浙江省金华市中级人民法院

行政判决书

（2024）浙07行终174号

  上诉人（原审原告）：沈某。

  上诉人（原审被告）：某市某1区人民政府某街道办事处。

  上诉人沈某与上诉人某市某1区人民政府某街道办事处（以下简称某街道办事处）建筑物拆除行政强制及行政赔偿一案，两上诉人均不服浙江省金华市婺城区人民法院（2023）浙0702行初265号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2024年5月20日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

  原审法院认定：原告沈某在某市某1区某社区某自然村拥有一处房屋。房屋批件为字（96）第128号农村私人建房用地呈报表、字（2004）第728号农村私人建房用地呈报表，载明的批准面积分别为新建60平方米和拆建40平方米，实际房屋占地面积为85.22平方米，房屋建筑面积为548.47平方米。被告某街道办事处委托浙江某检测有限公司对原告该处房屋进行房屋危险性鉴定，经鉴定，浙江某检测有限公司于2022年7月21日作出编号鉴J09-220780鉴定报告，鉴定结论评房屋危险性等级为D级，该建筑承重结构已不能满足安全使用要求，房屋整体处于危险状态，构成整幢危房。2022年7月22日，某街道办事处作出通知书，内容为告知原告涉案房屋已经房屋安全鉴定机构鉴定，属于危险房屋，存在严重安全隐患和房屋安全事故的现实危险，要求原告收到通知书之日起立即停止该房屋使用，做好人员撤离，某街道办事处将立即启动房屋拆除措施，对房屋造成的损失，将按评估价予以补偿，请原告3日内到街道办事处领取。后被告将该通知书送达至原告租住地，原告拒收，被告遂将该通知书张贴于涉案房屋门口。2022年7月26日，被告某街道办事处强制拆除了原告的该处房屋一至三层。另查明，涉案房屋第四、五层已于2022年7月19日被强制拆除。

  再查明，2006年10月15日，浙江省人民政府作出浙土字B[2006]-XXXX号《浙江省建设用地审批意见书》，批准同意某市2006年度整理第二批次建设用地25.8434公顷（农用地转用7.2250公顷；征收集体土地25.8434公顷）。同年11月5日，某市人民政府发布[2006]30号《征用土地通告》，征用某2区某街道某1村（“某1村”的“某1”同前述“某社区”的“某”指代一致）集体土地面积3.5634公顷。原告沈某户房屋在征用范围内。

  原告起诉请求：1.确认被告某街道办事处强制拆除原告房屋的行为违法；2.判令被告赔偿强拆原告房屋损失834169元（强拆房屋价值、房屋装修及搬迁、临时安置补偿的损失按2021年某2区某乡某2村房屋征收估价计算；其中被埋物品赔偿金额共计114169元），并给付原告利息损失（自2022年7月26日强制拆除之日起至实际支付赔偿款之日止，以原告主张赔偿金额为基数，以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算）；3.判令被告承担原告因本案发生的包括但不限于案件受理费、申请费、鉴定费等在内一切费用。在审理过程中，原告明确诉讼请求系针对被告某街道办事处于2022年7月26日强制拆除原告位于某街道某59号（“某59号”的“某”同前述“某自然村”的“某”指代一致，下同）房屋一至三层提起，第2项诉请中房屋损失具体为房屋一至三层的价值及屋内装修的可移动设备及家具、被埋物品损失。

