河南省辉县市人民法院
行 政 判 决 书
（2024）豫0782行初13号
原告王留成，男，1969年3月4日出生，汉族，住河南省辉县。
委托代理人石强，北京在明律师事务所律师。
被告辉县市城市管理局（辉县市城市综合执法局），住所地河南省辉县市卫源路。统一社会信用代码：11410782MB1793209P。
法定代表人李伟，局长。
出庭应诉负责人翟娜娜，副局长。
委托代理人陈路，北京市凯誉律师事务所律师。
委托代理人孙小媛，北京市凯誉律师事务所实习律师。
原告王留成不服被告辉县市城市管理局没收非法财物行政处罚一案，于2024年1月17日向本院提起行政诉讼。本院于2024年1月19日立案后，依法向被告辉县市城市管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2024年3月7日公开开庭审理了本案。原告王留成及其委托代理人石强，被告辉县市城市管理局出庭应诉负责人翟娜娜、委托代理人陈路到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
辉县市城市管理局于2023年11月21日作出辉城管罚决字〔2023〕30号行政处罚决定书。主要内容：被处罚人王留成。本机关于2023年9月26日对你户进行违法建设一案进行立案调查。经查实，辉县市百泉镇城北建筑队于2001年至2004年期间建设清真寺居民楼（位于××街道××社区××路西侧，原清真女寺所在地），未取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件，涉嫌违反当时的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定。经向辉县市自然资源和规划局询证，清真寺居民楼建设不符合《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，并因其占地已部分规划为市政道路建设区域，即便采取改正措施，也无法消除对前述规划实施的影响，故无法补办规划许可审批手续。辉县市百泉镇城北建筑队建设清真寺居民楼后对外销售，你户作为该建筑物的继受人，实际占有、使用、控制清真寺居民楼3单元5楼南单元房，建筑面积80.24平米，混合结构，对该建筑物上的违法性责任也一并继受，负有消除违法状态的义务。鉴于你户只是单元房的实际控制人，责令你户限期拆除该违法建筑可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益，依据《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》（2021年修订）第三十六条第二款、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第九条之规定，本机关决定对你户作出如下行政处罚决定：1.没收你户违法建筑（清真寺居民楼3单元5楼南单元房）；2.责令你户在2023年11月26日前腾退前述违法建筑。本决定自送达当事人之时即发生法律效力。如你不服本处罚决定，可以自接到本处罚决定书之日起60日内向辉县市人民政府申请行政复议，或者6个月内向人民法院起诉。复议和诉讼期间，本决定不停止执行。
原告王留成向本院提出诉讼请求：1.请求依法撤销被告作出的辉城管罚决字〔2023〕30号行政处罚决定书；2.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：被告于2023年11月21日向原告下达辉城管罚决字〔2023〕30号行政处罚决定书，决定对原告的房屋进行没收。原告认为，上述行政处罚决定书无论实体上、程序上均违法，严重侵害了原告的合法权益，应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：本案有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据、属于法院受案范围和管辖。应予以受理和立案。原告现依据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》等相关规定，特向法院提起行政诉讼，望法院查明案情，公正审理，依法裁判。
