季节种植西瓜先例，且西瓜生长周期较短，种植约90天即可成熟出售。于是原告利用冬天农田无法种植水稻的空档期，用于种植西瓜。等待2023年春天，西瓜收获之后再进行新一轮的水稻种植。原告种植西瓜的做法既不影响当地的粮食生产，同时又为当地人民提供就业岗位实现创收。而且，原告在确定种植西瓜之前，向当地村委、农业局咨询有关种植西瓜事宜，得到的答复为往年当地也有少量种植冬季西瓜的前例，不属于严厉禁止的行为。原告遂筹集种植资金，购买相关设备和原材料，着手进行冬季反季节西瓜种植。2022年9月30日，被告向原告下达了《责任改正通知书》，责令原告停止种植西瓜以及修建西瓜大棚。原告收到该通知书后立即向海丰县农业局、及各村委等部门提交了2023年3月份恢复种植水稻的承诺书，并保证不影响当地的粮食生产。当地相关部门的工作人员口头表示基本能够接受，并嘱咐一定要在明年3月份恢复水稻种植。2022年11月1日，在被告作出强制执行决定，未以书面形式通知原告的情况下，被告突击对原告的西瓜棚进行强制拆除，手段恶劣，执法程序错误。强拆期间，被告指挥多辆铲车驶入原告耕地内，肆意破坏碾压耕地内储存设备。同时，强拆西瓜棚后又将大棚钢筋、铁管、水泥等建材废料全部用铲车碾压至耕地土层内，导致案涉耕地无法进行后续耕种。目前，该地块因被告的违法行政行为不再适耕。被告于2022年11月1日对原告西瓜棚进行强制拆除的具体行政行为违法。第一，被告基于上述违法的《责任改正通知书》而实施的拆除行为，也应予以确认违法。第二，被告不具有行政强制措施权。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托”以及根据《中华人民共和国土地管理法》规定，对于非法占用土地行为的处理，依法应当由县级以上人民政府自然资源主管部门或者农业农村主管部门在其职权范围内作出处理，乡镇人民政府一般不具有对违反土地管理法的非法占地行为进行处理的法定职权，对于非法占用土地的建（构）筑物，行政机关亦无自行强制拆除的法定职权。第三，被告的行政强制行为属于程序违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”综上，被告不具有行政强制权，且被告在作出强制拆除西瓜棚的决定时，并未以书面形式通知原告，没有说明理由及依据，没有告知强制执行的方式及时间，没有详细告知原告有陈述权、申辩权和有权依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利，属于程序违法。因此，被告强制拆除西瓜棚的具体行政行为违法。综上所述，原告的合法权益应当受到法律保护。被告的行政行为主体不适，且程序错误，导致原告所受的经济损失的，应当向原告赔偿，恢复土地适耕状态。原告为维护自身合法权益，依法提起诉讼，原告恳请法院查清事实后，支持原告全部诉讼请求。

