广东省汕尾市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2024）粤15行终49号

上诉人（原审原告）陆河县**镇**村磜某经济合作社（曾用名：陆河县**镇**村石示头经济合作社），地址广东省陆河县。

法定代表人朱某听。

委托诉讼代理人王善军，北京中征律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）陆河县上护镇人民政府，地址广东省陆河县。

法定代表人彭某浪，该镇人民政府镇长。

参加诉讼行政机关负责人彭某广，该镇人民政府党委副书记。

委托诉讼代理人李俊、邓俊烽，分别为广东卓凡律师事务所律师、实习律师。

上诉人陆河县**镇**村磜某经济合作社（下称某某合社）诉被上诉人陆河县上护镇人民政府（下称上护镇政府）不履行法定职责一案，不服广东省海丰县人民法院（2024）粤1521行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2024年6月21日公开开庭审理了本案。上诉人某某合社的法定代表人朱某听及委托诉讼代理人王善军，被上诉人上护镇政府的参加诉讼行政机关负责人彭某广及委托诉讼代理人李俊、邓俊烽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，2021年6月24日，广东省人民政府作出粤府土审（11）〔2021〕13号《广东省人民政府关于陆河县2021年度第一批次城镇建设用地的批复》，同意将陆河县**镇**村石示头经济合作社属下的集体农用地6.0161公顷（均为林地）转为建设用地，同时使用上述集体未利用地0.1645公顷，合计6.1806公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续。2021年7月7日，陆河县人民政府作出陆河府公〔2021〕24号《陆河县人民政府征地公告》，征收陆河县**镇**村石示头经济合作社属下的集体农用地6.1806公顷，作为城镇建设用地，并将征收土地位置、地类、征地补偿标准、安置途径等及陆河县2021年底第一批次城镇建设用地红线图予以公示。

2023年3月31日，陆河县自然资源局签发编号441523202300006、电子监管号4415232023Ａ00065的《国有建设用地划拨决定书》，该决定载明本宗地坐落于上护镇樟河村，批准机关为陆河县人民政府，批准文号为陆河府函〔2023〕35号，划拨建设用地使用权人为陆河县上护镇人民政府，建设项目名称为上护镇镇级公益性公墓山，宗地用途殡葬用地，面积6.180548公顷，本宗土地只限于建设上护镇镇级公益性公墓山项目。2023年4月20日，陆河县发展和改革局同意陆河县殡仪馆建设项目可行性研究报告组织实施。2023年8月23日，陆河县民政局向陆河县自然资源局申请将该项目用地红线总面积19647.50平方米划拨作为陆河县殡仪馆用地。2023年9月26日，陆河县人民政府作出陆河府函〔2023〕149号批复，原则同意陆河县殡仪馆建设项目建设用地划拨供地方案。2023年11月20日，陆河县自然资源局作出陆河自然资〔2023〕533号《收回决定书》，决定采用无偿收回的方式收回位于陆河县上护镇镇级公益性公墓山（划拨决定书监管号4415232023Ａ00065）项目建设用地面积1.96475公顷、0.8372公顷（收回面积合计2.80195公顷）。2023年12月12日，陆河县自然资源局签发编号441523202300066、电子监管号4415232023Ａ000579的《国有建设用地划拨决定书》，该决定载明本宗地坐落于上护镇樟河村，批准机关为陆河县人民政府，批准文号陆河府函〔2023〕149号，划拨建设用地使用权人为陆河县民政局，建设项目名称陆河县殡仪馆建设项目用地，宗地用途殡葬用地，面积19647.50平方米，本宗土地只限于建设陆河县殡仪馆建设项目。2023年12月15日，陆河县自然资源局发布《陆河县殡仪馆建设项目建设用地规划许可证批后公告》，公告载明：用地单位为陆河县民政局，项目名称为陆河县殡仪馆建设项目，批准用地机关为陆河县人民政府，用地位置上护镇樟河村，用地面积为19647.5平方米。2023年12月15日，陆河县自然资源局颁发自然资建字第4415232023ＧＧ00043XX号《建设工程规划许可证》，主要载明建设单位为陆河县民政局，建设项目名称为陆河县殡仪馆建设项目，建设位置位于陆河县**镇**村。

另查明，陆河县**镇**村磜某经济合作社曾用名为陆河县**镇**村石示头经济合作社，法定代表人现为朱某听。2023年9月27日，上护镇政府收到朱某听邮寄的《申请书》，申请对陆河县殡仪馆项目违法建设行为进行立案查处，责令行为人停止建设、限期改正、限期拆除、退还土地、消除影响、并处罚款，上护镇政府未回复。2023年12月5日，某某合社提起诉讼。在一审审理过程中，上护镇政府于2024年1月25日对朱某听的申请作出答复，答复载明涉事土地已属国有，不涉及其本人的权益。某某合社当庭认可朱某听代其提出申请的效力，称该回复不属于已履行职责，对陆河县殡仪馆违法建设行为进行查处才是履行职责。

一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。陆河县殡仪馆建设项目用地已通过划拨方式给陆河县民政局使用，并依法取得《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》。某某合社未能证明其为案涉土地的所有权人或合法使用权人，亦没能证明陆河县殡仪馆建设行为侵害其合法权益，故某某合社与举报事项不具有行政诉讼法意义上的利害关系，不具有提起诉讼的原告主体资格，依法应驳回起诉。因此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定驳回原告陆河县**镇**村磜某经济合作社的起诉。案件受理费50元，退还原告陆河县**镇**村磜某经济合作社。