被告辉县市城市管理局辩称，一、原告起诉欠缺具体的事实根据，依法应当裁定驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告主张“辉城管罚决字〔2023〕30号行政处罚决定书无论实体上、程序上均违法，严重侵害了原告的合法权益，应予以撤销”，但没有明确具体的违法事实，没有完成对“有具体的事实根据”的举证或说明义务。被告认为，起诉人在对“具体事实根据”的描述中融入自己的主观判断本无可指摘，但不能以“主观判断”代替“事实根据”，这将导致争议焦点的归纳不清，被告既无法有针对性的答辩，也无法有针对性的提交证据。这种“概括性”指认被诉行政行为实体、程序违法的做法，还可能导致被告举证障碍，因行政诉讼的“反驳证据”、“补强证据”区别于民事诉讼，只针对“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据”，如由此导致被告未能充分举证，将陷被告以“逾期举证”的不利后果。由此，恳请法院向原告释明，要求其明确己方诉讼请求的“具体事实根据”，并给予被告提供“反驳证据”、“补强证据”的必要举证时间。如其拒绝，当依《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第（一）款规定，裁定驳回起诉。二、被告有权作出行政处罚决定书，该决定书事实认定、法律适用正确。（一）被告有权作出行政处罚决定书。被告是辉县市城市管理和综合执法机构，根据《中共河南省委河南省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》《中共新乡市市委新乡市人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》，有权行使“市县两级住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权”，对案涉违法建设行为进行规划执法是被告的法定职责。（二）行政处罚决定书事实认定、法律适用正确。接城关街道办事处举报，辉县市百泉镇城北建筑队于2001年至2004年期间建设清真寺居民楼，可能存在未取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件的情况，涉嫌违法建设。王留成一户居住于清真寺居民楼内，作为该建筑物对应单元房（3单元5楼南）的继受人和实际控制人，负有消除违法状态的义务，并一直未取得房屋权属证明，对涉案建筑物违反规划系明知状态，主观上存在过错。由此，城关街道办事处要求被告对相关违法事实进行调查。立案后，被告通过现场检查勘验、调查询问，土地、房产查档，查明如下事实：1.清真寺居民楼所涉宗地原建设有清真女寺，产权单位为辉县市城关清真寺。2.该宗地权属根据辉县市城关清真寺与辉县市百泉镇城北建筑队楼房建筑协议书及辉县市城关清真寺出具的证明为城关回民集体所有。3.根据辉县市人民政府《关于将国有建设用地使用权出让给新乡市群鑫房地产开发有限公司的批复》（辉政土〔2008〕76号）及原辉县市国土资源局与新乡市群鑫房地产开发有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，在前述西关村城中村改造项目中，该宗地已由辉县市人民政府以国有建设用地“毛地出让”方式出让给新乡市群鑫房地产开发有限公司。4.根据辉县市城关清真寺与辉县市百泉镇城北建筑队楼房建筑协议书，清真寺居民楼由辉县市百泉镇城北建筑队建设，竣工楼房一层（共二十间门面房及附属使用范围）之全部及二楼南段一个单元两套房产权归辉县市城关清真寺民主管理委员会（现辉县市城关清真寺），二层（除去属于辉县市城关清真寺民主管理委员会的两套房）至六层所有建筑物的产权归辉县××镇××队，可自行销售。5.根据证明，清真寺居民楼开工建设于2001年，建成于2004年，辉县市百泉镇城北建筑队未通过其办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。6.经向辉县市自然资源和规划局询证，查档未发现辉县市百泉镇城北建筑队或其他法人主体、非法人组织、自然人办理清真寺居民楼建设工程规划许可证的手续材料。7.经向辉县市自然资源和规划局询证，违法建设的清真寺居民楼因不符合《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，无法消除对前述规划实施的影响，无法补办规划许可审批手续。8.王留成一户于清真寺居民楼内居住的房屋房号为3单元5楼南，建筑面积80.24平米，该户未能提供继受取得该房产居住权的房产买卖协议或其他证明文件。9.根据辉县市房产服务中心出具的《辉县市房产查询证明》，王留成一户在城关街道办事处辖区内未查到已登记房产。10.经向辉县市城关清真寺了解情况，辉县市百泉镇城北建筑队现已解散，原负责人付明义、杜世杰均已去世。11.根据辉县市城市总体规划（2010-2020），清真寺居民楼现已纳入辉县市城市规划区。12.经向辉县市征收补偿服务中心询证，清真寺居民楼所涉宗地已于2009年7月23日纳入西关村城中村改造项目，原市政府拆迁管理办公室于2009年7月23日批准了西关村城中村改造项目，并根据当时的《河南省城市房屋拆迁管理条例》《辉县市城市房屋拆迁管理实施办法》，审查准许新乡市群鑫房地产开发有限公司实施拆迁，向其颁发了《房屋拆迁许可证》。但因开发企业资金原因，清真寺居民楼在当时并未实际开展拆迁工作。据此，被告认为：1.