  原审法院认为，本案的争议焦点为：一、被告某街道办事处实施的涉案强制拆除行为是否合法；二、被告是否应对原告进行行政赔偿以及赔偿方式、项目、标准及数额的确定。

  关于争议焦点一，1.被告某街道办事处是否有权对原告涉案房屋申请危房鉴定。《浙江省房屋使用安全管理条例》第十六条第二款规定：“住房城乡建设主管部门、其他有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处发现房屋存在前款规定以外的重大险情的，可以委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定。”可见，被告某街道办事处提出危房鉴定申请符合该条例规定。2.被告某街道办事处是否具有对危房进行应急处置的职权。《城市危险房屋管理规定》第十七条规定，房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理；如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修，或采取其它强制措施。发生的费用由责任人承担。《浙江省房屋使用安全管理条例》第三条第二款规定，乡镇人民政府、街道办事处应当建立健全房屋使用安全常态化、网格化管理制度，对本辖区内房屋安全状况予以监督检查，并协助、配合上级人民政府和有关部门组织实施危险房屋治理与应急处置等工作。第二十一条第一款规定，经鉴定为危险房屋的，住房城乡建设主管部门应当自收到房屋安全鉴定报告之日起三日内，向房屋使用安全责任人发出督促解危通知书，提出对危险房屋的处理意见和解危期限。督促解危通知书提出立即停止使用意见的，住房城乡建设主管部门应当立即提请本级人民政府按照本条例规定采取应急处置措施。第三款规定，住房城乡建设主管部门应当跟踪督促、指导、协调房屋使用安全责任人采取解危措施，其他有关部门和乡镇人民政府、街道办事处应当予以协助。根据上述规定可知，房地产行政主管部门及本级人民政府系对危房进行应急处置的职权部门，某街道办事处仅有协助房屋安全责任人治理危险房屋的职责，并无实施应急处置行为的职权。3.被告某街道办事处实施的涉案强制拆除行为程序是否合法。被告对涉案房屋实施拆除行为，也应参照《中华人民共和国行政强制法》的有关规定并符合正当程序的要求，即先将鉴定结论通知房屋所有人或者使用人并限期搬离，如所有人或者使用人在规定期限内不搬离的，可作出责令所有人或者使用人停止使用危险房屋并将所有人或者使用人依法强制迁离房屋并拆除的决定。被告某街道办事处在未履行上述义务的情形下，径行拆除涉案房屋程序违法。综上，被告某街道办事处对涉案房屋不具有处置权，且强制拆除也不符合法定程序，故被告强制拆除房屋行为违法。

  关于争议焦点二，在因强制拆除引发的一并提起的行政赔偿诉讼中，人民法院应当结合违法行为类型与违法情节轻重，综合协调适用《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，依法、科学地确定赔偿项目和赔偿数额，让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿，确保产权人得到公平合理的补偿。本案中，根据沈某的诉讼请求，其主张的损失包括以下两部分：一是涉案房屋一至三层的房屋价值；二是涉案房屋内物品的损失。（一）关于房屋价值，本案系因违法强制拆除引发的赔偿，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项规定，行政机关违法征收，侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。因此，为体现对违法征收和违法拆除行为的惩诫，并有效维护沈某合法权益，对沈某房屋的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿。根据2014年9月12日某市人民政府发布的《某市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》及某政办发〔2022〕25号《某市区征收集体所有土地上房屋补偿实施意见》等相关规定，集体所有土地上被征收房屋补偿金额由具备评估资质的评估机构按照建造房屋重置价结合成新评估确定，评估时点为征收土地预公告发布之日。本案在强制拆除前，既无征收决定，也无补偿决定，沈某也未同意先行拆除房屋，且至今双方仍未达成补偿安置协议，沈某至今未得到任何形式补偿，强制拆除已构成重大且明显违法，应当依法赔偿。对沈某房屋损失的赔偿，不应再依据上述规定以征收土地预公告发布之日为评估时点，而应按照有利于保障沈某房屋产权得到充分赔偿的原则，以某街道办事处强制拆除房屋时适用的建造房屋重置价标准为基准确定房屋价值。同时，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项有关对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿的规定，沈某在正常征收补偿程序中依法和依据当地征收补偿政策应当得到的利益损失，属于其所受到的直接损失，也应由某街道办事处参照补偿方案依法予以赔偿。某街道办事处与沈某应就上述房屋损失问题平等协商，并可通过签订和解协议的方式解决；如双方无法达成一致，某街道办事处应按照判决确定的方法，及时作出行政赔偿决定。（二）屋内物品损失的赔偿金额确定方式问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第三项进一步规定，在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告应当就因受被诉行为侵害而造成损失的事实承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条也规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。因此，沈某就其房屋内物品损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款还规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中被告虽在强制拆除房屋前入户对该房屋屋内物品拍摄视频，但未对相应物品进行登记保全，原告已提供相应物品清单及部分购买记录，在其已经初步证明存在损失的情况下，其合情合理的赔偿请求应当得到支持。被告可以结合原告所提供的物品损失清单、购买记录等，按照有利于原告的原则酌情确定赔偿数额，对房屋内财产损失依法赔偿。综上，原告诉请合法有据部分，予以支持；被告抗辩于法无据，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第三十六条等规定，判决：一、确认被告某市某1区人民政府某街道办事处于2022年7月26日强制拆除原告沈某涉案房屋一至三层的行为违法；二、责令某市某1区人民政府某街道办事处在判决生效之日起九十日内按照判决对原告沈某依法予以行政赔偿；三、驳回原告沈某的其他赔偿请求。本案案件受理费50元，由被告某市某1区人民政府某街道办事处负担。

