新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）新28行终37号

上诉人（原审原告）：朱某花，女，1965年11月1日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州库尔勒市。

委托诉讼代理人：刘卫基，上海建纬（乌鲁木齐）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：库尔勒市城乡防护林管理处，住所地新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州库尔勒市团结南路团结大厦5楼。

法定代表人：宋某毅，该处处长。

行政机关出庭负责人：陈某，该处副处长。

委托诉讼代理人：袁申杰，新疆阳光律师事务所律师。

原审第三人：赵某，女，1962年8月18日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州库尔勒市。

上诉人朱某花因与被上诉人库尔勒市城乡防护林管理处、原审第三人赵某不履行法定职责一案，不服新疆维吾尔自治区库尔勒市人民法院（2023）新2801行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院于2024年4月15日立案后，依法组成合议庭，于2024年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人朱某花的委托诉讼代理人刘卫基，被上诉人库尔勒市城乡防护林管理处的副处长陈某作为出庭负责人及委托诉讼代理人袁申杰到庭参加诉讼，原审第三人赵某经本院依法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审审理查明：2003年12月30日，被告库尔勒市城乡防护林管理处与第三人赵某签订《绿地认养承包合同书》（2003年第12号），将东山绿地规划二期55号100.03亩国有土地使用权承包给第三人赵某认养，用于建设城乡生态防护林体系，承包期限2003年12月至2053年12月。合同载明了土地的地界坐标。2005年12月25日，被告库尔勒市城乡防护林管理处与第三人赵某就上述土地签订《绿地认养承包合同书》（2005年第12号），承包期限为2005年12月至2053年12月，其他内容与2003年第12号合同内容一致。

2017年12月4日，被告库尔勒市城乡防护林管理处出具《证明》，内容为在2014年至2016年我单位因接到市政府通知，暂停办理东山防护林绿地转承包过户合同，赵某和朱某花一同在2014年5月21日到我单位办理转承包绿地手续至朱某花名下，但未能办理成功，附赵某与我单位签订绿地认养承包书，合同号2005年第12号。

2023年9月27日，被告库尔勒市城乡防护林管理处出具《证明》，主要内容为2003年12月我处与赵某签订绿地认养合同，合同编号2003年第12号，合同面积100.03亩，位于东山绿地规划二期55号，该地块目前由朱某花实际管理，朱某花持有与赵某在2014年5月签订的转让协议，我单位一直无法联系赵某。