根据辉县市百泉镇城北建筑队建房当时的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”如辉县市百泉镇城北建筑队未取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件，其建设行为涉嫌违法。2.《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”故一般情况下，如辉县市百泉镇城北建筑队确实存在规划违法行为，同时考虑该规划违法行为因其对城乡规划秩序的影响一直存在，其违法行为也一直处于继续状态，适用《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条第二款规定仍应对其进行行政处罚，即行政处罚的行政相对人应是辉县市百泉镇城北建筑队或其负责人。但辉县市百泉镇城北建筑队现已解散，负责人现已去世，对其进行行政处罚已不具备可能性。在此情况下，王留成一户作为该建筑物的继受人，对该建筑物上的违法性责任也一并继受，负有消除违法状态的义务。同时，作为该建筑物对应单元房的实际控制人，以王留成一户为行政相对人也更有利于达到消除规划影响的目的，故本案行政相对人应列王留成。3.具体采取何种行政处罚措施，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，应询证市自然资源和规划局，由其认定是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。同时，因清真寺居民楼属于楼房，王留成只是单元房的实际控制人，责令其限期拆除还可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益，故根据《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第九条规定，在违法事实认定并违法建筑不可采取改正措施的情况下，可对其作出没收房产的处罚决定。4.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”故在一般情况下，如清真寺居民楼属于违法建筑，王留成一户不应取得任何补偿。但我们也注意到：⑴清真寺居民楼的其他住户与新乡市群鑫房地产开发有限公司签订有拆迁补偿安置协议书，通过协议拆迁方式取得了补偿。⑵王留成一户实际居住于此多年，应认定其享有相应的行政信赖利益。⑶虽然城关街道办事处指认王留成一户对涉案建筑物违反规划系明知状态，主观上存在过错，但王留成作为违法建筑的继受人，没有直接参与违法建设行为，主观过错较小。由此，我们向市房屋征收补偿服务中心询证意见，是否给予王留成一户安置补偿权利，如给予，又应当如何对其进行安置补偿。后市房屋征收补偿服务中心答复称，因无征收行为，王留成一户不享有安置补偿权利。但现新乡市群鑫房地产开发有限公司以协议搬迁方式收购清真寺居民楼内住户的房屋，在性质上不属于行政征收，而是开发企业与楼内住户的民事合同行为，该中心不干预。由此我们理解，王留成一户仍可选择与新乡市群鑫房地产开发有限公司签订拆迁安置补偿协议，如双方签订拆迁安置补偿协议，之后的违建控制人转为新乡市群鑫房地产开发有限公司，该公司应对该建筑物进行拆除，以消除对规划实施的不利影响。听证程序中，王留成及其委托代理人曾提出如下申辩意见：1.办案单位没有执法权；2.案涉土地的性质未调查明确；3.未出示土地规划文件；4.本次调查启动目的不正当，城关街道办事处属恶意举报；5.调查程序不合法，调查人员没有开展实际调查；6.区域内存在大量在先建设的类似房产，当时未有相关法律，不应选择性执法。对此，被告经集体讨论认为：1.案涉规划执法依据为《中共河南省委河南省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（豫发〔2016〕36号）、《中共新乡市市委新乡市人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（新发〔2017〕18号），被告并非没有执法权；2.案涉土地虽纳入城市规划区，但并未完成土地征收程序，未进行土地转用审批，仍属于城关回民的集体土地；3.被告已从自规局查阅并调取了相关规划图纸，证明案涉违建所在辖区已纳入辉县市城市规划区；4.城关街道办事处有权对辖区内违法建设行为进行举报，并不存在“恶意”；5.调查人员严格按照法律程序进行调查执法，并非“没有开展实际调查”；6.违法建设之时，已经颁布有《城市规划法》，明确要求办理建设工程规划许可证或其他批准文件。据此，对其申辩意见不予采纳。案涉行政处罚决定书正是在查明以上事实，经充分研判并听取原告申辩意见的基础上作出的，被告认为，其在事实认定、法律适用各方面均无任何可诟病之处，不仅兼顾了两违执法的要求，也充分保护了行政相对人的信赖利益。