【审理法院】:西南地区/西藏自治区/西藏自治区昌都地区中级人民法院

【法院层级】:基层法院

【案例类型】:普通案例

【审理程序】:一审

【案  号】:行政/行政行为种类

【文书类型】:判决书

【审结时间】:2024/5/24 0:00:00

西藏某公司、某某行政行为行政一审行政判决书

西藏自治区某某县人民法院

2023)藏0421行初1号

原告西藏某某土壤管理有限公司,住所地西藏自治区昌都市经开区,统一社会信用代码XXX。

法定代表人童某,系该公司总经理。

委托诉讼代理人姜佩,北京市北斗鼎铭律师事务所西藏分所律师。

被告某某县财政局,住所地西藏自治区某某县,统一社会信用代码XXX。

法定代表人王某,系该局党组书记、局长。

委托诉讼代理人翁乔中,广东广信君达(工布江达)律师事务所律师。

委托诉讼代理人黄金祥,广东广信君达(工布江达)律师事务所律师。

原告西藏某某土壤管理有限公司诉被告某某县财政局行政行为一案,本院于2023年11月29日立案后依法组成合议庭,公开开庭进行了审理。原告西藏某某土壤管理有限公司委托诉讼代理人姜佩,被告某某县财政局法定代表人王天昊及委托诉讼代理人翁乔中、黄金祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告某某县财政局于2023年9月11日作出《政府采购投诉处理决定书》,(以下简称投诉处理决定书)认为投诉人所提投诉事项与事实、法律不符,根据《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号)第二十九条第二项的规定,驳回其投诉。

原告西藏某某土壤管理有限公司诉称:一、被告作出的《政府采购投诉处理决定书》违反了《政府采购法》《政府采购法实施条例》《政府采购货物服务和招标投标管理办法》的强制性规定,严重违法,行政行为严重不当。

原告于2023年4月17日依法参与了某某县农业农村局公开招标的《某某县畜禽粪污资源利用整县推进项目设备及工器具购置项目》,经评标委员会依法评审后,该项目代理机构于2023年4月19日通过某某市公共资源交易中心的CA证书发布信息,确认原告为该项目的第一中标候选人,2023年4月23日,代理机构发布废标公告,声称“对采购文件提出的质疑,依法通过澄清或者修改可以继续开展采购活动的,澄清或者修改采购文件后继续开展采购活动;否则应当修改采购文件后重新开展采购活动。经本级财政监管部门核查,予以废标处理。”、“招标文件存在歧义、重大缺陷,同时不符合《关于促进政府财股公平竞争优化营商环境的通知》(财库【2019】)”,原告对该废标结果不服,依法提出质疑,后对质疑回复不满,依法向被告提起投诉。后被告向原告送达《政府采购投诉处理决定书》。

1.《政府采购投诉处理决定书》中被告针对原告投诉事项1作出的认定为“质疑确已超过法定质疑提出期限。但目前并无法律明确对超出法定期限提交的质疑是否应当拒收或不予受理。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十九条规定,质疑函并非启动监督检查的必要条件。某某县财政局(政府采购办)作为监督管理部门有职责对政府采购进行全程监督,不受质疑期限限制。综上,本单位认为投诉事项1中,某某商贸公司及某某广告装饰公司对文件设置提出的质疑确已超出质疑期限,但所陈述招标文件中设置确实存在歧义和重大缺陷,本单位可以依法叫停采购行为”。以上认定严重违反了《政府采购法》第五十二条,《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十三条,《政府采购质疑和投诉办法》第十一条规定。无论是《政府采购法》《政府采购法实施条例》或《政府采购质疑和投诉办法》,均对供应商对采购文件提出质疑的法定期限作出了明确规定,然而本案被告竟然枉顾法律强制性规定,以“目前并无法律明确对超出法定期限提交的质疑是否应当拒收或不予受理”为由认为其行使监督检查职责不受质疑期限的限制,简直是无视法律、藐视法律。被告作为财政部门,是负有对案涉采购项目进行监督检查的职责,但是被告并未就该项目启动监督检查程序,仅仅是在处理采购投诉,在采购投诉处理过程中无视政府采购质疑投诉法律强制性规定,混淆投诉处理和监督检查的概念,侵犯原告合法权益,实在令人发指。

