新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）新28行终52号

上诉人（原审原告）：和硕县某某养殖农民专业合作社，住所地新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州和硕县乌什塔拉乡养殖小区。

法定代表人：谢某培，该合作社理事长。

委托诉讼代理人：刘瀚公，辽宁品宪律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：和硕县农业农村局，住所地新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州和硕县清水河北路665号。

负责人：张某，该局局长。

行政机关出庭负责人：李某民，男，该局副局长。

委托诉讼代理人：郑某玲，女，该局干部。

上诉人和硕县某某养殖农民专业合作社因与被上诉人和硕县农业农村局不履行行政许可职责一案，不服新疆维吾尔自治区和硕县人民法院（2023）新2828行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2024年6月6日受理后，依法组成合议庭，于2024年6月27日公开开庭审理了本案。上诉人和硕县某某养殖农民专业合作社的法定代表人谢某培、委托诉讼代理人刘瀚公，被上诉人和硕县农业农村局的副局长李某民作为出庭负责人及其委托诉讼代理人郑某玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审审理查明：2017年，原告按照相关政策要求将其经营的生猪养殖场所搬迁至和硕县乌什塔拉乡生猪养殖小区。2020年10月，原告向被告申请办理《动物防疫条件合格证》，2020年10月18日，被告指派三名工作人员前往原告的养殖场进行现场审核，因部分地方需要整改，被告于2020年10月19日向原告下达了《动物防疫合格证现场审核书面告知书》，需要整改的内容为，1．生产区与生活办公区未分开；2．各养殖栋舍出入口未设置消毒池或消毒垫；3．无相对独立的引入动物隔离舍；4．无相对独立的患病动物隔离舍；5．养殖档案不完善；6．养殖档案不完善；7．大门口消毒设施未启用。要求原告根据本告知书内容进行限期内整改，改正期限为10个工作日。整改合格后携带相关资料到县行政大厅办理动物防疫条件合格证。如限期内仍无改正，将退回相关的材料。庭审中，原告称因搬迁至和硕县乌什塔拉乡养殖小区是政府搬迁项目，监管房是政府负责盖的，猪场也是在政府划定的位置盖的，对被告下达的生产区与生活办公区要分开的整改要求无法进行整改。经询问，被告称如果原告按照办理动物防疫条件合格证的审核要求进行整改，再次申请通过审核后可以办理动物防疫条件合格证。

另查明，原告申请办理的动物防疫条件合格证是将生猪调运至疆外出售所需要的证照，未办理成功不影响原告在疆内区域销售生猪。

原审法院认为：本案的争议焦点为，1．原告申请办理《动物防疫条件合格证》是否符合法定办理条件；2．原告要求被告赔偿的各项经济损失是否有事实及法律依据。针对争议焦点一，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第四项规定，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。根据《动物防疫条件审查办法》第六条规定，动物饲养场、动物隔离场所、动物屠宰加工场所以及动物和动物产品无害化处理场所应当符合下列条件：（一）各场所之间，各场所与动物诊疗场所、居民生活区、生活饮用水水源地、学校、医院等公共场所之间保持必要的距离；（二）场区周围建有围墙等隔离设施；场区出入口处设置运输车辆消毒通道或者消毒池，并单独设置人员消毒通道；生产经营区与生活办公区分开，并有隔离设施；生产经营区入口处设置人员更衣消毒室；（三）配备与其生产经营规模相适应的执业兽医或者动物防疫技术人员；（四）配备与其生产经营规模相适应的污水、污物处理设施，清洗消毒设施设备，以及必要的防鼠、防鸟、防虫设施设备；（五）建立隔离消毒、购销台账、日常巡查等动物防疫制度。原告向被告申请办理《动物防疫条件合格证》，应当符合该部门规章的相关条件，原告向被告提交《动物防疫条件合格证》申请后，被告经过审查申请材料和现场审核，依据上述规定向原告下达了需要整改的书面告知书，并告知了在限定期限不整改的后果，但原告未在限定期限内完成整改，其申请办理《动物防疫条件合格证》不合法定办理条件，故对原告要求被告办理《动物防疫条件合格证》的诉讼请求法院不予支持。后期被告按照相关要求进行整改完毕后可继续申请办理《动物防疫条件合格证》。针对争议焦点二，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，原告申请办理《动物防疫条件合格证》，因未达到办理条件而未办理成功，并非因被告的行政行为导致原告受到损害，因原告未提供证据证明其要求被告赔偿各项经济损失的主张，故法院对原告要求被告支付因2020年3月不让其销售生猪造成的经济损失170,000元和因被告拖延办理《动物防疫条件合格证》致原告2021年至2022年期间的经济损失2,000,000元的诉讼请求不予支持；对原告要求被告支付50,000元补贴款的诉讼请求，该项请求属于行政给付的范围，与本案诉争的行政许可事项无关联性，故在本案中不予处理。遂判决驳回原告和硕县某某养殖农民专业合作社的诉讼请求。