三、被告作出行政处罚决定书，程序合法。作出行政处罚决定书，被告依法进行了立案调查、现场检查（勘验）、询问，房产查档、土地查档等工作；依法作出了拟行政处罚告知书，并向原告交代陈述、申辩、听证的权利，也依法组织了听证，听取了被答辩人及其听证代理人的申辩意见，相关处罚程序完全符合《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规的执法程序要求。原告概称该处罚决定书在程序上违法，却未能具体指明具体违法情形，如前所述，不过是利用行政诉讼的举证规则，意在获取相关证据材料后再向答辩人发难罢了。四、涉案房屋现已强制拆除，即便行政处罚决定书有事实认定错误、法律适用错误、程序违法的情况，也不应撤销。案涉房屋已于2023年12月8日经行政强制执行予以拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，即便处罚决定书有程序违法、法律适用错误的情况，但因不具备可撤销的内容，也只能确认违法。综上，恳请法院依法维持答辩人作出的“辉城管罚决字〔2023〕30号行政处罚决定书”，并驳回被答辩人的全部诉讼请求。
根据当事人诉辩意见，本院归纳本案争议焦点为：被告作出的行政处罚决定是否合法。
被告向本院提交如下证据、依据：
（一）职权依据：1.《中共河南省委河南省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》《中共新乡市市委新乡市人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》的规定；2.《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》（2021修订）第十八条；证明：被告具备作出案涉行政行为的职权。
经庭审质证，原告对两份文件的真实性、合法性认可，对关联性、证明目的不认可，两份实施意见是概括性、笼统的指导意见，并非执法权依据，实施意见后应有具体规定、工作方案，权责清单及省政府的审批。
（二）办理程序及认定事实证据：
第一组证据：3.违法建设案件立案审批表1份；
4.辉县市城关街道办事处出具的关于王留成一户违法建设的情况反映及相关材料各1份；
5.调查违法建设通知书及送达回证各1份、执法记录（光盘资料）；
6.违法建设现场检查（勘验）笔录2份；
7.违法建设调查询问笔录2份；
8.辉县市城关清真寺出具的证明1份；
9.辉县市房产服务中心出具的辉县市房产查询证明1份；
10.违法建设案件调查报告1份；
11.关于王留成一户规划许可手续的询证函1份；
12.辉县市自然资源和规划局关于王留成一户规划许可手续的答复函1份；
13.关于王留成一户安置补偿的询证函1份；
14.辉县市房屋征收补偿服务中心关于王留成一户安置补偿的告知函1份；
证明：⑴作出行政处罚决定书前，被告依法进行了立案调查、现场检查（勘验）、询问、询证、房产查档、土地查档等各项工作。⑵通过执法调查，违建行为人、违建实际控制人、违建发生时间、违建具体情形、违建取证情况、违建土地权属、性质及违建所在辖区规划实施、调整情况均已查清。⑶执法程序中，被告通过询证辉县市自然资源和规划局、辉县市房屋征收补偿服务中心，决定采取具体行政处罚措施，同时保护原告的行政信赖利益。
第二组证据：15.拟行政处罚告知书及其送达回证各1份、执法记录（光盘资料）；
16.王留成（张红梅）递交的听证申请书及陈述（申辩）书各1份；
17.谈话笔录（有关申请听证的）1份；
18.行政处罚听证会通知书及其送达回证各1份、执法记录（光盘资料）；
19.行政处罚听证公告2份；
20.行政处罚听证笔录1份；
21.行政处罚听证报告书1份；
22.行政处罚案件集体讨论笔录1份；
23.行政处罚意见审批表1份；
24.行政处罚决定书及其送达回证各1份、执法记录（光盘资料）；
证明：⑴被告作出处罚决定前，已向原告交代陈述、申辩、听证的权利。⑵被告根据原告申请，依法组织听证，充分听取了原告的申辩意见。⑶被告就听证情况组织了集体讨论，并对最终作出的行政处罚决定进行了逐级审批，保证了执法程序的正当性。
第三组证据：25.代履行决定书及送达回证各1份；
26.催告书及送达回证各1份；
27.代履行通知书及送达回证各1份；
28.涉案房产拆除的现场照片2张；
证明：涉案房产已于2023年12月8日经代履行行政强制执行程序进行了拆除。