上诉人某某合社不服一审裁定上诉称，一、一审裁定认定事实错误。某某合社作为集体经济组织对案涉土地具有所有权。《征收土地补偿安置协议书》载明的被征地单位为某某合社，案涉土地在征地范围内，证明某某合社系案涉土地所有权人。广东省人民政府就征收包括案涉土地在内的集体土地作出批复，但征收单位未就案涉土地依法与某某合社签订补偿安置协议，未落实补偿安置。陆河县自然资源局未就此提供证据，某某合社仍然有权占有、使用案涉土地。二、一审裁定适用法律、法规错误。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一款、第二款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十二条，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第二项、第三项和第二款规定，征收人不依法进行补偿安置，不能强令被征收人交出土地，无法完整地实现国有土地所有权的权能。即使土地所有权性质发生改变，被征收人在依法获得补偿安置前，也有权占有、使用案涉土地，直至补偿安置权益实现。按照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定，人民政府的征收决定等导致物权变动的，完成包括补偿安置在内的全部征收程序后，方能产生物权转移的法律效力。所有人在行使所有权时，不能侵害社会公共利益和他人的合法权益，且所有权系包含占有、使用、收益、处分等多个权能的权利，上述权能可能分属于不同主体。因此，即使取得土地所有权，也不意味着所有权人可以完全行使对土地的支配权。在补偿安置尚未依法落实的情况下，某某合社与案涉土地上的建设行为具有利害关系。案涉建设行为侵害了某某合社对案涉土地的占有和使用权，显然具有法律上的利害关系，可以作为原告提起诉讼。原告资格系基于被征收人的合法财产权被法律赋予，不能以案涉土地被征收为由，或者从救济的必要性角度随意剥夺。（2014）粤高法行终字第1025号行政判决中亦认定虽然批复同意可以由集体农用地转为建设用地，人民政府没有提供证据证明其向村民小组支付了征地补偿款，应认定征地程序尚未完成，村民小组具有提起诉讼的原告资格。因此，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。

被上诉人上护镇政府辩称，一、某某合社与案涉举报事项不具有利害关系，不具有原告主体资格。案涉项目用地已通过划拨方式给陆河县民政局使用，并依法取得了《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》，某某合社未能证明其对案涉土地享有合法的所有权或使用权，亦未能证明陆河县殡仪馆建设项目侵害其合法权益。且《申请书》系由朱某听以个人名义向上护镇政府提交，《申请书》记载申请人为朱某听，某某合社从未以其名义向上护镇政府提供违法线索，某某合社与上护镇政府之间就案涉土地执法、规划执法问题不具有任何行政法律关系。二、本案不属于行政诉讼受案范围。朱某听向上护镇政府提交《申请书》属于“提供违法线索”，而非“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责”，上护镇政府不对违法线索提供人负有查处违法行为的作为义务，本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。案涉土地已被合法征收、属于国有建设用地，无论是某某合社，还是朱某听，均不拥有对案涉土地的合法权益，上护镇政府是否就朱某听反映的问题进行行政执法，对某某合社或者朱某听均不造成实际影响，不属于行政诉讼受案范围。某某合社以上护镇政府未履行法定职责进行起诉，但上护镇政府对朱某听提供的违法线索已进行答复，上护镇政府已于2024年1月25日作出《关于请求立案查处陆河县殡仪馆项目违法建设行为的申请的答复》，于2024年1月26日向朱某听邮寄送达，告知其陆河县民政局已经取得陆河县殡仪馆项目相应的国有土地使用权、建设用地规划许可证及建设工程规划许可证。因此，一审法院裁定驳回某某合社的起诉，认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求裁定驳回某某合社的上诉，维持一审裁定。

经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。

另查明，2023年9月27日，上护镇政府收到朱某听邮寄的《申请书》，载明陆河县民政局负责建设的陆河县殡仪馆建设项目，地点在磜某村，该项目未取得建设用地使用权证，亦未取得建设用地规划许可证，项目选址不符合法律规定，严重影响申请人生活，请求对陆河县殡仪馆项目违法建设行为进行立案查处，责令停止建设、限期改正、限期拆除、退还土地、消除影响、并处罚款。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。根据上述规定，投诉举报人对于行政机关受理其投诉举报之后的调查处理行为，能否提起行政诉讼，在于投诉举报人的投诉举报事项是否是维护其自身合法权益。某某合社的法定代表人朱某听代其向上护镇政府邮寄《申请书》，举报陆河县殡仪馆项目存在未取得建设用地使用权证及未取得建设用地规划许可证，要求进行立案查处等，并以上护镇政府未进行查处属于不履行法定职责为由，提起本案诉讼。陆河县殡仪馆建设项目用地已划拨给陆河县民政局使用，并取得《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》，某某合社未能证明其为案涉土地的所有权人或合法使用权人，亦未能证明陆河县殡仪馆建设行为侵害其合法权益，故某某合社与上护镇政府对于举报事项的查处行为不具有法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格，一审裁定驳回某某合社起诉正确，予以维持。

综上所述，上诉人某某合社的上诉请求不能成立，本院不予支持；一审裁定认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长 林淑娟

审 判 员 麦莉美

审 判 员 林逢春

二〇二四年七月十日

法官助理 徐舒磊

书 记 员 许 可