以上被告所述的“本单位可以依法叫停采购行为”属于严重滥用行政职权,缺乏法律依据。

根据《政府采购法》第五十七条之规定,财政部门暂停采购活动的前提是根据投诉事项具体情况决定,且暂停投诉仅仅只有30天的期限,而本案中,被告显然认为原告的投诉事项不能成立,根本没有暂停的必要性,且按照被告陈述,仅仅因为其是财政监管部门,就可以无视法律授予的暂停权限和暂停前置条件,无视法律授予供应商的法定质疑期限,随时暂停项目,干预项目正常进展。违反了“法无授权不可为”的行政执法原则,属于的滥用行政职权的违法行为。

因此,被告针对投诉事项1的处理决定属于认定基本事实错误,严重违反了法律强制性规定。应当依法予以撤销。

2.被告针对投诉事项2和投诉事项4的认定属于认定基本事实不清,适用法律错误。

被告所述投诉事项2和投诉事项4均属于采购文件中存在的问题,根据代理机构发布的采购公告可知,案涉项目获取招标文件的截止时间是2023年4月4日,根据《政府采购法》第五十二条、《政府采购法实施条例》第五十三条、《政府采购货物服务招标投标管理办法》第十一条之规定,对采购文件提起质疑的最后期限应当是2023年4月13日,截至质疑的最后期限,并未有供应商提出质疑。根据被告投诉处理决定也可以知道,某某市某某广告装饰工程有限公司提起质疑的时间是2023年4月17日,西藏某某商贸有限公司提起质疑的时间是2023年4月19日,二者提出的质疑内容均系认为采购文件的条款设置不合理使自己的利益受到损害,即属于对采购文件的质疑,因此二者对采购文件提出的质疑均已超出法定质疑期,应当依法不予受理,但是采购人、代理机构不仅未对质疑事项依法作出不予受理的决定,被告还据此作出了认定超出法定质疑期限提出的质疑事项成立,影响中标结果,从而作出重新开展采购活动的处理决定,显然属于认定事实不清,适用法律错误。应当依法予以撤销。

3.针对投诉事项3部分认定内容,被告认定原告与西藏某某生态农业科技有限公司涉嫌串标的认定严重缺乏事实依据。被告据此作出废标处理决定严重侵害了原告的合法权益。恳请法院能够依法予以撤销。

二、被告于2023年4月21日下发《关于某某县畜禽粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目质疑结果的告知函》,责令采购人、代理机构发布废标公告的行为和公告的废标原因均违反了法律的强制性规定,原告据此投诉后,被告不仅不予撤销废标公告,反而驳回投诉的处理决定严重违法了法律强制性规定,应当依法予以撤销。

首先,根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十四条之规定,本项目第一次发布中标公告的行为足以证明第一次评标结果已经汇总完成,根据代理机构发布的《废标公告》中载明的“废标原因”为“质疑事项成立影响中标结果、招标文件存在重大缺陷”可知,该项目废标原因并不属于以上四种情形之一,因此可以认定采购人、代理机构做出废标决定修改评标结果的行为属于违法、违规行为。

其次,根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十五条之规定,评标委员会并未停止评标工作,已经完成评标汇总,推荐了第一候选人,因此,即使招标文件存在歧义或缺陷,该不利后果也不应当由原告来承担,更何况由于已经超过质疑期间的质疑事项造成的不利后果,更不应当由原告来承担。

根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第八十二条财政部门应当依法履行政府采购监督管理职责。财政部门及其工作人员在履行监督管理职责中存在懒政怠政、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的,依照《政府采购法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国行政监察法》、政府采购法实施条例等国家有关规定追究相应责任;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。结合本案基本事实,被告在收到原告投诉后,不仅未依法公平公正处理,反而驳回原告投诉,足以证明被告工作人员在执法过程中存在不熟悉政府采购法律规定,对法律规定理解不正确,滥用职权的违法违规行为。如因为被告的行为导致原告不能维持中标结果,给原告造成的全部损失,原告将依法保留追诉被告及采购人、采购代理机构进行民事赔偿的权利。恳请贵院能够依法查明案件事实,支持原告的全部合法请求,维护原告的合法权益。

原告西藏某某土壤管理有限公司为证明其诉讼请求,向本院提交了以下证据:

1.某某县畜禽粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目公开招标公告。证明:招标公告内容第三页“获取招标文件时间2023年3月28日00时00分至2023年4月4日00时00分”。该项目对招标文件的法定质疑期限的截止时间是2023年4月13日。

2.政府采购投诉处理决定书。证明:根据《投诉处理决定书》第二页“针对投诉事项1:经查……于2023年4月17日和2023年4月19日”向采购人及采购代理机构提出质疑”可知,法定质疑期限内没有供应商提出质疑,该项目供应商向采购人及代理机构提出质疑时已经超过法定质疑期限,依法应当不予受理质疑事项。