经庭审质证，原告对被告第一组证据的质证意见：（1）对证据3真实性认可，合法性、证明目的不认可，立案背景是案涉楼栋已纳入辉县市西关村改造拆迁项目，在拆迁过程中，城关街道办事处上门多次做拆迁宣导工作，为推进拆迁项目，恶意举报，被告未对建设方、村委会及清真寺管理机构进行调查，立案未经过严格审核。（2）对证据4的合法性、关联性、证明目的不认可，反映函系举报人一面之词，被告在调查过程和最终结论中，几乎全部引用，所附材料均是复印件，径直作为定案依据，举报材料未进行核实和重新调查。（3）对证据5、6、7中通知书和笔录的三性和证明目的不认可，通知书和勘验笔录并未向原告送达，未进行现场勘验和调查，勘验过程不存在，存在倒签嫌疑；送达录像未完整记录，记载时间为2016年，与案涉时间不符，录像可见仅是敲门，家里没人，不符合留置送达规则。（4）对证据8的三性和证明目的不认可，若案涉房屋是违法建筑，城关清真寺与本案有利害关系，其出具的证明不应被采信，证明内容是一面之词，未就此调查。（5）对证据9的三性和证明目的不认可，被告未进行核实。（6）对证据10的合法性、证明目的不认可，该报告系基于违法程序做出，内容严重失实，未经现场勘验却出来精准的房屋面积，结论不合法，查明事实大都来自举报方的一面之词，未就关键问题核实和查证，遗漏被调查人，将违法责任强加于原告，于法无据，原告对违反规划不明知，同楼栋中存在大量合法房产证，原告并非建设方，主观上不存在过错，也不负消除违法状态的义务。（7）对证据11-14的合法性、证明目的不认可，证据13、14与本案无关，证据12并无相关证据支持，且系对整栋楼整体而言，未针对原告单户的调查，即原告的房屋所投射的土地是否在其所谓的部分划归市政道路建设区内，该答复函答非所问，且扩大了调查范围，不应被采纳。原告对被告第二组证据的质证意见：对真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可。听证和听证后的程序严重违法，集体讨论过程中参加人员身份不明，无法判断是否有权参加，无论是听证报告还是集体讨论，均未涉及对原告陈述、申辩复核的过程，作出行政处罚之后并未向相关政府部门进行报备。原告对被告第三组证据的质证意见：对合法性、证明目的不认可，代履行不符合法律的强制性规定，不存在紧迫性和危险性，也不属于可以代履行的行政强制方式，也没有证据证明有可能造成有法律规定的损害，委托的第三方与本案有明显的利害关系，催告和代履行决定书同时下发，不符合法律规定，程序违法，没收和拆除一并进行，实际系以没收进行的违法拆除。
（三）适用法律依据：
《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》（2021年修订）第三十六条第二款、建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第九条。证明：被告开展执法工作适用法律正确。
经庭审质证，原告的异议是，适用城市规划法第三十二条，应证明原告的房屋确实在当时的城市规划范围内，规划在原告房屋之后的，对原告的房屋没有约束；该条系对建设方而言。适用城乡规划法第六十四条错误，被告未依据该条对原告房屋是否尚可采取改正措施消除对规划的影响进行论证。适用行政处罚法第三十六条第二款也不当，并未举证原告房屋有持续违法的行为或者状态。适用关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见第四条的异议是，被告缺乏相关的调查程序，原告房屋建成年代早，当时不涉及建设工程规划许可证，裁量权的依据应以法不溯及既往原则适用，不应对早已建成的房屋适用；第九条是不能拆除的情形，和被告的作为是冲突的，最终本案案涉房屋还是被拆除，也没有产生不能拆除的情形。
原告向本院提交如下证据：
1．2002年11月19日房款收据2张；证明：原告对案涉房产的合法权益以及有提起本案诉讼的权利。
2.2023年11月21日辉县市城市管理局辉城管罚决字〔2023〕30号行政处罚决定书复印件1份。证明：原告认为该处罚决定书违法，提起本案诉讼。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1的异议是，对证据内容的真实性无法判断，从房屋价格看，当时交易价格明显低于周边商品房的价格，原告说对于房屋的违法性没有认识、不了解是小产权房、完全没有过错是说不上来的；违法建设房屋的买卖虽然合法有效，没有经过物权登记仍是一种债权、物权期待权，不能认定原告是所有权人，只是涉案房屋的占用人、使用人和控制人，也正是基于原告的这个身份，所以负有消除违法建设的义务。被告对证据2的三性均认可，证明目的不认可，该行政处罚决定书事实认定清楚、法律适用正确，作出该行政处罚决定书也经过了正当、合法程序，并无可诟病之处。