另查明，法院在执行向晓红与赵某民间借贷纠纷一案中，于2017年6月1日作出（2017）新2801执字第752号执行裁定，裁定将赵某承包的约100亩土地手续予以冻结，不得转让、变更、抵押。朱某花向法院提出执行异议，请求解除对赵某名下100.03亩认养绿地手续的冻结，并停止评估拍卖。法院认为土地承包人为赵某，朱某花对案涉土地不享有足以排除强制执行的权利，故作出（2017）新2801执异78号执行裁定，裁定驳回朱某花的异议请求。为此，朱某花提起执行异议之诉，请求撤销（2017）新2801执字第752号执行裁定，停止对位于东山绿化工程55号100.03亩认养绿地手续的强制执行，并解除查封措施。法院作出（2017）新2801民初5973号民事判决，判决停止对东山绿化工程55号100.03亩认养绿地的执行。向晓红不服上述判决上诉于巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院，该院认为朱某花与赵某之间达成的承包经营权转让协议的真实性无法确认，故作出（2019）新28民终444号民事判决，判决撤销库尔勒市人民法院（2017）新2801民初5973号民事判决，驳回朱某花的原审诉讼请求。朱某花向新疆维吾尔自治区高级人民法院申请再审，该院认为朱某花提交2009年12月1日与赵某签订的《绿地认养转让合同》，拟证明赵某将案涉绿地全部转让给了朱某花，该合同底部有手写的“经甲乙双方协商此地各占50％股，共同投资”，并有赵某的签字，朱某花对该补充部分不能做出合理的解释，该证据不足以证明朱某花的主张；关于土地承包经营权是否归朱某花所有的问题，朱某花一审庭审期间提交赵某出具的承诺书、证明及库尔勒市城乡防护林管理处的证明，以上证据材料载明赵某因欠朱某花账款，承诺自愿退出案涉土地，转至朱某花名下，并于2014年5月21日共同前往库尔勒市城乡防护林管理处办理过户手续，因政策原因未能办理成功；而根据朱某花二审期间自认提交的由赵某于2014年7月28日出具的补充协议可知，该协议出具时间晚于双方共同前往办理过户手续日期，且载有“赵某负责把朱某花的土地转让给朱某花……。赵某自认绿地只有29.975亩，朱某花自认绿地55.415亩，绿地所有建筑物双方各占50％”，内容系对土地亩数以及地上设备的分割。综合全案证据可知，朱某花提交的部分材料系赵某签字出具的，且对合伙财产转让、分割意思表示前后不一，无法据此认定双方合伙财产分割情况以及案涉土地承包经营权确已转让的事实；关于法院未进行笔迹鉴定的问题，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第七十六条规定，专门性问题的鉴定应当由当事人申请，朱某花未提出笔迹鉴定书面申请，且赵某笔迹的确认，不能对抗补充协议中对土地的再次分割；向晓红对赵某及朱某花合伙财产的分割不予认可，不能排除执行请求，朱某花可就共有财产提起析产诉讼，原审法院认定朱某花提出的执行异议不能成立，并无不当，故作出（2019）新民申1574号民事裁定，裁定驳回朱某花的再审申请。经拍卖，2021年6月5日，法院作出（2020）新2801执恢528号执行裁定，裁定一、依法将库尔勒市新2**国道东侧、东山绿化规划二期工程55#、面积为100.03亩绿地的所有权自本裁定送达买受人黄山岑时起转移；二、买受人黄山岑可持本裁定书到登记机构办理相关产权过户登记手续。同日，法院作出协助执行通知书，请库尔勒市城乡防护林管理处协助执行以下事项：一、解除位于库尔勒市新2**国道东侧，面积为100.03亩绿地相关权证手续的查封、冻结；二、将位于库尔勒市新2**国道东侧，面积为100.03亩绿地过户至买受人黄山岑名下。

还查明，根据库尔勒市机构编制委员会库编发（2008）168号《关于库尔勒市城乡防护林管理处机构编制方案的批复》，被告库尔勒市城乡防护林管理处系全额预算管理事业单位，机构规格正科级，隶属于库尔勒市林业和草原局，核定事业编制50人，负责荒山及周边生态林规划、建设和管理。库尔勒市人民政府办公室库政办［2004］76号《关于授权市城乡防护林管理处签订荒山及绿地认养合同的通知》、库尔勒市人民政府库政阅（2014）24号《库尔勒市荒山绿地对外承包现场会会议纪要》载明由库尔勒市城乡防护林管理处与认养户签订荒山及绿地认养合同，对荒山及绿地认养合同执行情况进行监督、检查和管理。

庭审中，朱某花申请对2014年5月20日承诺书中赵某及2003年、2005年绿地认养合同中赵某的签字进行鉴定。法院认为，现阶段承诺书是否系赵某本人签名与本案审理的被告是否应当与原告签订绿地认养承包合同无关，故不予准许。

原审法院认为：本案的争议焦点为1．被告主体是否适格；2．原告诉请被告签订案涉绿地认养承包合同有无事实及法律依据，是否应当予以支持。关于争议焦点1被告主体是否适格的问题。被告库尔勒市城乡防护林管理处是具有独立法人资格的事业单位，以自己的名义与认养户签订绿地认养承包合同，对合同执行情况进行监督、检查和管理，作为被告主体适格。关于争议焦点2原告诉请被告签订案涉绿地认养承包合同有无事实及法律依据，是否应当予以支持的问题。被告库尔勒市城乡防护林管理处与第三人赵某于2003年12月及2005年12月签订的《绿地认养承包合同书》载明的系同一块土地，在朱某花针对该土地提起执行异议、执行异议之诉的生效裁判文书中，均认定朱某花对该土地不享有足以排除强制执行的权利。经拍卖，案涉土地承包经营权已过户登记至买受人黄山岑名下，法院执行裁定书中载明绿地的所有权确属错误，实为土地承包经营权，被告库尔勒市城乡防护林管理处依据法院协助执行通知书，协助将案涉土地承包经营权过户登记至买受人黄山岑名下，并无不当。现朱某花主张被告库尔勒市城乡防护林管理处与其签订绿地认养承包合同，于法无据，法院不予支持。遂判决：驳回原告朱某花的诉讼请求。