3.西藏自治区公共资源交易网原告中标公告截图。证明:第一次评标汇总已经完成,并确认原告为该项目的第一中标候选人。

4.关于某某县畜禽粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目质疑结果的告知函。证明:责令采购人、采购代理机构发布废标公告的行为和公告的废标原因均违反了法律的强制性规定,原告据此投诉后,被告不仅不予撤销废标公告,反而驳回投诉的处理决定严重违法了法律强制性规定。

5.某某县畜禽粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目废标公告。证明:第一次评标汇总完成后,被告以采购文件质疑事项成立、被告涉嫌串标为由责令代理机构发布废标公告。

6.关于某某县畜禽粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目情况说明及申诉。证明:被告废标的行为违反了《政府采购法》第五十二条、《政府采购法实施条例》第五十三条、《政府采购质疑和投诉办法》第十一条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十四条、第六十五条的强制性规定。

被告某某县财政局辩称,一、被告作出的政府采购投诉处理决定系在法定期限内,且经过完整的调查取证程序。

2023年4月21日,被告在经过对项目编号为xxxx《关于某某县畜禽粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目》招标文件进行实质性审查后,分别向采购人某某县农业农村局和采购代理机构西藏某某项目管理咨询有限公司出具《告知函》,实质内容为监督检查处理决定,确认上述招标文件的编制存在多项违法情况属实,并责令采购代理机构尽快发布废标公告,修改采购文件并重新组织采购活动。2023年4月23日,采购人和采购代理机构在全国公共资源交易平台(西藏自治区)发布了《关于某某县畜禽粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目废标公告》。2023年4月25日,原告向采购代理机构提交质疑函。2023年5月6日,原告因对上述质疑答复不满意,向被告书面提交了投诉书。被告依法在2023年5月9日正式受理该投诉,并向原告进行了书面告知。

2023年4月27日,采购人/采购代理机构向原告做出了答复。2023年5月9日被告向某某市公共资源交易中心申请对该项目进行复评,并在2023年6月1日收到专家评审结果,评标委员会全体签字确认:招标文件前后矛盾,经评审专家一致认为本项目无法继续评审,现予以流标。2023年6月2日被告向某某县农业农村局出具《协助调查函》,并在2023年7月31日收到《协助调查函复函以及附件一》。

根据《政府采购质疑和投诉办法》第二十七条规定,被告认为自2023年5月9日起至2023年7月31日为处理投诉事项所需时间,应当不计算在投诉处理期限内。被告在对招标文件的详细审查和对案件相关事实全面查明后,按照《政府采购质疑和投诉办法》第二十六条的规定,在30个工作日内即2023年9月11日作出《政府采购投诉处理决定书》,并于2023年9月11日通过微信方式送达至原告。与此同时,被告还依法将《政府采购投诉处理决定书》对外公示。2023年12月13日,被告作出《更正告知书》,并于2023年12月13日通过邮箱方式送达至原告。

二、被告在2023年4月21日作出的两份《告知函》是属于履行法定监督职责,答辩人针对投诉事项1的处理决定正确。一般情况下,财政部门对政府采购实施监督、处理争议,是在供应商对采购人、采购代理机构质疑答复不满意而提出投诉后进行的。但即使没有投诉,财政部门也有权根据《政府采购法》第五十九条、第六十五条规定,主动进行监督检查。因此,即便被告同意采购人、采购代理机构以质疑超过法定期限为由对质疑函作出不予受理的决定,亦不影响被告在检查发现并确认招标文件确实存在违反《政府采购法》第三十六条之规定的情形时,依职权责令采购人、采购代理机构废标。

三、被告关于投诉事项2和投诉事项4的处理决定正确。

根据被告审查,项目编号为xxxx的《关于某某县畜禽粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目》招标文件存在几个影响采购公正的违法情形:1.除必要的原件核对外,对于供应商能够在线提供的材料,要求供应商同时提供纸质材料(见《招标文件》第三章第三节第4.1条附表第一条"报价评分"第1款第3项);2、采购需求中对于实施地点规定不明确(见《招标文件》第二章第一节第3.8条与第五章第三节第5条);3、在相同品牌产品且通过资格审查、符合性审查的不同投标人参加同一合同项下投标的情形下,确定中标候选人的标准与法律不符(见第二章第二节第32.1条)。另,根据2023年6月1日原项目的评标委员会全体签字确认:招标文件前后矛盾,经评审专家一致认为,本项目无法继续评审,现予以流标。