经审核，被告提交的证据（一）至（三）均系其在办理该行政案件过程中形成，综合本案案情及事实，本院对被告提交的证据（一）至（三）的真实性予以认定。针对原告对证据（一）证明目的的异议，依据该两份实施意见，被告根据辉县市机构改革后的职能配置，具有集中行使城乡规划行政处罚权的行政职权，原告对被告行政职权的异议理由不能成立，本院不予采纳。针对原告对证据(二)第一组证据证明目的的异议，根据被告的证据，案涉建筑形成于2004年之前，当时案涉建筑的土地权属归城关回民集体所有，城关清真寺与百泉镇城北建筑队签订楼房建设协议后，由百泉镇城北建筑队建设，建成后部分建筑物归百泉镇城北建筑队所有，可自行销售；案涉建筑建设时未按照当时的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件，这一事实基本清楚。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”，是指按照土地管理法及其实施条例以及城乡规划法等法律、法规规定，依法判断、准确认定征收范围内未经登记的建筑是否属于违法建筑。本案中，被告于2023年9月27日立案后，因后期西关村城中村改造项目及和谐路拓宽工程需要为由，并以当年建设案涉建筑时未取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件的事实，认定案涉建筑为违法建设，进而认定原告的单元房为违法建筑。但原告称案涉楼栋存在大量房产证，说明案涉建筑建设时及建成后，行政主管部门监督管理缺失，原告的案涉单元房系因历史原因造成手续不全的房屋。在房屋征收过程中，对因历史原因造成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无审批手续的无证房一律认定为违法建筑不予征收补偿。被告征询辉县市自然资源和规划局清真寺居民楼所在建设区域在2001年至2004年是否已纳入辉县市城市规划区？目前的规划用途如何？辉县市自然资源和规划局答复函称：清真寺居民楼所在建设区域于建设时（2001年至2004年期间）已纳入辉县市城市规划区；目前已部分规划为市政道路建设区域。但被告并未提交答复函答复内容的相关文件予以佐证，在行政机关没有充分证据证明案涉单元房属于违法建筑的情况下，被告应当将该房屋视为合法建筑，依法予以补偿。针对原告对证据（二）第二组证据证明目的的异议，被告作为辖区内集中行使城乡规划行政处罚权的行政机关，接收举报材料、予以立案，进行调查、现场检查（勘验）于法有据，因原告拒绝配合调查，被告根据调查收集的现有证据认定案件事实并无不当，原告对被告接收举报材料、立案、调查取证的异议理由不能成立，本院不予采纳。原告认为被告送达程序不合法的异议，结合被告当庭陈述，工作人员送达时将文书贴在门边上，该送达方式不符合留置送达的法律规定，被告送达拟处罚告知书后，原告提出了听证申请，被告组织了听证，被告送达行政处罚决定书后，原告在法律规定的期限内提起了行政诉讼，被告送达程序不合法，并未损害原告程序上合法权利的行使，本院确认被告送达程序属于轻微违法。原告认为被告听证时未组织质证的异议，《中华人民共和国行政处罚法》第六十四条第七项规定，举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证。经审查被告提交的听证笔录，举行听证时，调查人员提出原告违法的事实、证据和行政处罚建议后，在听证主持人的主持下，原告的委托代理人申请查看证据并进行发表意见，原告对听证程序的异议理由不能成立，本院不予采纳。原告认为听证报告未涉及对原告陈述申辩复核的异议，《河南省行政处罚听证办法》第三十二条规定，听证结束后，听证主持人应当依据听证情况制作听证报告，说明听证的基本情况以及处理意见和建议，连同听证笔录报行政执法机关负责人。有听证员参加听证的，听证主持人应当组织听证员共同研究处理意见和建议，听证员有不同意见的，应当在听证报告中如实载明。经审查被告提交的听证报告，听证主持人和听证员经共同研究处理意见和建议为：针对原告提出的申辩意见不予采纳，原告对听证报告的异议理由不能成立，本院不予采纳。原告认为被告集体讨论程序违法的异议，《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。被告当庭陈述了集体讨论参加人员的基本情况，经审查被告提交的集体讨论笔录，该笔录记载了案件承办人汇报案件情况、听证主持人汇报听证情况、参加讨论人员的意见和理由、结论性意见，并由参加集体讨论人员签字确认，原告对集体讨论程序的异议理由不能成立，本院不予采纳。针对原告对证据（二）第三组证据证明目的的异议，在案证据不足以证明原告不履行辉城管罚决字〔2023〕30号行政处罚决定书的后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源，该代履行决定书不符合法律规定，原告的异议理由成立，本院予以采纳。针对原告对证据（三）证明目的的异议，被告根据其认定的案件事实适用法律，其适用法律并无不当之处，原告的异议理由不能成立，本院不予采纳。被告对原告提交的证据2无异议，本院予以确认。对原告提交的证据1的真实性无法判断，但被告对案涉单元房进行行政执法过程中确定的行政管理相对人即为原告，且原告向本院提交了原件，本院对原告提交的证据1的真实性予以确认。
