维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）新01行终95号

上诉人（原审原告）：孟某，男，1952年12月19日出生，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区。

委托代理人：王军祥，新疆视观律师事务所律师。

委托代理人：杜春松，新疆视观律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理局（乌鲁木齐高新技术产业开发区〈乌鲁木齐市新市区〉城市管理行政执法局），住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区四平路2288号创新广场B座5楼510室。

负责人：陈某，该局局长。

出庭负责人：李某，该局副局长。

委托代理人：马宏彬，新疆赛天律师事务所律师。

上诉人孟某诉被上诉人乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理局（乌鲁木齐高新技术产业开发区〈乌鲁木齐市新市区〉城市管理行政执法局）（以下简称高新区城管局）责令限期拆除一案，上诉人孟某因不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2023）新0105行初229号行政判决，上诉至本院，本院依法组成合议庭于2024年6月6日公开开庭审理了本案。上诉人孟某的委托代理人王军祥、杜春松，被上诉人高新区城管局的出庭负责人李某及委托代理人马宏彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审审理查明，2018年11月5日，某公司向乌鲁木齐市规划管理局提交《申请报告》，称2001年8月公司取得位于阿勒泰路新疆某食品厂8600平方米土地，用于开发建设经济适用房‘梧桐小区”，并办理了相关规划建设手续，在开发建设过程中，配建了配电室、车库，并与主体工程同时设计、同时施工、同时竣工交付使用，因对规划管理法律、法规理解有误，在办理项目开发建设手续时未办理车库的规划建设手续。未办理规划手续的车库为十五间，其中1-13号车库，每间长为6米，宽为3.6米，14号车库长为6米宽为3.9米，15号车库长为6米宽为5.4米，面积合计336.6平方米，申请补办规划手续。

2022年1月18日，高新区城管局对孟某未取得《建设工程规划许可证》建设房屋案件决定登记查处并立案。

2022年1月18日，乌鲁木齐高新技术产业开发区管理委员会、乌鲁木齐市新市区人民政府向乌鲁木齐市城乡规划管理局（以下简称乌市城乡规划局）发函，内容为“经查：2001年8月乌鲁木齐某房地产开发有限责任公司在阿勒泰路新疆某食品厂8600平方米土地，用于开发建设经济适用房“梧桐小区’，在我局执法人员巡查中发现梧桐小区内有车库15间，未办理《建设工程规划许可证》建设车库15间，该建筑为1-13号车库，每间车库长为6米，宽3.6米；14号车库长6米宽3.9米，15号车库长为6米，宽为5.4米，建筑面积合计336.6平方米。根据《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法条例》第二十二条及《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》第五十四条之规定，请贵局对此建设工程是否严重影响规划需要拆除或者能否给予补办手续予以认定，并书面函告我区。”

2022年3月14日，乌市城乡规划局出具乌城规函（2022）xxx号《关于阿勒泰路新疆某食品厂“梧桐小区”予以认定的答复函》，载明“经现场踏勘及调档核实，乌鲁木齐某房地产开发有限责任公司在阿勒泰路建设的‘经济适用房’项目于2003年已办理规划竣工许可，函中所述‘梧桐小区’内15间车库未在我局办理相关规划手续。根据《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第十九条之规定，该建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。”

2022年5月31日，高新区城管局作出《行政执法现场勘查（检查）记录》，查明：2001年孟某承揽修建北京南路79号梧桐小区竣工后，建设方某公司以抵偿承包费的方式将小区内13间车库作价21万元抵偿给孟某（系原施工方兵团四建项目负责人），2006年3月，双方签订协议书，另在2002年7月该公司将院内车库西侧旁两间自建房归孟某所有，自建房总共15间，地上一层，砖混结构，总占地面积336.6㎡，总建筑面积336.60㎡，以上房屋至今未办理建设工程规划许可证。

2022年7月20日，高新区城管局给孟某进行了询问，制作了《行政执法调查笔录》，孟某称因某公司欠其材料费及工程款，2006年3月某公司强行将13间车库作为工程款抵扣，该13间房是2001年开始建设，砖混结构，建设面积280.8平方米，作为车库使用，2001年在车库建设过程中，孟某自己在其空地上修建二号楼西侧两间房屋，砖混结构，建设面积55.8平方米，作为车库使用，所建房屋在规划红线范围之内，建设时有过申报审批，但后续没有继续办理相关规划手续，没有取得《建设工程规划许可证》，称新市区政府和建设局多次进行协调，该自建房属于某公司，与梧桐小区业主委员会无关。