四、被告关于投诉事项3的处理决定正确。通过对比原告与西藏某某生态农业科技有限公司提交的投标文件可以发现,双方的技术文件第六章"技术偏离总表"第31页至33页第20项"采购人其他要求"中的内容存在异常一致,符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十七条第(4)款规定,应当视为投标人串通投标,其投标无效。

五、原告要求确认其为中标人的诉求不属于行政诉讼的受案范围,应当不予审查。(一)人民法院不是直接答复质疑、处理投诉的机关。根据《政府采购法》第五十二条、第五十四条、第五十五条、第五十八条的规定,供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的,可以向采购人或采购代理机构提出质疑,对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的,可以向同级政府采购监督管理部门投诉,对投诉处理决定不服或者逾期未作处理的,才能向人民法院提起行政诉讼。质疑、投诉是诉讼的前置程序,人民法院不能代替质疑答复单位、投诉处理部门来直接审查采购文件、采购过程和中标、成交结果中的违法问题。(二)即使经过质疑、投诉,人民法院也不能直接判决确认中标或者成交结果。人民法院作为政府采购行政争议处理的主体,是对行政行为是否合法进行审查,而不是对政府采购活动进行监督,不能行使采购人及其代理机构所拥有的确认中标或者成交结果的权利。(三)为确保项目的顺利进行,涉案招标项目已依法重新招标,并且已确定中标人,合同已实际签订并开始履行,如果撤销会给国家财政带来巨大经济损失。综上所述,请求查明事实,判决驳回原告的全部诉讼请求。

被告某某县财政局为支持其答辩意见,向本院提交了下列证据:

1.关于“某某县禽畜粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目”废标情况的质疑函。证明:原告于2023年4月25日向招标代理机构提交了质疑函,这也是本案启动投诉以及本案行政诉讼程序的一个源头;

2.某某县禽畜粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目回复函。证明:采购人和招标代理机构于2023年4月书面答复原告,认为原告的上诉不成立;

3.投诉书。证明:原告是在2023年5月6日向被告提起了本案的投诉;

4.“某某县禽畜粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目”投诉书的答复函。证明:被告于2023年5月9日,正式受理了原告提起的投诉,并以书面的形式告知了当时的处理进度;

5.某某县禽畜粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目进行复评的函。证明:采购人某某县农业农村局于2023年5月9日向被告申请了对该项目进行复评,也就是采购人向被告申请了项目的复评;

6.关于复评某某县禽畜粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目的函。证明:被告于2023年5月9日向某某市公共资源交易中心申请对该项目进行复评;

7.评标报告以及某某县禽畜粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目流标情况说明。证明:评标委员会在2023年6月1日全体签字确认招标文件前后矛盾,经评审专家一致认为,本项目无法继续评审,限于流标;

8.协助调查函及协助调查函复函及附件。证明:被告在处理原告的投诉事项时,为了全面查清案情,在2023年6月2日向某某县农业农村局发出了协助调查函以及农业农村局在2023年7月30日向被告提交了涉案项目的招投标资料,以供被告进一步进行检验;

9.公示栏照片。证明:被告在作出政府采购投诉处理决定书之后,除了向原告送达之外,还依法对外进行了公示;

10.某某县禽畜粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目招标文件。证明:招标文件存在以下影响采购公正的违法情形,第一个违法情形,除必要的原件核对外对于供应商能够在线提供的材料,要求供应商同时提供纸质材料,见招标文件第三章第三节第4.1条附表第一条报价评分第一款第三项。第二个违法情形采购需求中,对于实施地点规定不明确,见招标文件第二章第一节第3.8条与第五章第三点第三节第五条。第三个违法情形,在相同品牌产品且通过资格审查符合性审查的不同投标人参加统一合同项下投标的情形下,确定中标候选人的标准与法律不符,见第二章第二节第32.1条。说明招标文件本身存在的违法情形是作出废标的一个非常重要的理由;

11.西藏某某生态农业科技有限公司提交的投标文件中的技术偏离总表以及原告提交的投标文件中的技术偏离总表。这两份证据证明:原告与西藏某某生态农业科技有限公司提交的投标文件,技术文件第六条,技术偏离总表第20项采购人其它要求的内容存在异常一致属于政府采购货物和招标而服务招投标管理办法第37条规定的,应当视为投标人串通投标,应当认定为投标无效的情形之一,我们想重点说明的是,按照管理办法的规定,这里面只做形式审查,不做实质审查,也就是说当我们发现有两份投标文件中,里面的内容有存在异常一致的,我们就可以直接认定他们串标,这个是法律推定,它并不是一个事实审查;