原告牟某敏向本院提交了以下证据、依据：

证据1《租用土地协议书》，拟证明：1.原告向梅陇镇村民租赁土地进行农业种植活动；2.原告因被告违法的行政行为损失土地租金379,750元。（以3个月租金计算）

证据2网络截图，拟证明梅陇镇内有种植西瓜先例，原告种植西瓜的行为不违反国家相关政策及法律法规。

证据3《责任改正通知书》，拟证明被告于2022年9月30日作出的《责任改正通知书》违法应予以撤销。

证据4现场照片（强制拆迁），拟证明被告于2022年11月1日对原告西瓜棚进行强制拆除的具体行政行为违法。

证据5现场照片（种植水稻），拟证明原告在该地块已经种植并收成了一季水稻，国家规定的任务已经完成。

证据6大棚建设费用明细，拟证明原告因被告违法的行政行为损失大棚建设费用320,445元。

证据7生产资料投入明细，拟证明原告因被告违法的行政行为损失生产资料投入费用474,974元。

证据8交通费用、劳务费及日常报销明细，拟证明原告因被告违法的行政行为损失费用83,290元。

证据9员工登记表及工资明细，拟证明原告因被告违法的行政行为被迫遣散瓜农，损失员工费用242,351元。

证据10合伙承包土地协议，拟证明原告三人合伙共同经营农业种植，向梅陇镇、联安镇多个村落的村民租赁了承包地，用于种植水稻。

被告梅陇镇政府辩称：一、原告的起诉构成重复起诉。（2023）粤1502行初9号行政裁定书已裁定驳回原告的起诉，现原告又针对同一拆除行为再次提起行政诉讼，构成重复起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第六项、第一百零六条“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”的规定，本诉与前诉构成重复起诉，应当裁定驳回原告的起诉。二、原告诉讼主体不适格。涉案2021年3月1日签订《租用土地协议书》的土地承租方（乙方）系案外人海丰县益民种植专业合作社。2021年3月12日签订《租用土地协议书》的土地承租方（乙方）系原告牟某敏、案外人牟建华、案外人王益君。2021年5月3日签订《租用土地协议书》的土地承租方（乙方）系案外人海丰县益民种植专业合作社。现原告不是行政相对人，其起诉不符合条件，依法应予驳回。三、即使原告主体适格。（一）关于行政职权方面。依据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《基本农田保护条例》第六条第三款、《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》（粤府函〔2020〕136号）、《海丰县人民政府关于乡镇实行综合行政执法的公告（第二批）》附件序号351的规定，被告对原告在永久基本农田上种植西瓜并搭建瓜棚和管护房，破坏种植条件作出的被诉行政强制拆除行为具有法定职权依据。（二）关于认定事实和依据方面。案外人海丰县益民种植专业合作社于2021年3月1日同海丰县梅陇镇梅联村民委员会下港程村民小组签订《租用土地协议书》，约定租用270亩土地种植大棚西瓜；原告牟某敏、案外人牟建华、王益君于2021年3月12日同海丰县梅陇镇石安村民委员会甲头村民小组签订《租用土地协议书》，约定租用500亩土地种植大棚西瓜；案外人海丰县益民种植专业合作社于2021年5月3日同海丰县梅陇镇石安村民委员会高飞岭村民小组签订《租用土地协议书》，约定租用190亩土地种植大棚西瓜。经查，涉案土地为粮食功能区的永久基本农田。2022年9月30日，被告向原告发出《责令改正通知书》，责令其于2022年10月3日前自行拆除管护房和瓜棚，恢复耕地原状。但原告不但拒不改正，反而继续抢建西瓜棚和管护房种植西瓜。被告多次劝导无果，2022年11月1日，被告对原告的西瓜棚和管护房实施强制拆除行为。（三）关于适用法律方面。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第三款“禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”和《基本农田保护条例》第十七条“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”的规定。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十一条“违反《土地管理法》第三十七条的规定，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。”及《中华人民共和国土地管理法》第七十五条“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，被告对原告作出的行政强制拆除行为，适用法律正确。（四）关于赔偿方面。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，被告对原告的西瓜棚和管护房实施强制拆除时，原告的合法权益受到损害才能够获得行政赔偿，没有合法权益可保护的，不能获得行政赔偿。原告要求赔偿的损失是属于非法占用永久基本农田发展林果业的支出，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《基本农田保护条例》第十七条规定，不属于合法权益，其赔偿请求依法应予驳回。（五）关于土地恢复适耕原状的问题。按照本案事实，原告在永久基本农田搭建西瓜棚和管护房种植西瓜，严重破坏了种植条件，依法应由原告恢复耕地原状。综上所述，为贯彻落实《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）精神、《广东省人民政府办公厅关于印发广东省防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案的通知》（粤办函〔2021〕2号）和广东省政府、汕尾市政府、海丰县政府关于遏制耕地“非农化”防止“非粮化”的工作部署，落实耕地保护责任，守住永久基本农田底线，被告请求法院依法作出公正的裁判。