上诉人和硕县某某养殖农民专业合作社不服，上诉称：1．请求依法撤销新疆维吾尔自治区和硕县人民法院（2023）新2828行初5号判决或者责令被上诉人为上诉人办理《动物防疫条件合格证》，并赔偿上诉人的相关损失合计2,170,000元；2．请求二审法院判令被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。事实与理由：一、被上诉人至今未作出是否行政许可的决定。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十七条、第四十二条的规定，被上诉人并未在法定期限内作出行政许可或者不予行政许可的决定。被上诉人在法定期限内安排工作人员进行了现场检查，虽然被上诉人认为现场检查结果不符合《动物防疫条件审查办法》的规定，但是不能以《动物防疫合格证现场审核书面告知书》来代替行政许可的决定，若上诉人没有整改，被上诉人应当作出不予行政许可的决定，而非是退回相关材料。二、被上诉人并未出示三名现场检查人员的执法证不能确定三名现场检查人员在2020年10月18日之前是否具备执法资质。三、一审法院依据被上诉人提交的证据作出的判决显失公平。1．一审庭审中被上诉提交的《联名信》中有未成年人的签字，被上诉人以此来证实先后有多人明确表示不同意将动物防疫条件合格证发给上诉人错误。2．被上诉人出具的《动物防疫条件合格证现场审核书面告知书》中列明的整改项目，其中第一项生产区与生活办公区未分开这一整改要求明显与实际情况不符。上诉人在养殖搬迁时是政府统一规划的地址和土地且人畜一起搬迁的，上诉人修建养殖区时也是通过被上诉人同意的。上诉人已整改完成，被上诉人的政令不能以现在的规定去要求改变以前的既定事实。3．被上诉人提交的《动物防疫条件合格证现场审核书面告知书》《关于解决特吾里克镇生猪养殖小区消毒点建设费用的意见》《关于进一步加强全区规模养殖场动物疫病防控工作的通知》《关于呈送〈巴州春季重大动物疫病防控技术服务指导工作专题报告〉的报告》《联名信》《关于确定乌什塔拉乡养殖禁养区工作会议纪要》《乌什塔拉乡新养殖小区关于动物防疫条件合格证没有办理的情况反映》、乌什塔拉乡生猪养殖小区建设消毒设施工程草原征用表、《草原等级鉴定书》《关于对乌什塔拉乡生猪养殖小区检验检疫监测项目用地的预审意见》《和硕县企业投资项目登记备案证》《和硕县设施农业用地备案表》《动物防疫条件合格证现场审核书面告知书》，其中大多数证据为复印件，且上诉人在申请办理防疫证这些年来大多数文件未曾见过，被上诉人也没有向上诉人告知过。四、被上诉人应当对上诉人自2020年3月、2021年至2022年期间的损失予以赔偿。上诉人因被上诉人不能及时为上诉人办理防疫证，致使上诉人养殖的生猪不能向疆外销售，造成了上诉人间接损失达2,170,000元。五、被上诉人一审未提交作出行政行为的证据，应承担不利后果。被上诉人在一审庭审过程中，并未提交上诉人不符合办理动物防疫合格证的证据，应视为没有相应证据。六、一审严重违反法定程序。一审开庭结束后没有当庭对庭审笔录进行签字，而是隔了几天时间后才通知上诉人对笔录进行签字，并不允许上诉人翻看笔录内容。一审还存在将未经庭审质证的证据入卷的情形。综上，请求人民法院查清事实，依法改判。

