广东省汕尾市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）粤15行终42号

上诉人（原审原告）陆丰市某某经济合作社，地址广东省陆丰市。

负责人李某波。

诉讼代表人洪某钗，男，1958年9月1日出生，汉族，住广东省陆丰市。

诉讼代表人张某钗，男，1983年1月10日出生，汉族，住广东省陆丰市。

诉讼代表人陈某钳，男，1974年8月16日出生，汉族，住广东省陆丰市。

诉讼代表人洪某溪，男，1957年7月8日出生，汉族，住广东省陆丰市。

委托诉讼代理人王静、姚雪娇，均为北京中师律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）陆丰市自然资源局，地址广东省陆丰市陆城行政新区。

法定代表人蔡某斌，该局局长。

参加诉讼行政机关负责人曾某江，该局党组成员。

委托诉讼代理人冯某锋。

委托诉讼代理人叶石谦，广东东都律师事务所律师。

上诉人陆丰市某某经济合作社（下称某某合社）诉被上诉人陆丰市自然资源局行政协议一案，上诉人某某合社不服广东省海丰县人民法院（2023）粤1521行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2024年6月13日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，2014年12月17日，陆丰市人民政府作出陆府办〔2014〕87号《陆丰市人民政府办公室关于印发陆城自来水厂建设项目土地征收及拆迁工作方案的通知》，主要载明为适应陆丰市发展规模，满足自来水供应需要，决定建设陆城自来水厂，并在**镇**村**村和**镇**村**村范围内征收约100亩土地，作为陆城自来水厂建设用地，由陆丰市土地储备中心作为征地主体，分别与东海镇、河东镇签订《征收土地协议书》。

2015年5月16日，陆丰市自然资源局下属机构陆丰市土地储备中心作为甲方与某某合社作为乙方签订《征收土地协议书》，主要内容：征收土地为某某合社属下集体土地，土地面积106.23亩（折70820平方米，其中厂区面积54573平方米，40米进厂路面积16247平方米）；征收土地补偿标准统一按85元每平方米进行补偿，共计补偿款6019700元；青苗及地上附着物补偿按10元每平方米补偿，共计708200元；留成地按征地面积70820平方米的15%进行计提，计提面积为10623平方米，参照陆丰市东海镇工业用地基准地价220元每平方米的价格折算为货币方式给予补偿，计补偿款2337060元。同日，双方再签订另一份《征收土地协议书》，主要内容：征收土地为某某合社属下集体土地，土地面积7.4175亩（折4945平方米，12米进厂路）；征收土地补偿标准统一按85元每平方米进行补偿，共计补偿款420325元；青苗及地上附着物补偿按10元每平方米补偿，共计49450元。上述两份协议落款处加盖某某合社公章及由法人代表李某波签名确认，陆丰市东海镇人民政府和陆丰市东海镇宽某经济联合社作为鉴证单位。

2019年7月17日，陆丰市自然资源局向某某合社出具《征收土地补偿安置方案》，主要载明拟征收某某合社属下的集体土地面积5.4524公顷，其中农用地5.2989公顷（耕地4.8461公顷、其他农用地0.4528公顷），建设用地0.1535公顷，拟订征地补偿安置方案：补偿标准为土地补偿（含安置补助费）同意按85万元每公顷补偿；青苗及地上附着物按10万元每公顷进行补偿；留用地安置：按征收面积5.4524公顷的15%比例，折合0.8179公顷，以货币补偿方案按250万元每公顷进行补偿，补偿金额为204.475万元。2019年8月1日，某某合社向陆丰市自然资源局提交《放弃听证的证明》，载明已收到陆丰市自然资源局作出的《听证告知书》，某某合社已召开成员代表会议，经讨论，同意上述征收土地补偿安置方案和被征地农民养老保障方案，决定放弃听证。该证明落款处加盖某某合社公章并由法人代表李某波签名确认。

2019年11月27日，广东省人民政府作出粤府土审（01）〔2019〕353号《广东省人民政府关于陆丰市2019年度第十七批次城镇建设用地的批复》，同意汕尾市人民政府上报的农用地转用方案和征收土地方案，同意包括某某合社属下集体农用地5.8955公顷（耕地5.0472公顷、其他农用地0.8483公顷）转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地0.2641公顷，以上合计6.1596公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续，上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为陆丰市城镇建设用地。