被告梅陇镇政府向本院提交了以下证据、依据：

证据1《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》（粤府函[2020]136号）；

证据2《海丰县人民政府关于乡镇实行综合行政执法的公告（第二批）》。

以上证据1、2拟证明被告的职权依据。

证据3《关于印发<海丰县粮食（水稻）生产功能区划定工作实施方案>的通知》；

证据4《海丰县粮食（水稻）生产功能区农田空间分布图》。

以上证据3、4拟证明涉案土地为粮食功能区的永久基本农田。

证据5《梅陇镇西瓜种植信息登记表》；

证据6航拍图；

证据7《租用土地协议书》。

以上证据5-7，拟证明原告在永久基本农田上种植西瓜并搭建瓜棚和管护房。

证据8照片，拟证明被告的劝导工作。

证据9照片，拟证明原告抢建西瓜棚种植西瓜。

证据10照片，拟证明强制拆除现场。

经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2真实性、合法性认可，关联性不认可，本案中原告种植的西瓜的范围涉及梅陇镇和联安镇，且联安镇和梅陇镇种植西瓜的人数众多，属于本县行政区有较大影响的案件，应该由县级人民政府执法部门查处，被告不具有相应的职权，根据被告提供的证据，被告不具有强制拆除构筑物的行政执法权。对于证据3、4的真实性和合法性认可，关联性不认可，涉案土地为基本农田，原告已经按国家规定完成水稻种植，仅在间季期间种植西瓜不违反国家政策。证据5-7真实性、合法性认可，关联性不认可，被告的航拍图中仅显示某一时间点原告在农田搭建瓜棚，但原告的行为不违反法律和国家政策。证据8真实性、合法性认可，关联性不认可，该证据证明被告超越职权向原告作出责令改正通知书，性质上属于行政处罚，对原告的权益产生实际上影响，该责令停止通知书具有可诉性。对证据9、10真实性、合法性认可，关联性不认可。

被告对原告提交的证据1的关联性、真实性和合法性（一下称“三性”）均不予确认，该三份协议书形式上未经村集体民主决议，内容上违反了法律强制性规定，均不合法，同时，三份协议书的承租方并非原告，说明原告不是本案的行政相对人，其原告主体不适格，即使确有承租方租用土地进行农业种植活动，也不等同于可以占用永久基本农田发展林果业，不能改变相关行为人违法用地的事实，对此造成的经济损失均不属于相关行为人的合法权益。对证据2的“三性”均不予确认，该网络截图没有制作时间，无法确认真实性，也无法判断种植的时间，与本案不具有关联性。对证据3-5的“三性”没有异议，但是其证明内容没有事实根据和法律依据。对证据6至序号9的证据三性均不予确认，被告于2022年9月30日向原告发出了《责令改正通知书》，同时作了大量劝导工作。其后原告便抢种抢建，同时制作了所谓发货单、劳务费、雇佣合同等虚构支出。对证据10的“三性”均不予确认，该合伙协议属原告签订，其对外真实性无法确认，同时，合伙承包土地的形式上未经村集体民主决议，内容上违反了法律强制性规定，均不合法。

本院对上述证据认证如下：

原告、被告提交的证据，均是证明与案件相关的事实，本院认为，这些证据符合证据“三性”的形式要件，对这些证据的证据能力予以确认，至于证据有无证明效力及证明效力大小，待综合审查全案情况之后再确定。

经审理查明，2021年3月12日，原告牟某敏与案外人牟建华、王益君与海丰县**镇**村委**村村民签订《租用土地协议书》，承租土地约500亩，用于搭建西瓜棚种植西瓜。2022年9月30日，被告梅陇镇政府对原告作出《责令改正通知书》，认为原告在上述耕地上种植瓜果并搭建管护房和瓜棚的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第三款的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十一条的规定，责令原告限期改正违法行为，于2022年10月3日前自行拆除在耕地上的管护房和瓜棚，恢复耕地原状。经核对《海丰县粮食（水稻）生产功能区农田空间分布图》，上述土地属于粮食（水稻）生产功能区。2022年11月1日，被告对原告搭建的西瓜棚进行了拆除。2023年2月20日，牟某敏、冯就柳、李文向本院提起行政诉讼，请求：1.判决被告于2022年11月1日强制拆除原告位于梅陇镇西瓜棚的具体行政行为违法；2.判令被告向原告赔偿经济损失共计1500810元；3.判令被告恢复土地适耕原状。本院于2023年5月10日作出（2023）粤1502行初9号行政裁定书，认为牟某敏与拆除行为有利害关系，冯就柳、李文不是涉案土地的承租人或者经营者，与拆除行为没有利害关系，裁定驳回牟某敏、冯就柳、李文的起诉。双方未上诉，裁定已生效。2023年9月26日，牟某敏向本院提起行政诉讼，请求：1.判决被告于2022年11月1日强制拆除原告位于梅陇镇西瓜棚的具体行政行为违法；2.判令被告向原告赔偿经济损失共计1500810元；3.判令被告恢复土地适耕原状。