上诉人朱某花不服，上诉称：一、请求依法撤销新疆维吾尔自治区库尔勒市人民法院（2023）新2801行初133号行政判决书，依法改判支持上诉人一审的全部诉讼请求；二、请求判令被上诉人承担本案一审、二审诉讼费。事实及理由：原审认定事实不清，判决错误。1．本案案由是不履行职责纠纷，原审故意回避本案真实案由和争议焦点，忽略被上诉人未依法履职的事实，导致判决结果错误。本案上诉人的原审诉求为要求被上诉人纠正其不履行职责的违法行为，故本案的审查焦点应当在于被上诉人“是否存在不依法履行职责的违法行为”。由于本案案由系不履行职责纠纷，被上诉人应当承担举证证明其已依法履行职责的举证责任，如举证不能，则须承担举证不能的后果。根据被上诉人自述及库尔勒市人民政府办公室库政办发［2013］126号文件的内容，被上诉人受理承包申请人的申请材料后，应当报市林业主管部门审核通过，报国土部门备案，同时上报市人民政府审批。被上诉人的职责为受理申请并提交报批，仅系流转部门，被上诉人无权对申请人是否适格进行审查。现被上诉人已自认收到了申请，但未能举证证明其履行了向林业部门、国土部门及市政府移交审批的职责，受理后未依法报批，实际上系越权行使了审批部门的权力，存在滥权与不作为的现象。2．原审对被上诉人未予办理过户手续的原因亦未认定，回避被上诉人怠于履行其法定职责、存在重大过错的事实。原审对于未办理过户的真实原因并未在判决书中阐述，亦未对该事实的过错方做出判断，导致本案事实不清，结果错误。根据被上诉人于2017年12月4日出具的证明内容，其未予办理过户原因系“在2014年至2016年我单位因接到市政府通知，暂停办理东山防护林绿地转承包过户合同”，而非被上诉人在一审庭审中所述的“上诉人及第三人赵某办理过户时未能提交完整的过户手续”。综合被上诉人庭审中提交的全部证据，其未能提供有效证据证明该抗辩主张，即被上诉人提供的文件中，均未明确通知暂停办理案涉绿地的过户手续。其中，库政阅［2014］24号库尔勒市人民政府会议纪要决定由被上诉人在2014年12月10日前完成坐标采集工作，即使在坐标采集工作进行时无法进行案涉绿地的过户，那么也应当在12月10日后办理。在上诉人已向被上诉人提交了相关材料的前提下，即使具备了过户条件，被上诉人仍怠于履行办理过户、签订合同的义务，属于不履行职责的行为，故，被上诉人应当系未办理过户的过错方，应依法予以纠正。3．本案中上诉人的诉求系基于纠正被上诉人的不履职行为，而非排除强制执行，原审存在偷换概念的情形。原审基于上诉人依据该土地提起异议之诉、执行异议之诉的生效判决而认定上诉人“对该土地不享有足以排除强制执行的权利”，从而认为上诉人要求被上诉人与其签订绿地认养承包合同于法无据。首先，上诉人提起的本诉是行政诉讼，系基于被上诉人不履行职责的行政违法行为而提出的，要求被上诉人与其签订绿地认养承包合同的诉求是对于该违法行为的纠正，系上诉人正当的行政权力。其次，上诉人的过户申请系2014年提出，被上诉人行政不作为的违法行为从2014年起持续至今，而上诉人执行异议之诉的判决均发生在2017年之后。现原审法院以判决书的内容倒推被上诉人不予办理绿地承包过户手续的行为合法，逻辑上存在明显错误。4．原审在认定执行裁定“确属错误”的前提下，又认为被上诉人的过户行为“并无不当”，前后矛盾。根据（2020）新2801执恢528号《协助执行通知书》及《执行裁定书》内容，依法将案涉绿地“所有权”自本裁定送达买受人黄山岑时转移。执行裁定书的执行标的为案涉绿地的所有权，同时进行评估拍卖的亦是案涉绿地的所有权，而被上诉人向案外人黄山岑转让的系案涉绿地承包认养权，二者不具有同一性，如严格执行528号《执行裁定书》，则应当以所有权作为转移对象，违反国家强制性法律规定，该转让行为应属无效。综上所述，请求依法改判。