2019年12月16日，陆丰市人民政府发布《关于陆丰市2019年度第十七批次城镇建设用地征收土地和补偿安置方案的公告》，主要载明征收土地位置范围为某某合社及河东镇浮洲村乌某经济合作社属下集体土地；征收土地补偿：耕地、其他农用地、建设用地按85元每平方米进行补偿；留用地安置：按照实际征地面积15%的比例计提留成地0.9240公顷，以货币补偿方式按250万元每公顷进行补偿；并就社会安置情况及办理征收土地补偿登记的期限和地点等情况予以公告。

另查明，陆丰市东海镇宽某村民委员会向陆丰市自然资源局提交《会议记录》，载明会议主题为召开村民代表会议，商议国土资源局征地建自来水厂，开会日期为2015年4月30日，出席人数为11人，内容为该村委会书记王某宜及新铺村民小组组长李某波发言，并经大家商议，同意国土资源局在**组**及进厂路。

在一审庭审中，陆丰市自然资源局确认与某某合社签订的案涉征收协议中约定征收某某合社的土地面积为7.5765公顷，其中广东省政府批复涉及某某合社土地面积为5.4524公顷，其余未在批复内的土地面积为2.1241公顷，但并未使用。

一审法院认为，案件争议焦点一：洪某溪等村民是否能以某某合社名义提起本案诉讼；焦点二：案涉《征收土地协议书》是否无效。

焦点一：洪某溪等村民是否能以某某合社名义提起本案诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。根据陆丰市东海街道宽某村民委员会提供的某某合社村民名单共计673人，其中成年村民539人，未成年村民134人，已签名同意提起本案诉讼的274人，已超过半数，故此，本案共计274名村民以某某合社名义提起诉讼符合上述规定。

焦点二：案涉《征收土地协议书》是否无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修正）第二十五条第一款规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。陆丰市自然资源局作为陆丰市人民政府负责具体实施土地征收工作的行政机关，有权与某某合社签订征收协议，具有法定的主体资格和法律依据。陆丰市土地储备中心作为陆丰市自然资源局的下设机构，其代表陆丰市自然资源局与某某合社签订案涉征收协议，该行为所产生的法律后果应由陆丰市自然资源局承担，故陆丰市自然资源局系本案的适格被告。案涉土地在征收过程中，先行签订征收协议，系陆丰市自然资源局在征地报批阶段行使土地管理职权的行为，后取得广东省人民政府的相关批复，并将征用土地方案进行公告，发放了相应的补偿款。至于被诉《征收土地协议书》在实施过程中存在未批先征、少批多征、是否经村民会议讨论决定等问题，并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定无效的情形，且案涉《征收土地协议书》内容也并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，也不存在一方以欺诈、胁迫的手段订立合同损害国家利益，不存在恶意串通损害国家、集体或第三人利益，及损害社会公共利益等情形。故此，某某合社请求确认案涉两份《征收土地协议书》无效，没有法律和事实依据，不予支持。经依法释明后，某某合社拒绝变更诉讼请求，依法应予以驳回。

因此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，判决：驳回原告陆丰市某某经济合作社的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告陆丰市某某经济合作社负担。