经审理查明，2023年9月25日，辉县市城市管理局接收辉县市城关街道办事处情况反映及所附材料。经审批，2023年9月27日对辉县市城关街道西关社区清真寺居民楼3单元5楼南涉嫌违法建设立案调查。2023年10月9日，辉县市城市管理局向王留成下达调查违法建设通知书，要求其配合有关询问、现场检查（勘验），该通知书以留置送达方式张贴在清真寺居民楼3单元5楼南单元房门边上。2023年10月9日、10月10日，辉县市城市管理局进行现场检查（勘验）时，以行政相对人拒绝接受调查原因，未入户进行现场检查（勘验）。2023年10月10日经向辉县市城关清真寺调查，该清真寺出具了相关证明。同日，形成调查报告，查明清真寺居民楼所涉宗地原建设有清真女寺，产权单位为辉县市城关清真寺民主管理委员会，该宗地权属为城关回民集体所有。根据清真寺居民楼西关居民楼占地的电子数据，经辉县市自然资源和规划局比对1999年1月土地利用现状成果，地类为城镇1413.02平方米；经套合2009年度土地变更调查成果（数据库），地类为城市1413.02平方米；经套合2021年度国土变更调查成果（数据库），地类为城镇住宅用地1394.89平方米、城镇村道路用地18.13平方米。清真寺居民楼由辉县市百泉镇城北建筑队建设，竣工楼房一层（共二十间门面房及附属使用范围）之全部及二楼南段一个单元两套房产权归辉县市城关清真寺民主管理委员会，二层（除去属于辉县市城关清真寺民主管理委员会的两套房）至六层所有建筑物的产权归辉县××镇××队，可自行销售。清真寺居民楼开工建设于2001年，建成于2004年。王留成一户目前居住于清真寺居民楼内，房号3单元5楼南，建筑面积80.24平方米。辉县市百泉镇城北建筑队现已解散，原负责人已去世。清真寺居民楼所涉宗地已于2009年7月纳入西关村城中村改造项目，原辉县市人民政府拆迁管理办公室于2009年7月23日批准了西关村城中村改造项目，并准许新乡市群鑫房地产开发有限公司实施拆迁，因开发企业资金原因，清真寺居民楼在当时并未实际开展拆迁工作。现因和谐路拓宽工程需要，辉县市人民政府拟重启征收拆迁工作，相关征拆准备工作也正在筹备，但尚未作出征收决定。辉县市城市管理局根据调查情况，于2023年10月11日向辉县市自然资源和规划局发出关于王留成一户规划许可手续的询证函。同日，该局作出答复函，称：清真寺居民楼所在建设区域于建设时（2001年至2004年期间）已纳入辉县市城市规划区，经查档未发现办理清真寺居民楼建设工程规划许可的手续材料；依据建设时的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，认定为违法建筑；同时，因不符合《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，并因目前已部分规划为市政道路建设区域，即便采取改正措施，也无法消除对前述规划实施的影响，故无法补办规划许可审批手续。于2023年10月11日向辉县市房屋征收补偿服务中心发出关于王留成一户安置补偿的询征函。同日，该中心作出告知函，称：新乡市群鑫房地产开发有限公司拆迁许可证许可期限届满，其无权基于《房屋拆迁许可证》继续开展清真寺居民楼的拆迁工作；截止目前，辉县市人民政府尚未就清真寺居民楼作出征收决定，也未就该片区征收的安置补偿方案向被征收人征求意见，因无征收行为，王留成一户暂不享有安置补偿权利。2023年10月23日辉县市城市管理局向王留成下达拟行政处罚告知书，告知其违法事实、拟处罚理由、依据及内容等，并告知其享有的陈述申辩权利、申请听证权利和期间。该告知书以留置送达方式张贴在清真寺居民楼3单元5楼南单元房门边上。王留成在2023年10月26日向辉县市城市管理局提出听证申请，并提交了陈述（申辩）书。辉县市城市管理局于2023年10月31日公告听证案由以及举行听证的地点、时间等。辉县市城市管理局法制机构于2023年11月7日举行听证。听证后，经听证主持人和听证员共同研究处理意见和建议为：针对王留成提出的申辩意见不予采纳。听证主持人于2023年11月8日撰写听证报告。2023年11月16日，辉县市城市管理局召开集体讨论会议对该行政案件进行集体讨论决定，决定对王留成作出没收违法建筑物，限期腾退违法建筑的行政处罚决定。经法制机构审核、行政机关负责人审批后，辉县市城市管理局于2023年11月21日作出辉城管罚决字〔2023〕30号行政处罚决定书。认为王留成一户只是单元房的实际控制人，责令其限期拆除该违法建筑可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益，依据《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》（2021年修订）第三十六条第二款、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第九条之规定，决定对王留成一户作出如下行政处罚决定：1.没收你户违法建筑（清真寺居民楼3单元5楼南单元房）；2.责令你户在2023年11月26日前腾退前述违法建筑。并交待了提起行政复议、行政诉讼的权利、期间等。并于当日送达王留成。该行政处罚决定书以留置送达方式张贴在清真寺居民楼3单元5楼南单元房门边上。