被上诉人库尔勒市城乡防护林管理处辩称，1．本案原审适用案由正确，原审中上诉人的诉讼请求是要求被上诉人与其订立绿地认养承包合同，原审法院以原告朱某花要求被告库尔勒市城乡防护林与其签订绿地认养承包纠纷为本案案由适用正确，并无不当。2．答辩人并非未履行职责，本案中案涉绿地2021年6月5日由库尔勒市人民法院发送协助执行通知书、执行裁定书，解除了案涉土地的查封冻结措施，并将土地承包经营权自裁定送达买受人黄山岑时起转移。答辩人已经按照人民法院的要求将案涉土地交给黄山岑，土地已经不在赵某名下。综上，请求二审人民法院依法维持原判，驳回上诉人的全部上诉请求。

原审第三人赵某未到庭参加诉讼，亦未提交书面答辩意见。

本院二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。

本院认为，本案争议焦点为被上诉人库尔勒市城乡防护林管理处是否具有不履行与上诉人签订绿地认养承包合同职责的情形。

本案系履行法定职责之诉，依据库尔勒市机构编制委员会库编发（2008）168号《关于库尔勒市城乡防护林管理处机构编制方案的批复》、库尔勒市人民政府办公室库政办［2004］76号《关于授权市城乡防护林管理处签订荒山及绿地认养合同的通知》、库尔勒市人民政府库政阅（2014）24号《库尔勒市荒山绿地对外承包现场会会议纪要》，被上诉人库尔勒市城乡防护林管理处具有与认养户签订荒山及绿地认养合同，对荒山及绿地认养合同执行情况进行监督、检查和管理的职权。现上诉人朱某花提交证据证明其于2014年5月21日与案涉绿地的原认养人赵某一同至被上诉人处申请办理绿地转承包过户的事实，且被上诉人对事实亦予以认可，故本案系依申请而履行职责之诉。

关于被上诉人库尔勒市城乡防护林管理处是否具有不履行法定职责情形的问题，首先，被上诉人认可2014年5月21日朱某花与赵某共同至被上诉人处申请办理转承包绿地手续的事实，故对于上诉人朱某花实际已向被上诉人提交请求履职申请的事实本院予以确认。其次，上诉人提交的被上诉人库尔勒市城乡防护林管理处于2017年12月4日出具的证明表明，被上诉人库尔勒市城乡防护林管理处在受理朱某花与赵某的申请后向其答复因特殊原因已暂停办理东山防护林绿地转承包过户合同，对该事实上诉人朱某花也予以认可。故被上诉人库尔勒市城乡防护林管理处对于上诉人朱某花于2014年5月21日提出的申请实际已向上诉人朱某花进行了答复，且上诉人朱某花也未就该答复提出异议或向人民法院提起诉讼，故其主张被上诉人存在不履行职责的情形的上诉意见与事实不符。再次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”根据上述法律和司法解释规定，除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定之外，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以在两个月的履责期限届满之日起六个月提起诉讼。故，即便不认为被上诉人库尔勒市城乡防护林管理处2014年5月21日向上诉人的答复行为系其履责行为，上诉人也应最迟于2015年1月21日前提起履责之诉，现上诉人朱某花于2023年提起诉讼已明显超出法律规定期限，其诉求明显不能成立。

综上，朱某花的上诉请求不能成立，应予驳回；原审判决虽认定事实不清，适用法律有误，但判决结果正确，应予维持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十七条第一款、第五十八条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人朱某花负担。

本判决为终审判决。

审判长  杨景强

审判员  孟梅君

审判员  张娟娟

二〇二四年六月二十日

书记员  胡 静