12.某某县禽畜粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目质疑结果告知函(2023年4月21日发某某县农业农村局)、某某县禽畜粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目质疑结果告知函(2023年4月21日发西藏某某项目管理咨询有限公司。证明:被告是依职权对涉案项目的采购活动进行监督并已告知函的形式,责令采购人和代理机构进行废标。我们认为告知函的实质就是一个监督检查处理决定。另外我们在告知函里面也能体现,我们做出废标决定的并不是可能涉嫌串通投标,而是招标文件本身存在违法情形;

13.西藏公共资源交易平台公示某某县禽畜粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目(二次招标)采购公告的网页打印件、西藏公共资源交易平台公示某某县禽畜粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目(二次招标)中标(成交)结果公告的网页打印件。证明:为确保项目能够顺利进行,涉案项目依法重新招标,并且确定了新的中标人及合同已经签订并开始履行;

14.更正告知书及送达邮箱截图。证明:原来的政府采购投诉处理决定书出现了编号错误以及文字错误,但是这两项错误的都不影响处理决定书的法律效力;

经庭审质证,原告对被告某某县财政局提供的证据质证意见如下:被告的证据1和18的三性及证明目的均予认可。证据2、3、11、12、13、16、17的真实性、合法性、关联性(以下简称三性)没有异议。对证据4的真实性、关联性予以认可,合法性和证明目的不予认可。对证据6和10的三性及证明内容均有异议。原告认为本案的被告是在2023年4月20日就收到了复评的申请,但原告提交质疑的时间在2023年4月25日也就是在本案启动质疑和投诉程序之前,代理机构就已经向本案的被告出具了要求复评的申请函,并且本案被告也根据代理机构的复评申请,决定了对案涉项目进行复评,因此无论是复评的前置程序,还是复评的法律依据,均是违法的。在质疑和投诉的过程中,根据查明的事实,被告可以对原告是否确实有串标的行为进行认定,而不是以复评的程序来核查原告是否有串标的行为,无论是启动的程序,还是其他依据的事实和法律,我们是均予不予认可的。原告认为,一、财政部门应当将投诉处理决定书送达投诉人与投诉事项有关的当事人,并及时将投诉处理结果在省级以上财政部门指定的政府采购信息媒体上发布公告,而不是在自己单位内部的信息公示栏上进行公告。二、该信息公示栏的照片无法显示它公示的时间,因此从它的形式和合法性上,都是不予认可的,要求被告提交在省级及以上财政部门指定的政府采购媒体上发布相关公告的网页截图或者是原始载体。原告对被告的证据3、4、7的真实性、关联性认可,对于合法性和证明目的不予认可。原告认为,第一,根据政府采购质疑和投诉办法的规定,投诉符合条件的应当在八个工作日内向被投诉人和其他投诉事项有关的当事人发出投诉答复通知书及投诉书副本,本案的被告受理了原告的投诉之后,并未向其他的投诉人和相关当事人发出投诉答复书和投诉书副本。第二,根据政府采购质疑和投诉办法的规定,被投诉人和其他与投诉事项有关的当事人应当在收到投诉答复书及投诉书副本之日起,7个工作日内,以书面形式向财政部门作出说明,并提交相关依据和其他材料。那么根据政府采购质疑和投诉办法的规定,符合投诉受理条件的,自收到投诉书之日即为受理。该答复书的内容可以看到,被告于2023年5月收到了原告提交的投诉书,应当认定投诉已经受理,根据法律规定应当在八个工作日内向其他的被投诉人和相关当事人送达投诉书副本,并且告知他们的举证期限,但是本案被告受理了原告的投诉之后,仅仅以该形式向原告出具了一个答复函,不属于政府采购投诉和质疑办法规定的法定形式,也未告知原告其他相关供应商的法定权利。