  沈某上诉称，其拥有合法所有权的五层房屋，坐落于浙江省某市某1区某街道某59号。某市综合行政执法局与某街道办事处强拆沈某房屋第四、五层楼后（已另行起诉），某街道办事处又于2022年7月22日对沈某作出通知书，称沈某房屋为危房，并于2022年7月26日在未出具任何合法手续的情况下，对沈某房屋实施第二次强拆，将沈某房屋剩余的第一、二、三层全部强制拆除，至此，沈某房屋全部毁损灭失。沈某认为，某街道办事处在没有履行法定程序的情况下，对沈某的房屋两次实施暴力强拆，严重损害了沈某及其家属的合法权益，某街道办事处应当承担其所实施的强制拆除行为产生的一切法律责任。综上，应当确认某街道办事处强拆沈某房屋的行为违法，并赔偿违法行政行为给沈某造成的损失。沈某提起诉讼后，一审法院判决认定以某街道办事处强制拆除房屋时适用的建造房屋重置价标准为基准确定房屋价值。该认定错误，应予撤销，现提起上诉，理由如下：一、房屋价值的评估节点应以作出赔偿决定时的市场价值为准。在因强制拆除引发的一并提起的行政赔偿诉讼中，人民法院应当结合违法行为类型与违法情节轻重，综合协调适用《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，依法、科学地确定赔偿项目和赔偿数额，让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿，确保产权人得到公平合理的补偿。同时，人民法院在确定赔偿义务机关和赔偿数额时，要坚持有权必有责、违法须担责、侵权要赔偿、赔偿应全面的法治理念，对行政机关违法强制拆除被征收人房屋，侵犯房屋所有权人产权的，应当依法责令行政机关承担行政赔偿责任，而不能让产权人因侵权所得到的赔偿低于依法征收所应得到的补偿。对房屋损失的赔偿，不应再依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条所规定的房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格为基准确定，而应按照有利于保障权利人房屋产权得到充分赔偿的原则，以作出赔偿决定时点的案涉房屋类似房地产的市场价格为基准确定。此外，“任何人不得从自己的错误行为中获益”，为体现对违法征收和违法拆除行为的惩诫，并有效维护沈某合法权益，对沈某房屋的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿，即对沈某房屋的赔偿，不应低于赔偿时改建地段或者就近地段类似房屋的市场价值。二、赔偿的数额应当高于合法征收得到的补偿数额。行政补偿并不能代替行政赔偿。行政补偿是指行政机关实施合法的行政行为，给行政相对人合法权益造成的损失，由国家依法予以补偿的制度。行政赔偿是指行政机关实施违法的行政行为，侵犯行政相对人合法权益，由国家依法予以赔偿的制度。参照最高人民法院法公报案例（2014）行监字第148号陈山河与洛阳市人民政府行政赔偿纠纷案件及最高人民法院公报案例（2017）最高法行再101号许水云诉婺城区人民政府行政强制及行政赔偿一案有关土地征收赔偿地上附着物价值认定的意见。对房屋损失的赔偿，应按照有利于保障权利人房屋产权得到充分赔偿的原则，以作出赔偿决定时点的案涉房屋类似房地产的市场价格为基准确定，或者根据《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定按照房屋实际面积进行产权置换。参照上述公报案例的意见，对沈某案涉地块的房屋及物品的赔偿价值认定，应以周边类似的市场价格为基准，以达到惩戒和教育违法行政行为实施机关，保护沈某方合法权益的目的。综上，一审判决存在事实认定不清、适用法律错误，应予撤销。请求：1.撤销金华市婺城区人民法院（2023）浙0702行初265号行政判决书，发回重审或依法改判；2.判令某街道办事处承担沈某因本案发生的包括但不限于案件受理费、申请费、鉴定费等在内的一切费用。

