新疆维吾尔自治区高级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）新行终89号

上诉人（原审原告）：济南盛顺危险品运输有限公司，住所地山东省济南市历城区仲宫镇上海街187号。

法定代表人：周建民，该公司总经理。

上诉人（原审原告）：周建民，女，1973年1月26日出生，汉族，住山东省济南市历城区仲宫镇上海街187号。

共同委托诉讼代理人：冯艳，山东蕴达律师事务所律师。

共同委托诉讼代理人：王军，泰和泰（济南）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：库尔勒市人民政府，住所地新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州库尔勒市南市区党政综合办公大楼。

法定代表人：吐依坤·阿不都外力，该市市长。

出庭负责人：杨松波，该市副市长。

委托诉讼代理人：乔宏，男，库尔勒市应急管理局局长。

委托诉讼代理人：凌建华，新疆西昭律师事务所律师。

上诉人济南盛顺危险品运输有限公司（以下简称盛顺公司）、周建民因与被上诉人库尔勒市人民政府行政批复一案，不服新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院（2023）新28行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人的共同委托诉讼代理人冯艳、王军，被上诉人库尔勒市人民政府的出庭负责人杨松波及委托诉讼代理人乔宏、凌建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，2023年6月8日，巴州龙山农机物流市场发生火灾，引发火灾的直接原因为盛顺公司所有的鲁AG17**/鲁A9R**运输车辆储液罐内物品轻烃因受热气化从罐体上部喷出、流淌，与卢连民正在进行气焊作业产生的火花接触引发火灾。事故发生后，库尔勒市应急管理局于2023年6月9日提交《关于成立巴州龙山农机物流市场有限责任公司“6.8”火灾事故调查组的请示》，同日库尔勒市人民政府作出同意批复的函并委托库尔勒市应急管理局对事故进行全面调查，6月10日，事故调查组召开会议组织安排调查工作。2023年8月6日，库尔勒市应急管理局向库尔勒市人民政府提交《关于延期提交巴州龙山农机物流市场有限责任公司“6.8”火灾事故调查报告的请示》，库尔勒市人民政府于8月10日批复同意。2023年8月15日，“6.8”火灾事故调查组召开事故讨论会并形成《巴州龙山农机物流市场有限责任公司“6.8”一般火灾事故调查报告》，8月16日库尔勒市应急管理局向库尔勒市人民政府提交《关于提交巴州龙山农机物流市场有限责任公司“6.8”火灾事故调查报告的请示》，8月23日，库尔勒市人民政府出具案涉《关于对巴州龙山农机物流市场有限责任公司“6.8”火灾事故调查报告的批复》。批复主要内容为：一、该事故调查工作符合法定程序和要求，原则同意巴州龙山农机物流市场有限责任公司“6.8”火灾事故调查报告；二、同意事故调查组对巴州龙山农机物流市场有限责任公司“6.8”火灾事故成因分析和性质认定，认定“6.8”火灾事故为一起生产安全责任事故；三、同意事故调查组对“6.8”火灾事故提出的事故责任认定以及对事故责任的处理建议。请你局会同相关部门依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行处理，并及时将处理结果报告市人民政府；四、同意事故调查组提出的事故防范和整改措施……2023年8月23日库尔勒市人民政府网站公开刊登该火灾事故调查报告。

事故发生后，库尔勒市消防救援大队委托应急管理部消防救援局天津火灾物证鉴定中心对现场视频进行分析，并由该鉴定中心出具视频分析意见，证实起火原因系罐车出现液体泄露。针对罐车所载液体介质问题，库尔勒市公安局于2023年6月17日向阿克苏峰海石油机械制造有限公司出具调证通知书，采集轻烃样本并委托中国石油天然气股份有限公司塔里木油田分公司实验检测研究院进行分析并出具轻烃分析报告，证实轻烃饱和蒸气压为111/kPa。

另查明，盛顺公司所有的鲁鲁AG17**鲁鲁A9R**辆系移动式常压罐车，罐体设计压力为0.072MPa，罐体容积49立方米，吨位33.7吨，罐车所能运输的介质为：汽油、柴油、石脑油、芳烃、苯、燃料油。依据库尔勒市应急管理局《现场检查记录》可以证实对盛顺公司所有的案涉危险物品运输车辆进行监督和管理的GPS处于停用状态，无法监测2023年1月至7月期间鲁A鲁AG17**A鲁A9R**是否有新疆行驶轨迹。鲁AG鲁AG17**9鲁A9R**危险品运输电子运单系统中记载，该车辆系前往库车市中原石油化工有限公司拉运石脑油，但经公安机关核实该车辆实际前往阿克苏峰海石油机械制造有限公司拉运轻烃，该事实在危险品运输电子运单系统中没有记录。对盛顺公司相关人员的谈话笔录显示，盛顺公司GPS监控员出现长时间不在岗的情形，且对于事故车辆前往非一级危货车辆维修点进行维修没有及时发现。