第三,根据该答复函的内容显示,针对贵公司投诉的内容我局将申请某某市公共资源交易中心对该项目进行复评。根据评标委员会复评结果对该项目进行处理请贵公司静待结果,这违反了政府采购质疑和投诉办法的规定,根据政府采购质疑和投诉的办法规定,受理投诉之后,应当在30个工作日内对投诉作出答复,而不是针对该项目直接进行复评,该复评的回复也违反了政府采购货物和服务招标投标管理办法第87号令64条之规定,不属于可以依法进行复评的四种法定情形之一。因此该答复函的内容无论是从形式上还是内容上,都违反了政府采购法的相关法律规定。原告对被告的证据5、7、8、9、14、15的真实性认可,合法性、关联性和证明目的不予认可。原告认为,第一,根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》,财政部87号令64条之规定,评标结果汇总完成以后,除下列情形外,任何人不得修改评标结果,第一种是分值汇总计算错误的;第二种是分项评分超出评分标准范围的;第三种是评标委员会成员对客观评审因素评分不一致的;第四种是经评标委员会认定评分畸高畸低的。除这四种情形外,任何人不得修改评标结果,那么本案显然是不属于该四种情形之一,因此无论是代理机构还是本案被告或采购人,均无权进行复评。第二,根据招标文件第33页,5.8.1条及5.8.2条的规定,其中5.8.1条的评审内容是存在下列情形之一的,招标采购单位应当根据情况以书面建议评标委员会现场修改评审结果或者重新评审,分值汇总计算错误的,分项评分超出评分标准范围的客观评分不一致的,存在上述规定情形的,由评标委员会自主决定是否采纳采购单位的书面意见,并承担独立评审原则。5.8.2条规定的是有下列情形之一的不得修改评评审结果或者重新评审。评审委员会已经出具评审报告并且离开评审现场的,那么根据本案事实,招标代理机构出具关于某某县畜禽粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目进行复评函的时候,该项目已经发布了中标公告,确定了本案原告为中标候选人,这个符合招标文件规定的评审专家已经离开评审现场,不得重新评审的情形。因此无论是根据财政部87号令64条的规定,还是根据招标文件的规定,代理机构、采购人及本案的被告均无权对第一次评审已经生效的中标结果进行复评。对于评审报告的真实性和流标说明的真实性没有异议,对于它的合法性、关联性和证明目的不予认可,理由如下,第一,根据招标文件的规定,案涉项目的首次开标时间是2013年的4月17日,由此可以看出,该评审报告和流标说明均是在首次开标完成之后进行复评形成的。本身复评就是违法的,那么基于违法复评所产生的所有的结论也都是违法的。第二,评审报告,因为我方只收到了三页,我并没有看到所有投标供应商的其他商务条件和实质性条款的最终得分,没有办法去印证在被告处理的他所认定的其部分的招标文件条款存在差别待遇,不符合法律规定情形下,比如说小微企业的价格扣除到底得分情况是怎么样,是否实质性影响了中标结果,均无法通过该评审报告来得以反应。第三,如果按照流标情况说明的内容显示,下面签字的评标委员会是第一次开标时的评标委员会的话,那么为什么第一次开标的时候该评审专家可以依据招标文件的规定产生中标候选人前三名,而在第二次开标的时候,就要以招标文件前后矛盾为由,评审专家无法继续评审予以流标,这个完全是矛盾的,那么是否可以认定评审专家未按照招标文件独立审慎的评审,如果是这样的话,我们要求对评审专家予以行政处罚。第四,根据流标情况说明的最后一句,评审专家认为本项目无法继续评审予以流标,不符合法律规定的流标情形,只有实质性响应不足三家的情况下才可以流标。如果评审专家认为评审文件本身存在矛盾,应当是在首次开标的时候将该情况告知代理机构与采购人,那么经修改招标文件之后重新开展采购活动,这个是政府采购法的规定,但是评审专家不仅没有按照采购法规定的流程修改招标文件后重新开标,而是在违法复评的时候出具了招标文件前后矛盾无法评审的结论,我们认为它的合法性、合规性都是不符合要求的。