  针对沈某的上诉，某街道办事处答辩称，一、某街道办事处愿意对沈某作出合法补偿，对沈某户的补偿从未低于征收补偿标准。1.某街道办事处愿意对沈某作出合法补偿，对沈某户的补偿从未低于征收补偿标准。某街道办事处始终根据不低于征收补偿标准的要求进行补偿，符合“让被征收人不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿”的原则。从征收补偿方案的补偿时间节点来说，案涉房屋征收于2006年审批，此后一直持续进行征收工作，因此相应的评估依据为某市建房[2006]30号《关于印发2005年某市区房屋重置价格的通知》，且案涉征收区块的补偿标准均是以此为依据，某街道办事处据此得出的评估价格并未低于征收补偿标准。2.采用征收补偿安置方案确定的评估时点计算，充分保障了沈某户的权益，且从公共利益角度，在征收范围内实现公平补偿原则。征收补偿安置不仅仅包括货币安置，还包括安置房安置。货币安置中的房屋评估价值，若用2005年的标准，安置房按建安成本价购买的购置单价也较低；如果据沈某所述按最新的补偿标准计算，其折旧价值也较高，采用2005年的补偿安置标准反而有利于沈某户，因此某街道办事处采用2005年的评估节点充分保障了沈某户的权益。二、沈某要求高于征收补偿标准，按照房地产的市场价格为基准确定补偿金额并无法律依据。1.沈某诉请高于合法征收得到的补偿数额无法律依据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益，不能让产权人因侵权所得到的赔偿低于依法征收所应得到的补偿。沈某始终坚持按照不低于征收补偿安置标准进行补偿，但并无法律依据可以支持高于征收补偿所确定的补偿金额。2.沈某诉请按照房地产的市场价格为基准确定补偿金额无法律依据。沈某户所在房屋土地属于集体土地，集体土地上房屋不允许买卖，没有买卖就没有市场价值，所以不能参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等国有土地上房屋的补偿安置规定进行补偿，因此，沈某要求按照房地产的市场价格为基准确定补偿金额并无法律依据。综上，对于沈某户危房拆除的补偿从未低于征收补偿标准，据此，对于沈某户强制拆除的补偿某街道办事处一直愿意以不低于征收补偿标准进行补偿，但与其就补偿金额一直未能达成一致，其要求高于征收补偿标准并无法律依据，请法院依法判决。

  某街道办事处上诉称，一、某街道办事处实施的案涉强制拆除行为合法。1.某街道办事处具有实施案涉强制拆除行为的主体资格。沈某户房屋属于危房为客观事实。根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条的规定，案涉房屋为D级危房，可能发生房屋安全事故的现实危险，应当立即启动房屋使用安全应急处置预案，故某街道办事处立即按照该条规定向沈某发出通知书。据此，某街道办事处可以依据自身职能，为避免发生安全隐患，立即启动房屋使用安全紧急预案。2.某街道办事处实施案涉拆除行为程序合法。2022年7月22日，某街道办事处作出通知书，并向沈某依法送达，告知沈某其房屋属于危险房屋，应当在收到通知书之日起立即停止使用该房屋，并将立即启动房屋拆除措施。由于沈某未积极履行相关解危义务，某街道办事处拆除沈某房屋程序合法，符合法律规定。二、某街道办事处愿意对沈某作出合法的补偿，对沈某户的补偿未低于征收补偿标准。对于沈某户危房拆除的补偿未低于征收补偿标准，据此，对于沈某户强制拆除房屋的补偿，某街道办事处一直愿意以不低于征收补偿标准进行补偿，但与沈某户就补偿金额一直未能达成一致。1.案涉房屋征收于2006年审批，此后一直持续进行征收工作，因此相应的评估依据为某市建房[2006]30号《关于印发2005年某市区房屋重置价格的通知》，且案涉征收区块其他户的补偿标准均是以此为依据。2.征收补偿安置不仅仅包括旧有房屋的价值补偿，还包括安置房安置，旧有房屋拆除按照2006年补偿标准进行补偿的前提是安置房的建安成本价也按照旧标准，这是公平合理的。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当，请求：一、撤销金华市婺城区人民法院（2023）浙0702行初265号行政判决书，改判驳回沈某一审全部诉讼请求或依法发回重审；二、本案一、二审诉讼费用由沈某承担。