再查明，鲁A**鲁AG17**R鲁A9R**驶员李烈林、押运员朱艳美系盛顺公司的员工，该两人实际充装31.58吨稳定轻烃，装载系数达98％。两人在未确认装载危险化学品安全技术说明的情况下，把常压罐危货车辆当作承压罐车辆拉运饱和蒸气压大于0.1MPa的危险化学品1号稳定轻烃。另，驾驶员李烈林、押运员朱艳美2023年3月至5月无安全教育学习记录。“6.8”火灾事故造成23个业主固定资产重大损失，事故导致李烈林三度烧伤达全身体表40％，评定为重伤一级，于2023年6月27日死亡；朱艳美三度烧伤（全身），累及体表80％-89％的烧伤，于2023年7月21日死亡；受害人刘新多处三度烧伤，烧伤面积40％，多处二度烧伤，烧伤面积30％，累计体表70％-79％的烧伤；受害人李福烧伤面积55％，属于深二度烧伤，以上四人均构成重伤。

原审法院认为，本案争议焦点为库尔勒市人民政府所作《关于对巴州龙山农机物流市场有限责任公司“6.8”火灾事故调查报告的批复》是否具有可诉性、是否合法。

关于《关于对巴州龙山农机物流市场有限责任公司“6.8”火灾事故调查报告的批复》是否具有可诉性的问题。一般情况下，上级行政机关基于下级行政机关的请示所作批复在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为，并不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。但判断上级行政机关所作批复是否可诉取决于是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定：“特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。”第二十五条规定：“事故调查组履行下列职责：（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；（二）认定事故的性质和事故责任；（三）提出对事故责任者的处理建议；（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；（五）提交事故调查报告。”第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”第三十条第一款规定：“事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。”依据上述规定，对一般事故的调查由县级人民政府负责。本案中库尔勒市人民政府有权负责对案涉一般事故调查，且事故调查组履行的职责包括认定事故性质和事故责任。事故责任的认定是事故调查组提交的事故调查报告应当包括的内容。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款、第二款规定，一般事故处理的基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，然后由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。从上述规定看，县级人民政府对一般事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作。但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响，故所作批复具有可诉性。本案中，被诉《关于对巴州龙山农机物流市场有限责任公司“6.8”火灾事故调查报告的批复》是库尔勒市人民政府依法行使法定职权作出的，该《关于对巴州龙山农机物流市场有限责任公司“6.8”火灾事故调查报告的批复》同意《调查报告》中对事故的责任认定和对有关单位及相关人员提出的处理意见，且库尔勒市应急管理局亦是依据该《调查报告》等证据作出了（库）应急罚（2023）88号、89号、97号《行政处罚决定书》，故被诉《关于对巴州龙山农机物流市场有限责任公司“6.8”火灾事故调查报告的批复》已对当事人的权利义务直接产生实际影响，属于可诉的行政行为。

关于库尔勒市人民政府作出的《关于对巴州龙山农机物流市场有限责任公司“6.8”火灾事故调查报告的批复》合法性问题。由于被诉《批复》是针对库尔勒市应急管理局提请的《关于提交巴州龙山农机物流市场有限责任公司“6.8”火灾事故调查报告的请示》所作，且《关于对巴州龙山农机物流市场有限责任公司“6.8”火灾事故调查报告的批复》系同意《调查报告》中调查组对事故原因的分析、认定，以及对事故的责任认定和对有关单位、相关人员提出的处理意见，故在审查《关于对巴州龙山农机物流市场有限责任公司“6.8”火灾事故调查报告的批复》的同时，亦应对《调查报告》一并予以审查。