另查明，庭审中原告称石安村委会甲头村承包的500亩土地中200亩是由其种植；被告称原告搭建西瓜棚实际占用的土地面积是360亩，土地类型属于永久基本农田；原告称被告还拆除了其在海丰县**镇**村委**村土地上的西瓜棚，但被告称根据原告提供的《租用土地协议书》，上述土地的承租人为海丰县益民种植专业合作社，并非原告个人。法庭向王益君进行询问，王益君称其与牟某敏、牟建华共同向海丰县**镇**村委**村村民租用土地400多亩，其使用160亩，牟某敏使用200亩，牟建华使用45亩，均用于种植大棚西瓜；其在租用土地上搭建的西瓜棚也被拆除了，但没有提起诉讼，并称牟建华已死亡。

再查明，庭审中被告称拆除涉案西瓜棚时没有制作现场笔录、证据保全、清点财物，拆除后的瓜苗及剩余的瓜棚支架、塑料薄膜留在了现场，证据中可体现；原告称瓜苗均被毁损，拆除后现场已没有可回收利用的生产设施。

本院认为，本案争议的焦点为：1.被告拆除涉案西瓜棚的行为是否合法；2.若构成违法，被告是否应承担行政赔偿责任。

关于被告拆除涉案西瓜棚的行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《基本农田保护条例》第六条第三款、粤府函〔2020〕136号《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》、《海丰县人民政府关于乡镇实行综合行政执法的公告（第二批）》的规定，被告对其行政区域内的基本农田保护管理工作具有行政职权。

根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至三十八条、第四十四条规定，行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，应当予以公告，在当事人于法定期限内不申请行政复议，或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。行政机关实施强制拆除行为，应当遵循法定程序。本案中,被告实施强制拆除行为的过程中，仅作出《责令改正通知书》，告知当事人种植瓜果并搭建瓜棚的行为违反法律规定，责令其限期自行拆除，于2022年11月1日便进行强制拆除，未告知当事人依法享有的权利、救济途径，也未听取当事人的陈述和申辩，未作出书面强制执行决定，不符合上述法律规定，属程序违法。

关于被告是否应承担行政赔偿责任的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述规定，受害人取得赔偿的前提是合法权益受到侵害，且该行政行为与损害后果之间存在因果关系。本案中，原告在基本农田上搭建西瓜棚的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第三款、《基本农田保护条例》第十七条第二款的规定，故涉案西瓜棚不属于原告的合法财产权益,且被告在实施强制拆除行为后瓜苗和瓜棚设施仍在现场，原告也承认现场已没有可回收利用的生产设施，原告主张赔偿的损失均是投入经营、建设西瓜棚的费用，在原告没有举证其他合法权益受到损害的情况下，对原告主张行政赔偿的请求，本院不予支持。

为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：

一、确认被告海丰县梅陇镇人民政府于2022年11月1日强制拆除原告牟某敏涉案西瓜棚的行政行为违法；

二、驳回原告牟某敏的其他诉讼请求。

本案案件受理费人民币50元，由被告海丰县梅陇镇人民政府负担。被告海丰县梅陇镇人民政府于本判决生效之日起七日内直接向原告牟某敏支付。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数加6份提出副本，上诉于汕尾市中级人民法院。

审 判 长  叶俐彤

人民陪审员  辛小宪

人民陪审员  唐宇忠

二〇二四年五月十二日

书 记 员  方心怡

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。