2022年7月25日作出《高新区（新市区）城市管理局（行政执法局）关于孟某案件的调查报告》，该报告经调查人员、执法机构法制部门、分管领导等同意。

2022年7月27日，高新区城管局作出《行政处罚权利义务告知书》，向孟某告知违法行为，违反的法律规定，处罚的依据及拟作出的行政行为的内容，并告知陈述申辩、听证的权利。

2022年8月1日，孟某提交《听证申请书》，2023年1月9日，高新区城管局向孟某发出《听证会通知书》。2023年1月18日，高新区城管局根据孟某的申请对该案组织听证，制作了听证笔录，形成了听证处理意见。2023年1月30日，高新区城管局对该案进行集体讨论，决定责令限期拆除。高新区城管局于2023年1月31日作出乌高（新）责拆决（2022）第2-003号《责令限期拆除违法建设决定书》，责令孟某于2023年2月15日之前拆除房屋，逾期未拆除，将依据《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》第六十三条之规定，进行强制拆除。该决定书于2023年2月6日向孟某送达。孟某不服，向一审法院提起诉讼。

一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2022）17号）、《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法条例》《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法试行办法》《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》的相关规定，高新区城管局具有对本辖区内违反规划法律、法规建设的建筑物、构筑物进行查处的职责。

关于本案高新区城管局作出的责令限期拆除违法建设决定是否合法。本案中，乌鲁木齐高新技术产业开发区管理委员会、乌鲁木齐市新市区人民政府就孟某占有的位于阿勒泰路经济适用房梧桐小区内15间车库未办理《建设工程规划许可证》是否严重影响规划需要拆除或能否给予补办手续向乌市城乡规划局函询，乌市城乡规划局答复认定未办理相关规划手续，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。高新区城管局进行了勘查、调查，认定孟某违反了《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》第二十九条第一款的规定。高新区城管局向孟某发出权利义务告知书，告知孟某拟做出责令限期拆除违章建筑的决定，并告知陈述、申辩及听证的权利，并依据孟某的申请举行了听证。高新区城管局经过集体讨论作出被诉《责令限期拆除违法建设决定书》认定事实清楚，符合法定程序。关于孟某称根据其提交的《建筑、用地红线说明书》载明了“各种附属工程，锅炉房，变配电、车库、停车场、绿化以及道路、给排水、暖气管等工程，应同时办理有关批准手续……”，说明案涉工程项目有关于车库的规划。一审法院认为，《建筑、用地红线说明书》载明的上述内容是《建筑、用地红线说明书》的格式内容，是对建设方建设的提醒及要求，并非对案涉车库规划的确认。且根据孟某陈述，案涉车库中的两间是其经过某公司同意自行建设，而非根据规划进行建设；对于其余的13间车库在孟某提交的《申请报告》中，某公司也认可未办理车库的规划建设手续。

关于被诉行政行为适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》第二十九条规定：“建设单位或者个人在城市规划区内进行建筑物、构筑物、道路、各类管线及其他工程建设的，应当向城乡规划行政主管部门申请核发建设工程规划许可证。”第五十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设，有下列情形之一的，由城乡规划行政主管部门责令限期拆除，无法实施拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款：（五）违反城乡规划和相关国家标准、规范的强制性内容，无法采取改正措施消除对城乡规划实施影响的。”本案中，涉案建筑物从建设至今均未取得建设工程规划许可证，孟某现为上述建筑的实际占有使用人，高新区城管局根据查明的事实责令其拆除，符合上述法律规定。孟某主张高新区城管局适用《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》违反法不溯及既往的原则。对此一审法院认为，根据《中华人民共和国城市规划法》及《中华人民共和国城乡规划法》的规定，在城市规划区内新建、扩建、改建建筑物、构筑物的，建设单位或者个人均应当取得建设工程规划许可证件。本案涉案建筑物是2001年所建，依据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》的规定，也应取得建设工程规划许可证后，方可开工建设，但孟某并未提交证据证明其是按规定取得建设工程规划许可证后开始建设，已经违反当时的法律规定，直至高新区城管局对涉案建筑进行查处时，涉案建筑也未能办理或补办相关许可手续，该违法建设状态一直持续至今，《中华人民共和国城乡规划法》实施之后，《中华人民共和国城乡规划法》对在规划区内建设建筑物须取得建设工程规划许可证的规定上，与《中华人民共和国城乡规划法》一致，并不矛盾、冲突，本案高新区城管局适用的《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》是根据《中华人民共和国城乡规划法》《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》结合乌鲁木齐市实际制定，其关于规划区内建设建筑物须取得建设工程规划许可证的规定与前述法律规定内容并无不同，因此，高新区城管局在作出《责令限期拆除违法建设决定书》时虽然适用法律规定有瑕疵，但当时的法律规定与所适用的法律规定在内容上并无不同，不构成实质上的适用法律错误。综上，高新区城管局就案涉车库对孟某作出被诉《责令限期拆除违法建设决定书》符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审判决：驳回孟某的诉讼请求。