被上诉人和硕县农业农村局辩称，一、上诉人上诉请求不能成立。依据《中华人民共和国动物防疫法》规定，兴办动物饲养场、养殖小区和隔离场所，动物屠宰加工场所以及动物和动物无害化处理场所，应当向县级以上地方人民政府主管部门提出申请，并附具相关材料。经审查合格的发放动物防疫条件合格证，不合格的应当通知申请人并说明理由。上诉人作为兴办养殖小区的法人，有法定义务采取措施使养殖场所达到动物防疫条件的要求，取得动物防疫条件合格证。2020年10月，上诉人到被上诉人处申请办理动物防疫条件合格证，工作人员向上诉人提供了办证目录，一次性告知上诉人需要提交的相关材料和办证程序。10月13日，上诉人向被上诉人工作人员提交相关材料后，被上诉人于10月18日指派三名人员对生猪养殖小区进行了现场审核，经审核该养殖场存在七项问题，经会议研究明确审核意见为不合格。后被上诉人于10月19日向上诉人送达了动物防疫现场审核的书面告知书。上诉人在收到告知书后拒不按照要求进行整改，视为放弃申请办理动物防疫合格证。此外，为证实我局审核结论的正确性，我局又向巴音郭楞蒙古自治州畜牧局申请，由州派专家组和县专家对上诉人的场所进行了再次审核，专家组共向上诉人提出十条整改意见。以上情况说明被上诉人已依法履行行政许可的相关法定职责。上诉人主观上不愿意履行法定义务，对被上诉人提出的整改意见拒不整改，导致未能取得动物防疫条件合格证，影响其向疆外销售生猪，责任在上诉人。二、依据《中华人民共和国行政许可法》规定，依据申请人申请，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。目前没有法律、法规文件要求动物防疫条件合格证的现场审核必须由具有执法资质的人员参加。依据规定，县级动物防疫主管部门在收到申请的15个工作日内，可以从本级上级或从上级组建的风险评估专家库中邀请3到5名专家组成专家组，专家组是实行组长负责制，被上诉人派出三名工作人员参与对上诉人的第一次现场审核，未出示执法证件，没有违反相关规定。三、1．关于上诉人主张联名信中有未成年人签字问题，经了解该联名信是2021年4月14日由乌什塔拉乡人民政府组织全体生猪养殖户在养殖户蒋华丽的家中召开的会议，被上诉人没有参加，事实上也不存在未成年人参加的情形。上诉人如认为未成年人参加了应提交相应的证据。2．上诉人提出被上诉人出具的动物防疫条件现场审查书面告知书列明的整改项目中，第一项生产区域与生活办公区未分开，这一整改要求与实际要求不符。根据《动物防疫条件审查办法》（2010年版），各类养殖小区在建设之前是需要畜牧兽医部门签署选址意见，选址符合后，还需要业主按照动物防疫条件审查办法的要求进行规划建设施工。生产区与生活区的隔离设施，可以是围墙也可以是围栏或者其他隔离设施，这一项整改是需要时间和资金投入的，上诉人主观上不希望自己出资整改，而希望由乡政府出资整改。上诉人的养殖场所是2017年开始兴建，2018年投入使用，投入使用时《动物防疫条件审查办法》已发布，故不存在以现在的规定要求去改变既定事实的情况。四、关于原审证据问题，被上诉人提交部分文件是由上级部门通过内网或者扫描形成发送，因此打印后为复印件，被上诉人为自己提供文件的真实性负责，而土地办证手续等则由上诉人提交，被上诉人在法定期限内提交的证据符合法律规定，上诉人上诉理由不能成立。综上，请求依法驳回上诉人请求。

本院二审期间，上诉人和硕县某某养殖农民专业合作社提交以下证据：动物防疫条件合格证一份，拟证明和硕县万**养殖农民专业合作社于2021年2月21日取得合格证，但被上诉人原审提交的证据证实当时和硕县塔其镇生猪养殖户以和硕县万**养殖农民专业合作社的名义向疆外销售生猪，但禁止上诉人向疆外销售，因此被上诉人的行为违法，应当承担相应赔偿责任。被上诉人质证认为，对证据的真实性认可，但上诉人提交的和硕县万**养殖合作社的合格证实际系换发证，合格证的有效期是3年，故对拟证明的问题不予认可。

被上诉人提交动物防疫条件合格证现场审核书面告知书。拟证明办理防疫条件合格证具有法定条件，被上诉人为证实之前所做审核意见的合法性，又邀请州派专家进行了公开公正的审核。上诉人质证认为，对该证据的真实性认可，但对关联性不予认可，认为该组证据无法证明2020年上诉人不符合申请的条件。被上诉人以最新的规定认为上诉人不符合相应的申请条件不符合法律规定。