《中华人民共和国安全生产法》第八十六条第一款规定：“事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，评估应急处置工作，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任单位和人员提出处理建议。事故调查报告应当依法及时向社会公布。事故调查和处理的具体办法由国务院制定。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第一款规定，事故调查报告应当包括下列内容：“（四）事故发生的原因和事故性质；(五)事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议。”本案中，盛顺公司主张事故调查报告中对事故发生原因及事故性质认定错误，导致事故责任认定以及对事故责任者的处理建议错误，盛顺公司主张其已对案涉车辆的驾驶员及安全员履行了安全培训义务，对车辆进行了实时监控，事故发生主因系驾驶员及安全员违规操作所致，但依据现场勘验笔录及调查组对案涉相关人员的谈话、调取的证据显示，盛顺公司并未依据法律、法规对其员工进行安全教育培训，车辆GPS长期离线，无法实现对车辆的实时监控，且在驾驶员、安全员出现违法、违规装载与所驾驶车辆荷载不相符介质，以及违法到非一级危货车辆维修点进行维修行为时，不能及时发现并进行阻止，故其关于已履行了法定义务的主张显然与事实不符，原审法院对该意见不予支持。盛顺公司另主张案涉车辆实际装载介质为石脑油而非事故调查报告中所称轻烃，依据危险品运输电子运单系统中记载，案涉车辆确系前往库车市中原石油化工有限公司拉运石脑油，但依据公安机关核实，车辆实际系前往阿克苏峰海石油机械制造有限公司拉运轻烃，且中国石油天然气股份有限公司塔里木油田分公司实验检测研究院出具的轻烃分析报告证实车辆存在违法装载的事实，故对盛顺公司该主张原审法院不予采纳。本案事故调查组在查明事实基础上，对事故发生的原因和事故性质作出准确界定，并据此在事故调查报告中对事故责任进行认定，对事故责任者提出处理建议符合上述法律规定。

本案中，案涉事故发生后，库尔勒市人民政府依据库尔勒市应急管理局的请示成立事故调查组，并依法委托库尔勒市应急管理局对事故进行全面调查。库尔勒市应急管理局收到委托后依法组织相关部门对事故进行调查，召开会议讨论并对与会人员进行签到。库尔勒市应急管理局无法在法定期限内完成事故调查工作时，依法及时向库尔勒市人民政府提交延期请示，并经库尔勒市人民政府批复同意，后继续开展调查。而后依法在期限内提交事故调查报告，经库尔勒市人民政府批复同意后在库尔勒市人民政府网站进行公示，程序符合法律规定。

综上，盛顺公司、周建民诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第二十五条、第三十条第一款、第三十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条，《中华人民共和国安全生产法》第八十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回盛顺公司、周建民的诉讼请求。

盛顺公司、周建民上诉称，原审判决认定事实错误，具体包括：1.《巴州龙山农机物流市场有限责任公司“6.8”火灾事故调查报告》认定案涉事故的直接原因是：使用常压罐危货车辆拉运饱和蒸气压大于0.1mpa的危险化学品1号稳定轻烃。但事实上，事故车辆罐体允许装载介质中并没有轻烃，设计压力为0.072mpa，由此可见，未按规定充装是装货人的责任。2.本案阿克苏峰海石油机械制造有限公司并未取得危险化学品生产许可证和《中华人民共和国移动式压力容器充装许可证》。3.目前没有证据认定事故车辆的司机和押运员知晓拉运的是1号稳定轻烃，当时约定拉运的货物是石脑油，阿克苏峰海石油机械制造有限公司在过磅之后货品栏未显示轻烃的字样，托运人证言也表明只要是常压罐车就可以运输。4.上诉人已经尽到了安全生产的领导与管理职责。综上，请求依法撤销新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院作出的（2023）新28行初10号行政判决并依法改判；诉讼费用由被上诉人承担。

库尔勒市人民政府辩称，一、一审判决认定上诉人系本案事故的责任主体，事实清楚，证据充分。1.盛顺公司员工李烈林用常压罐拉运了应由承压罐拉运的1号稳定轻烃，且超过最大充装量95％，对事故的发生埋下了隐患。2.李烈林、朱艳美明知其拉运的危险货物系1号稳定轻烃。3.李烈林、朱艳美擅自改变充装地点，擅自改变充装危险货物。4.盛顺公司提供的《专用车辆安全管理制度》未按《道路运输车辆技术管理规定》的要求，制定危货车辆要到一级危货车辆维修点进行维修的管理规定。5.盛顺公司对驾驶人、押运人安全教育不到位，未对驾驶员、押运员开展《驾驶员安全生产操作规程》《驾驶人员安全生产责任清单》《押运人员安全生产责任清单》等培训，导致李烈林、朱艳美未掌握装危险化学品的安全技术和应急处置技术。二、案涉火灾事故调查报告认定阿克苏峰海石油机械制造有限公司安全生产主体责任落实不到位正确。阿克苏峰海石油机械制造有限公司作为危货物品的充装企业违反《危险货物道路运输安全管理办法》之规定，未对李烈林驾驶的常压罐车不能拉运1号轻烃进行查验和制止，且充装量超出了最大的充装量，其应承担事故责任。综上，请求驳回盛顺公司和周建民的上诉请求。