上诉人孟某不服一审判决，向本院提起上诉称，高新区城管局至今未提供证据证明涉案建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。根据《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条第二款之规定，已经取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。孟某提供的《乌鲁木齐市城市规划管理局建筑、用地红线说明书》第四条的内容以及设计图纸足以证实这一事实。高新区城管局依据乌鲁木齐市新市区人民政府与乌市规划局之间内部往来函件就认定案涉建筑系违法建筑，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，明显无任何法律依据。乌鲁木齐市新市区人民政府与乌市规划局之间内部往来函件仅系内部工作文件，并非行政机关作出的拥有对外效力的告知函件，当事人并不参与其中，无法进行陈述申辩，故不能对当事人权利义务产生实质影响。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审：1．撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2023）新0105行初229号行政判决；2．撤销高新区城管局乌高（新）责拆决（2022）第2-003号《责令限期拆除违法建设决定》；3．本案一、二审案件受理费由高新区城管局承担。

被上诉人高新区城管局答辩称，针对孟某所拥有的违法建筑物，乌鲁木齐高新技术产业开发区管理委员会及乌鲁木齐市新市区人民政府于2022年1月8日向乌鲁木齐市城乡规划管理局去函要求确认是否严重影响规划需要拆除或能否给予补办手续。该局于同年3月14日以乌城规函（2022）xxx号函复“该建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形”。高新区城管局依据该复函，认定涉案违法建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，故依法作出乌高（新）责拆决（2022）第2-003号《责令限期拆除违法建设决定》，完全符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。

本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。

以上事实有2001年8月15日乌鲁木齐市城市规划管理局建筑、用地红线说明书及图纸，2002年7月24日证明，2006年3月24日协议书，2006年3月24日某房地产开发有限公司自建车库附图，2018年11月5日申请报告，2018年12月3日情况说明，乌鲁木齐市新市区人民政府致乌鲁木齐市城乡规划管理局函，乌城规函（2022）xxx号，（2022）第2-003号行政执法现场勘查（检查记录），孟某2022年7月20日行政调查笔录，2018年11月5日申请报告，案件登记表，立案呈报表，关于孟某案件调查报告，听证笔录，听证处理意见，集体讨论，乌高（新）罚送达（2022）第2-003号送达回证，乌高（新）权利告（2022）第2-003号告知书，听证申请书，听证会通知书，听证送达回证，责令拆除决定书送达回证及一、二审法庭审理笔录等证据为证。

本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》第二十九条第一款规定：“建设单位或者个人在城市规划区内进行建筑物、构筑物、道路、各类管线及其他工程建设的，应当向城乡规划行政主管部门申请核发建设工程规划许可证。”第五十四条第五项规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设，有下列情形之一的，由城乡规划行政主管部门责令限期拆除，无法实施拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款：（五）违反城乡规划和相关国家标准、规范的强制性内容，无法采取改正措施消除对城乡规划实施影响的。”依据上述法律规定，未取得建设工程规划许可证进行建设，且无法采取改正措施消除对城乡规划实施影响的，由城乡规划行政主管部门责令限期拆除。本案中，涉案建筑物从建设至今均未取得建设工程规划许可证。高新区城管局通过进行现场勘查，对孟某进行询问及调查相关资料，查明某公司曾于2018年即针对涉案建筑申请补办规划手续但至今未办理成功，结合孟某在询问中自述新市区政府和建设局多次进行协调以及乌市城乡规划局答复认定涉案建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形等相关事实，综合认定涉案建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。高新区城管局依法向孟某发出权利义务告知书，告知其拟做出责令限期拆除违法建筑的决定，告知其享有陈述、申辩及听证的权利，并依据孟某的申请举行了听证，经过集体讨论作出本案被诉《责令限期拆除违法建设决定书》且合法送达。综上，高新区城管局作出本案被诉《责令限期拆除违法建设决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。

上诉人孟某的上诉理由不能成立，本院不予采信。对其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人孟某负担（已付）。

本判决为终审判决。

审判长 朱 虹

审判员 高靖琳

审判员 叶 子

二〇二四年七月八日

书记员 巩婷婷