经审理查明，和硕县万**养殖合作社在2021年2月21日前已取得动物防疫条件合格证，此次上诉人提交的该合作社的动物防疫条件合格证系到期后的换发证，故对上诉人拟证明的问题本院不予采信。上诉人认可被上诉人提交的动物防疫条件合格证现场审核书面告知书已向其送达，故对真实性本院予以认定，虽该审核意见的形成时间为2023年，但上诉人认可被上诉人针对其2020年申请出具审核意见后，并未进行整改，鉴于两份审核意见所列问题基本一致，故可以排除适用目前规定来评价之前行为的可能性，故对该证据本院予以采信。

本院认为，本案争议焦点为：1．被上诉人是否具有不履行为上诉人办理动防疫条件合格证的情形；2．上诉人主张的2,170,000元赔偿能否成立。

本案系上诉人和硕县某某养殖农民专业合作社认为被上诉人不履行法定职责所引发。不履行法定职责，是指负有法定职责的行政机关，在行政相对人提出申请后，拒绝履行、拖延履行或者不完全履行，从而使相对人权益得不到保护的违法状态。构成不履行法定职责案件，一般需要符合以下三个条件：一是行政机关负有法定职责。不履行法定职责案件中，行政机关必定存在法律、法规授予的职责，如果没有相应授权，行政主体不履行法定职责便无从谈起。二是行政相对人提出申请。三是行政主体有履行能力而未履行。有履行能力指的是行政主体于行政相对人提出申请时，能够作出相应行政行为，而不具备不可抗力以及事实履行不能的情况。就和硕县农业农村局是否具有不履行法定职责的情形的问题。首先，上诉人和硕县某某养殖农民专业合作社向被上诉人和硕县农业农村局申请办理《动物防疫条件合格证》，而依据法律规定，农业农村局系办理动物防疫条件合格证的法定机关，故和硕县农业农村局负有法定职责。其次，和硕县农业农村局认可上诉人和硕县某某养殖农民专业合作社于2020年10月向其提交，申请办理《动物防疫条件合格证》的事实，故申请人实际已提出申请。再次，就行政主体是否存在有履行能力而未履行的问题，实际也系本案双方的争议焦点，依据双方认可的事实，和硕县农业农村局在收到上诉人和硕县某某养殖农民专业合作社申请后，依法指派三名工作人员到现场进行审核，并出具《动物防疫合格证现场审核书面告知书》送达给上诉人和硕县某某养殖农民专业合作社。同时，上诉人和硕县某某养殖农民专业合作社认可收到该审核书面告知书后并未按照告知书事项内容进行整改。被上诉人主张因上诉人拒绝按照要求进行整改，故已向其告知不能为其颁发动物防疫合格证并将申请材料予以退还。鉴于被上诉人和硕县农业农村局在受理上诉人申请后，为履行法定职责进行前期准备工作，经审核认为上诉人和硕县某某养殖农民专业合作社暂不具备条件且要求整改后，因上诉人拒不整改，故退还材料，被上诉人的上述行为应视为其已积极履行了法定职责。综上以上三点，因上诉人和硕县某某养殖农民专业合作社自身原因导致未实现其申请目的，但不能以此推断被上诉人和硕县农业农村局未履行法定职责，上诉人和硕县某某养殖农民专业合作社的上诉意见不能成立，本院不予支持。

关于上诉人和硕县某某养殖农民专业合作社主张2,700,000元赔偿能否成立的问题，本案中，上诉人和硕县某某养殖农民专业合作社未取得《动物防疫条件合格证》的原因并非系因被上诉人和硕县农业农村局不履行法定职责所致，故上诉人和硕县某某养殖农民专业合作社据此向被上诉人主张赔偿无事实和法律依据。上诉人和硕县某某养殖农民专业合作社另主张因被上诉人和硕县农业农村局不允许其向疆外出售生猪造成的损失，但其未提交证据证实其符合向疆外运输出售生猪的条件且已向被上诉人和硕县农业农村局提出申请，系被上诉人和硕县农业农村局未批准导致生猪未销售而造成损失的证据，故其该项主张本院不予支持。

综上，和硕县某某养殖农民专业合作社上诉请求不能成立，应予驳回；原审判决虽认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人和硕县某某养殖农民专业合作社负担。

本判决为终审判决。

审判长  杨景强

审判员  孟梅君

审判员  张娟娟

二〇二四年七月十日

书记员  胡 静