另查明，案涉行政处罚决定书下达后，辉县市城市管理局于2023年12月4日向王留成下达代履行决定书，决定委托辉县市城关街道办事处代为履行，对王留成一户进行强制腾空。并同时下达催告书，责令王留成一户3日内主动腾退清真寺居民楼3单元5楼南单元房。并于2023年12月8日向王留成下达代履行通知书，通知：辉县市城关街道办事处将于2023年12月8日强制腾退王留成一户单元房，腾退后辉县市城市管理局将对该违法建筑整体进行拆除，请其和其的家人在开展腾退工作、开展强制拆除作业时，远离该房屋。清真寺居民楼已于2023年12月8日经行政强制执行予以拆除。
本院认为,《中华人民共和国行政处罚法》第十八条第一款规定，国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。根据豫发〔2016〕36号《中共河南省委河南省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、新发〔2017〕18号《中共新乡市市委新乡市人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》和辉办文〔2022〕11号中共辉县市委办公室、辉县市人民政府办公室关于印发《辉县市城市管理局职能配置内设机构和人员编制规定》的通知，辉县市城市管理局负责住房和城乡建设领域法律、法规、规章规定全部的行政处罚工作。据此，实施城市管理集中行政处罚权工作之后，辉县市城市管理局负责执行涉及市住房和城乡建设部门、市自然资源和规划部门等具体行政处罚权及相应的行政强制措施。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政机关作出行政行为应当事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。本案中，根据被告的证据，案涉建筑形成于2004年之前，当时案涉建筑的土地权属归城关回民集体所有，城关清真寺与百泉镇城北建筑队签订楼房建设协议后，由百泉镇城北建筑队建设，建成后部分建筑物归百泉镇城北建筑队所有，可自行销售；案涉建筑建设时未按照当时的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件，这一事实基本清楚。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”，是指按照土地管理法及其实施条例以及城乡规划法等法律、法规规定，依法判断、准确认定征收范围内未经登记的建筑是否属于违法建筑。本案被告于2023年9月27日立案后，因后期西关村城中村改造项目及和谐路拓宽工程需要为由，并以当年建设案涉建筑时未取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件的事实，认定案涉建筑为违法建设，进而认定原告的单元房为违法建筑。但原告称案涉楼栋存在大量房产证，说明案涉建筑建设时及建成后，行政主管部门监督管理缺失，原告的案涉单元房系因历史原因造成手续不全的房屋。在房屋征收过程中，对因历史原因造成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无审批手续的无证房一律认定为违法建筑不予征收补偿。被告征询辉县市自然资源和规划局清真寺居民楼所在建设区域在2001年至2004年是否已纳入辉县市城市规划区？目前的规划用途如何？辉县市自然资源和规划局答复函称：清真寺居民楼所在建设区域于建设时（2001年至2004年期间）已纳入辉县市城市规划区；目前已部分规划为市政道路建设区域。但被告并未提交答复函答复内容的相关文件予以佐证，在行政机关没有充分证据证明案涉单元房属于违法建筑的情况下，被告应当将该房屋视为合法建筑，依法予以补偿。另指出，被告留置送达程序轻微违法。综上所述，被告认定案涉单元房为违法建筑的主要证据不足，王留成要求撤销本案被诉行政处罚决定的诉讼请求成立，本院依法予以支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：
撤销被告辉县市城市管理局2023年11月21日作出的辉城管罚决字〔2023〕30号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告辉县市城市管理局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。
审 判 长 侯玉庆
审 判 员 王润赓
人民陪审员 王绍芳
二〇二四年五月十三日
书 记 员 苏晓林
书 记 员 冯静云