  针对某街道办事处的上诉，沈某答辩称，本案沈某的房屋并非危险房屋，某街道办事处之所以向沈某出具了相关危险房屋通知书，根源在于本案房屋的四、五层先由某街道办事处进行强制拆除，将沈某可以正常居住的房屋造成毁损灭失，此后将剩余的一至三层以违法为由强行拆除，是以拆危代拆迁，且沈某在诉讼前并未见过危房鉴定报告。本案中提及的通知书已由法院确认违法，因此本案房屋并非危房。目前的结果均因某街道办事处的违法行为导致，以危房为由侵害公民的财产自主权，其强拆行为违法，应承担相应的赔偿责任，关于赔偿数额认定部分与沈某方上诉状中一致。

二审期间，各方当事人均未向本院提交新的证据。

经审理，本院对原审查明的事实予以确认。

  本院认为，某街道办事处以沈某案涉房屋系危房为由予以拆除，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第三条第二款规定“乡镇人民政府、街道办事处应当建立健全房屋使用安全常态化、网格化管理制度，对本辖区内房屋安全状况予以监督检查，并协助、配合上级人民政府和有关部门组织实施危险房屋治理与应急处置等工作”可知，某街道办事处仅有协助房屋安全责任人治理危险房屋的职责，并无实施应急处置行为的职权。某街道办事处实施强制拆除案涉房屋之行为，未依据《中华人民共和国行政强制法》的有关规定履行催告程序，也未保障沈某陈述和申辩的权利，原审据此确认某街道办事处径行拆除案涉房屋之行为程序违法并无不当。某街道办事处上诉认为其拆除行为符合法律规定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

  某街道办事处在强制拆除案涉房屋前，未与沈某达成补偿安置协议，也未作出补偿决定，现该拆除行为被确认违法，由此对沈某合法房屋及财产造成的损失，某街道办事处依法应予赔偿。案涉房屋位于某市某1区某社区某自然村，其所占用的土地为集体土地，根据某市人民政府2014年发布的《某市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》及某政办发〔2022〕25号《某市区征收集体所有土地上房屋补偿实施意见》的相关规定，集体所有土地上被征收房屋补偿金额由具备评估资质的评估机构按照建造房屋重置价结合成新评估确定，评估时点为征收土地预公告发布之日。本案中，在案涉房屋被强制拆除前，征收土地预公告未发布，征收决定也未作出，依据让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿之原则，确保产权人得到公平合理的补偿，原审确定以某街道办事处强制拆除案涉房屋时适用的建造房屋重置价标准为基准确定房屋价值符合规定，具有合理性。沈某上诉认为应以作出赔偿决定时的市场价值为基准对案涉房屋进行价值评估，赔偿的数额应高于合法征收得到的补偿数额，缺乏法律依据，本院不予支持。

  综上，上诉人沈某、某街道办事处的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

  驳回上诉，维持原判。

  二审案件受理费50元，由上诉人沈某负担25元，由上诉人某市某1区人民政府某街道办事处负担25元。

  本判决为终审判决。

审判长    陈庭会

审判员    张淑英

审判员    虞行

二〇二四年七月十一日

代书记员    陈思秀