上诉人某某合社不服一审判决上诉称，一、一审判决认定事实错误。（一）其通过政府信息公开才得知《放弃听证的证明》，被征收人的知情权完全被剥夺，无法知悉某某合社是否召开成员代表会议，是否就征收土地补偿安置方案和被征地农民养老保障方案进行讨论，陆丰市自然资源局一审未提供相关证据证明整个征收流程按照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定进行，整个征收过程严重程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，陆丰市自然资源局未提供证据证明《放弃听证的证明》的合法性及真实性。（二）陆丰市自然资源局先行签订案涉协议，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”的规定，属于违法征收土地行为。一审法院将未批先征的行为认定为征地报批阶段的土地管理行为，没有任何事实依据及法律依据，属于事实认定错误和适用法律错误。（三）《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。陆丰市自然资源局在实施集体土地征收行为中，未依法获得征收案涉集体土地的批准即与某某合社签订案涉土地征收协议，属于程序违法行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，应当确认案涉行政协议无效。二、某某合社无权全权代理村民签署征地协议，其意愿并非被征收人真实意愿，某某合社签订的征地协议无效。其通过申请政府信息公开才得知征收土地补偿安置方案、一书三方案、征地批复、案涉《征收土地协议书》、某某合社放弃听证证明等征收相关材料，被征收人的知情权被完全剥夺，整个征收过程严重程序违法。某某合社在不征求被征收人意见的情况下出具放弃听证证明，在被征收人对征收一无所知的情况下签署案涉征收土地协议，违背了村民意思自治原则，同时已经构成了无权代理，只要被征收人在三十日内没有就该协议进行追认，那么对被征收人而言，该协议无效。三、针对剩余未在批复内的土地利用情况，陆丰市自然资源局一审时未提交任何证据加以证明，一审法院也未去案涉地块现场进行实际走访调查，径行作出“其余未在批复内的土地面积为2.1241公顷，但并未使用”的认定没有事实依据及相关证据佐证。实际情况是未在批复内的土地已经被破坏，某某合社无法继续耕种，目前处于荒废状态。因此，请求：撤销一审判决，改判并支持某某合社一审全部诉讼请求，或发回重审，由陆丰市自然资源局承担一、二审诉讼费用。

被上诉人陆丰市自然资源局辩称，一审判决认定事实清楚，请求维持一审判决。

二审中，上诉人某某合社提交部分案涉土地现状照片13张，证明陆丰市自然资源局一审庭审时提出未在批复内的面积2.1241公顷土地未使用的主张没有事实依据，未在批复内的土地已经被破坏，无法继续耕种，目前处于荒废状态。

被上诉人陆丰市自然资源局对上诉人某某合社提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的有异议，不能证明陆丰市自然资源局破坏了土地。

经查证，上诉人某某合社提交的照片未显示土地存在建设或硬化的情况，不能否认陆丰市自然资源局一审庭审时提出未在批复内的面积2.1241公顷土地未使用的主张。

经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。

另查明，《新铺村小组土地款发放登记表（市新自来水厂征地款）》显示时间为2016年5月24日，该登记表列明“户主姓名”“人口”“金额”“领款人签名”等栏目，该登记表显示部分户主已经在“领款人签名”一栏签名。

本院认为，上诉人某某合社起诉请求确认陆丰市自然资源局与某某合社于2015年5月16日分别签订的《征收土地协议书》（征收土地面积7.4175亩）、《征收土地协议书》（征收土地面积106.23亩）无效，根据双方当事人的诉辩意见，案件争议焦点为案涉两份《征收土地协议书》是否存在无效情形。

案涉两份《征收土地协议书》系行政机关为满足自来水供应需要，征用案涉土地建设陆城自来水厂，与土地权利人签订的补偿协议，属于行政协议。行政协议区别于一般的行政行为，行政协议同时具有行政性和协议性，对行政协议效力的判断除了适用行政诉讼法的规定，可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，陆丰市人民政府作出《陆丰市人民政府办公室关于印发陆城自来水厂建设项目土地征收及拆迁工作方案的通知》确定由陆丰市自然资源局下属机构陆丰市土地储备中心作为征地主体签订《征收土地协议书》，可见陆丰市自然资源局作为具体实施土地征收工作的职能部门，有权与某某合社签订案涉协议。陆丰市土地储备中心预先与被征收人某某合社签订土地补偿安置协议后，广东省人民政府批复同意案涉农用地转用方案和征收土地方案，陆丰市人民政府发布征收土地和补偿安置方案公告，某某合社取得补偿款并分配。土地征收职能部门预先与被征收人签订土地补偿安置协议，征地补偿安置资金落实后再启动土地征收程序，系能够保障被征收人对于土地及地上附着物的权益获得公平、合法合理补偿而预先积极采取的措施。在案证据未能证明案涉两份协议存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，也未能证明存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，故对上诉人某某合社所提确认案涉两份《征收土地协议书》无效的上诉请求，本院不予支持。

综上所述，上诉人某某合社的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人陆丰市某某经济合作社负担（已预交）。

本判决为终审判决。

审 判 长 林淑娟

审 判 员 麦莉美

审 判 员 林逢春

二〇二四年七月十五日

法官助理 徐舒磊

书 记 员 许 可