因此对于该组证据的三性均不予认可。另外,第一点,本案被告向案涉项目采购人出具的协助调查函程序违法,违法的理由是根据政府采购质疑和投诉管理办法的规定,受理投诉之后,应当于八个工作日内向被投诉人及其他相关当事人送达投诉书的副本,并且告知提交相关证明材料的期限是五个工作日,从协助调查函上显示,某某县财政局出具协助调查函的时间是2023年的6月2日,而原告向某某县财政局提交投诉书的时间是2023年的5月6日,已经差不多过了一个月的时间,他们才向业主方发了一个协助调查函,而且协助调查函的形式和内容不符合政府采购投诉办法的规定。第二点,采购人于2023年7月31日向被告提供了协助调查函的复函,那么他的时间也是违法的,因为根据政府采购质疑和投诉办法的规定,相关当事人和被投诉人应当在收到投诉书副本之后,五个工作日内作出答复,但是相关当事人和被投诉人未在法定期限内作出答复,也并不影响本案的被告依据权利和查明的事实作出相应的投诉处理决定,所以本案的被告在处理投诉的过程中,存在程序违法、适用法律错误以及怠于行使行政权力的行为。因为这两组调查函和调查回复函的时间涉及本案被告是否在法定期限内完成投诉处理决定的时间期限认定,所以从该时间就可以看出,本案的被告存在故意拖延处理行政投诉的行为。从质疑函本身的内容可以显示,其第一点、第二点、第三点、第四点以及第五点均是属于对采购文件、对招标文件存在条款的质疑进行了处理。在告知函里认为1、2、3、4、5项条款质疑都是成立的,这违反了法律规定的。作为财政部门是对政府采购具有监管的权利,但是监管首先是合法合规,政府采购法等相关法律规定都已明确了,对于采购文件的质疑,应当是在法定期限内提出,被告在此情况下依然做出了质疑事项成立的处理决定,这个显然是违法的。另外,被告一直强调他对于案涉项目享有监督检查的权利,但是从告知函的处理结果来看,并没有处理其他内容,比如评审专家违规复评也是应当受到行政处罚的。综上,对贵公司采购招标文件编制存在的问题进行警告一次。对西藏某某生态农业科技有限公司和西藏某某土壤管理有限公司涉嫌串标进行警告一次,该警告属于行政处罚。那么根据行政处罚法的规定第45条,当事人有权进行陈述和申辩,行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核,当事人提出的事实理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。但是从告知函的告知对象和告知时间来看,虽然说告知函里面涉及对于本案原告和西藏某某公司的行政处罚,但是在行政监督检查启动的开始,并没有告诉本案的原告和某某公司对于案涉项目已经启动了行政处罚或者监督检查,也没有告知本案原告和某某公司享有陈述、申辩、举证、质证的权利,就直接给代理机构和本案的采购人出具了行政处罚作为结论的告知函,这是第一个程序违法。第二个程序违法,就是该告知函,从这个台头也可以看出来,他最终只给代理机构和业主方农业农村局送达了,甚至都没有给行政处罚的相对人也就是本案的原告和某某公司送达。第三个程序违法,根据行政处罚法第52条的规定,行政执法人员当场作出行政处罚的,应当向当事人出示执法证件,并将决定书当场交付当事人,拒绝签收的,应当在行政处罚决定书上注明,该告知函虽然内容按照被告所述,它是一个监督检查处理决定书,实质上它的内容就是行政处罚决定书,作出了警告的行政处罚。同时根据第52条的规定,行政处罚决定书应当载明当事人的违法处罚的种类和依据,罚款数额、时间、地点、申请行政复议,提起行政诉讼的途径和期限,以及行政机关的名称,并由执法人员签字或者盖章,该告知函仅仅加盖了某某县财政局的公章,没有执法人员的签名和盖章,没有告知被处罚人员权利救济的途径和期限,因此该两份告知函无论是从启动的程序、形式、还是处理决定上,均违反了法律的强制性规定,因此,就能够体现本案被告在处理案涉项目投诉的过程中,由于自身的法律知识不健全,导致的各种违法违规的意见的出具。