本院二审期间上诉人提交新证据3份：证据1，车辆管理智能化云平台记载的鲁A1**鲁A17**23年6月8日的运行轨迹，拟证明事故当天上诉人的GPS系统正常运转；证据2，用户历史信息，拟证明上诉人在事故当天通过GPS监控系统提示司机安全驾驶；证据3，查岗历史表，拟证明山东省交通厅对于GPS监控系统会不定时查岗，而上诉人公司在事故当天的查岗率是100％。经质证，库尔勒市人民政府对3份证据的真实性、合法性和关联性不予认可，其认为该证据形成于2023年6月，不属于在一审庭审后发生的新证据，并且从证据内容来看，2023年6月8日火灾事故在傍晚时就已经发生，但用户历史信息中仍有消息提示，不符合客观事实。

本院对上述证据认证如下：该3份证据所载内容中涉及的轨迹信息和提示信息与事故当天的客观事实不符，数据的客观性不足，且与被上诉人制作的由上诉人的监控员签字确认的现场检查记录不符，本院对该3份证据不予采信。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，上诉人对于被上诉人具有作出案涉批复的职权不持异议，案涉批复及事故报告的作出程序符合《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，原审判决认定准确，本院予以确认。结合当事人诉辩意见，本案的核心争点在于案涉批复和事故报告对事故原因、责任认定和处理建议是否合法。

首先，关于此次事故原因和责任认定问题。调查组根据鉴定意见和调查情况认定起火原因为装运液体泄漏，继而认定产生案涉火灾事故的直接原因为驾驶员、押运员未确认装载物，使用常压罐车拉运饱和蒸气压大于0.1MPA的1号稳定轻烃；装载系数超标；案外人卢连民违规进行气焊作业。事故报告对事故直接原因的认定并无不当，上诉人认为阿克苏峰海石油机械制造有限公司无证销售和充装系产生事故的直接原因，没有相应事实和法律依据，本院不予采信。与此同时，上诉人还认为违规使用常压罐车和装载系数超标均系装货人和托运人责任，但根据《危险货物道路运输安全管理办法》《危险货物道路运输规则》的规定，上诉人作为承运人应当承担确认承运的危险物、确认车辆不超载等义务，上诉人单位员工亦认可在制作运单前应当与托运人确认承运危险物种类。而在本案中上诉人对托运人、承运物品等与已生成电子运单不符的情况并不掌握，事故报告认定上诉人对车辆的日常管理不到位并无不当，上诉人在明知相关规范的情况下未履行管理职责，反而认为前述责任完全属于装货人、托运人，其主张没有事实和法律依据，本院不予采信。事故调查组在案涉火灾事故发生后前往上诉人单位现场检查，上诉人单位担任监控员的韩晨晨认可GPS设备处于停用状态、监控员1人长期不在岗等事实，事故报告作出的相关认定具有事实依据，上诉人关于其监管设备正常运行，运营车辆处于监管之下的主张没有事实依据，本院不予采信。案涉事故车辆驾驶员和押运员从业两年仅参加一次安全培训，且连续三月未按单位要求参加安全培训，事故调查组经调取相关材料并询问负责安全培训的工作人员王菲，认定上诉人对驾驶员、押运员的安全教育不到位，企业制定的《专用车辆安全管理制度》不符合法律规定，并无不当。上诉人认为其已尽安全管理职责的主张没有事实依据，本院不予采信。

其次，关于事故责任人员处理建议问题。事故报告根据事故原因分别对涉案单位和人员作出建议移送司法机关处理、建议给予行政处罚等处理建议，符合《中华人民共和国安全生产法》等法律法规规定，原审判决对此认定准确，本院予以确认。

综上，原审判决认定事实清楚，法律适用准确，程序合法，上诉人的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

案件受理费50元，由上诉人济南盛顺危险品运输有限公司、周建民负担（上诉人已预交）。

本判决为终审判决。

审判长 倪 敏

审判员 王东东

审判员 马小燕

二〇二四年六月二十一日

书记员 程雅莉