被告对原告提供的证据提出质证意见如下:对公开招标公告的三性予以认可;对政府采购投诉处理决定书的真实性、合法性予以认可,其证明目的不予认可,被告认为投诉处理决定书是依法依规进行,也是在法定期限内;对中标公告截图的真实性、合法性予以认可,对其证明目的不予认可,被告认为,中标公告已经被后面的废标公告所覆盖,该中标已经没有法律效力;对告知函的真实性、合法性予以认可,其证明目的不予认可,认为被告依法作出告知函,并由采购人或采购代理机构对原告进行了告知;对废标公告的真实性、合法性予以认可,其证明目的不予认可,认为废标公告的作出是符合法律规定;对某某县畜禽粪污资源化利用整县推进项目设备及工器具购置项目情况说明及申诉的真实性、合法性予以认可,其关联性及证明目的不予认可。对政府采购投诉处理决定书的真实性、合法性予以认可,其证明目的不予认可。

本院对各方当事人提交并经庭审质证的证据认证如下:对上述各方当事人认可其合法性、真实性、关联性的证据,因符合证据的法定条件,均予以采纳。对其他有异议的证据,对符合真实性、合法性且与本案有关联性的部分,予以采纳。

经审理查明,原告西藏某某土壤管理有限公司于2023年4月17日参与了林芝市某某县农业农村局《某某县畜禽粪污资源利用整县推进项目设备及工器具购置项目》公开招标活动。经评标委员会评审,采购代理机构西藏亮力项目管理咨询有限公司于2023年4月19日通过某某市公共资源交易中心的CA证书发布信息,确认原告为第一中标人。供应商西藏某某商贸有限公司与林芝市鼎昊广告装饰工程公司分别于2023年4月17日和2023年4月19日,以招标文件存在瑕疵为由,提出质疑。后采购代理机构于2023年4月23日发布废标公告。原告对废标结果不服,于2023年4月25日向采购代理机构提出质疑。2023年4月27日,采购人、采购代理机构向原告做出了答复。2023年5月6日,原告因对质疑答复不满意,向被告书面提交了投诉书,投诉事项内容为:1.有关单位对采购文件的质疑期限已过,为非法操作;2.代理机构编织采购文件出现瑕疵,但并不是实质性条款,不构成废标理由;3.没有任何证据和法定程序的情况认定西藏某某生态农业科技有限公司和西藏某某土壤管理有限公司涉嫌串标;4.有关单位质疑履约地点的描述出现前后不一致。2023年5月9日被告对原告提出的投诉进行了受理,并于2023年9月11日作出政府采购投诉处理决定书。被告在调查该投诉事项期间向相关行业主管单位去函请求协助调查,林芝市评标委员会向某某县财政局出具书面答复:针对投诉事项1,认为西藏某某商贸有限公司与林芝市鼎昊广告装饰工程公司对文件设置提出的质疑确已超出质疑期限,但所陈述招标文件中设置确实存在歧义和重大缺陷,本单位可以依法叫停采购行为。针对投诉事项2和投诉事项4,认为文件编制存在歧义和缺陷,影响到采购活动的公正性。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十一条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十五条之规定,采购人或采购代理机构应当修改招标重新开展政府采购活动。针对投诉事项3,根据《中华人民共和国政府采购法》第三十六条规定,认为出现了串标行为影响采购公正的违法、违规行为的情形,应予废标。故被告驳回原告投诉。

本案的争议焦点是某某县财政局作出的《政府采购投诉处理决定书》是否合法。

本案中,根据查明的事实,针对政府采购投诉处理决定书所涉及的几项内容,综合评判如下:

一、关于有关单位对采购文件的质疑期限已过,为非法操作的问题。2023年4月17日和2023年4月19日,供应商林芝市鼎昊广告装饰工程有限公司和西藏鸿萃商贸有限公司以公开招标文件条款设置不合理,使自己的权益受到损害为由分别提出质疑,经查,提出的质疑确已超过质疑期限,被告所述“质疑确已超过法定质疑提出期限,但目前并无法律明确对超出法定期限提交的质疑是否应当拒收或不予受理,无法律依据,本院不予认可。原告的质疑本院予以支持;

二、关于代理机构编制采购文件出现瑕疵,并不是实质性条款,不构成废标理由的问题。经查,2023年5月9日被告向某某市公共资源交易中心申请对该项目进行复评,并在2023年6月1日收到专家评审结果,评标委员会全体签字确认:招标文件前后矛盾,经评审专家一致认为本项目无法继续评审,现予以流标。本院采纳评审专家意见,认为采购代理机构编制采购文件存在重大缺陷、违法等情形,故对原告提出的不构成废标理由不予支持;

三、关于是否串标的问题,经查,没有任何证据证实西藏某某生态农业科技有限公司与西藏某某土壤管理有限公司串标,且废标公告中也未曾提及,单一的个别技术参数雷同,不能作为串标的依据,故对涉嫌串标的结论不予认可。

综上,被告某某县财政局作出的《政府采购投诉处理决定书》(编号不明)部分事实认定不清、程序错误,应予撤销。对于原告提出的请求法院判令被告依法重新做出《投诉处理决定书》并确认原告为中标人的诉求,超出行政诉讼受案范围,予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第三项、第六十九条之规定,判决如下:

一、撤销被告某某县财政局于2023年9月11日作出的《政府采购投诉处理决定书》(编号不明);

二、驳回原告其他诉讼请求。

本案受理费50.0元,由被告某某县财政局负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于西藏自治区林芝市中级人民法院。

长 张

员 次  拉

员 次仁卓嘎

二〇二四年五月二十四日

法官助理 次仁卓玛

员 扎西拉姆