青海省西宁市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）青01行终45号

上诉人（原审原告）某某公司。

法定代表人王某，该公司执行董事。

委托诉讼代理人赵某某，男，该公司员工。

委托诉讼代理人赵立伟，青海立詹律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）某某组织。

法定代表人李某某，该局局长。

委托诉讼代理人杨永顺，青海立卓律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）西宁市人民政府，住所青海省西宁市城北区宁张路46号。

法定代表人石某某，该市市长。

委托诉讼代理人何某某，女，西宁市司法局行政复议与应诉局工作人员。

原审第三人拉某某，女，1975年6月7日出生，藏族。

委托诉讼代理人卓某，1977年5月2日出生，藏族。系拉某某丈夫。

上诉人某某公司（以下简称泰正公司）因诉被上诉人某某组织（以下简称市人社局）工伤保险资格认定及被上诉人西宁市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服西宁铁路运输法院（2023）青8601行初299号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2024年7月10日公开开庭审理了本案。上诉人泰正公司的委托诉讼代理人赵某某、赵立伟，被上诉人市人社局的副局长谭屹涛作为市人社局、市政府的行政机关出庭应诉负责人及市人社局的委托诉讼代理人杨永顺、市政府的委托诉讼代理人何某某，原审第三人拉某某的委托诉讼代理人卓某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院认定，泰正公司在从事青海中梁房地产开发有限公司土方运输项目工地土方拉运施工过程中，应对施工现场洒落的渣土进行清扫。2022年3月底，拉某某在泰正公司进行路面渣土清扫的工作，双方约定每月工资4200元，每天下午六点开始至清扫结束，公司安排车辆将清扫人员送往清扫地点，并按照泰正公司要求每日进行考勤登记。2022年4月25日21时13分许，拉某某清扫路面时被众”牌小型轿车撞伤，经送青海仁济医院急救后，转至青海大学附属医院医治，确诊为重度颅脑损伤、创伤性蛛网膜下腔出血、脑肿胀、颅骨骨折、左侧眼眶内侧壁塌陷骨折、左侧第6肋骨折、右侧第6肋骨折、左侧肱骨干骨折、左侧前额皮肤撕裂伤、低蛋白血症、肺部感染等。2023年4月7日，拉某某向市人社局提交工伤认定申请表等相关材料。2023年4月21日市人社局受理，于2023年6月9日作出《认定工伤决定书》（青海省宁工认字（2023）681号）认定：拉某某受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项：在工作场所内因工作原因受到事故伤害之规定，属于工伤认定范围，认定因工负伤，并向泰正公司、拉某某送达。泰正公司不服，于2023年8月8日向市政府申请行政复议。2023年8月9日市政府向泰正公司、市人社局、拉某某送达行政复议受理通知书，后经审查于2023年9月25日作出《行政复议决定书》（宁复（2023）32号）维持市人社局作出的工伤认定决定，泰正公司不服向法院提起本案诉讼。

一审法院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款及作出修订前《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，市人社局作为本区域的社会保险行政部门，负责本统筹地区用人单位的工伤认定工作并具有依法作出相应决定的法定职权；市政府作为市人社局的上级主管部门，具有受理泰正公司行政复议申请，进行相应审查并具有作出决定的法定职权。

本案的争议焦点为：一、拉某某与泰正公司是否存在劳动关系；二、拉某某受到的事故伤害是否应当认定为工伤；三、市人社局在作出本案行政行为中能否直接认定双方存在劳动关系。一、关于拉某某与泰正公司是否存在劳动关系的问题。根据《工伤保险条例》第十八条第一款，“提出工伤认定申请应当提交下列材料：……（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；……”的规定，一般情况下，劳动者与用人单位之间存在劳动关系是认定工伤并享受工伤保险待遇的前提条件，而对于劳动关系的认定，既包括双方签订的书面劳动合同，也包括双方形成的事实劳动关系。本案中，泰正公司与受到事故伤害的拉某某之间未签订书面劳动合同，因此双方之间是否形成事实劳动关系是认定工伤应查明的基础事实。根据原劳社部发（2005）12号《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》规定，“用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同，但同时具备下列情形的，劳动关系成立：（一）用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；（二）用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；（三）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。”本案中，泰正公司的营业执照，能够证实该公司系经依法登记、注册成立，具备合法用工主体，拉某某系完全民事责任能力人，其与泰正公司均符合法律、法规规定的劳动关系的主体资格。拉某某自2022年4月1日至发生交通事故之日期间，接受泰正公司管理安排，由洒水车将其与其他清扫人员送至指定工作地点进行路面清扫工作，并每日接受泰正公司考勤。解占魁、李牛肉晒吉、李先巴的证明及工伤认定申请陈述经过、道路交通事故认定书等材料均能够证实事故发生时拉某某正在泰正公司从事的土方运输项目工地上进行路面清理工作，该路面清理工作系泰正公司从事土方运输项目中的组成部分。从工伤认定阶段，泰正公司向市人社局提交的考勤表可看出，拉某某每天到岗完成工作，接受泰正公司的考勤和管理，属于完成固定工作，并不是临时雇佣完成临时工作的情形。关于泰正公司认为考勤表仅用于记录泰正公司工作天数，系以此按照每天150元结算劳动报酬的依据，泰正公司无须接受拉某某的考勤和管理，可随时离开的理由。因拉某某于2022年4月25日发生交通事故，而考勤表中的考勤登记却登记至2022年4月28日，且银行卡交易明细清单、网上银行电子回单能够证实泰正公司向拉某某支付了2022年4月1日至2022年4月28日的月工资4200元，并未按每日计发工资至2022年4月25日，由此可知，拉某某并非泰正公司所述按每日150元计发劳动报酬的临时雇佣人员。同时，解占魁、李牛肉晒吉证明关于泰正公司与拉某某系劳务雇佣关系的表述，及拉某某代理人承诺书中：“承诺公司为我二人所开请假证明及劳动关系、工资证明仅用于提供与保险公司赔偿材料证明，不做他用。”的表述，泰正公司欲证明其与拉某某系劳务关系。一审法院认为，泰正公司与拉某某之间系劳务雇佣关系还是劳动关系，需根据法律规定并结合实际情况综合予以认定，对证明及承诺书中的上述陈述，不予采信。综上，拉某某虽未与泰正公司签订劳动合同，但是二者之间形成了事实劳动关系。故泰正公司主张其与拉某某系劳务关系的意见，不予支持。二、关于拉某某受到事故伤害是否应当认定为工伤的问题。《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定，职工在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应当认定为工伤。市人社局据以认定工伤道路交通事故认定书、住院病例、解占魁、李牛肉晒吉、李先巴的证明等相关证据，能够证实拉某某在工作时间、工作地点、因工作原因受到事故伤害，属于因履行工作职责受到的伤害，且所受到的伤害与履行本职工作职责之间具有因果关系，属于《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定的应当认定为工伤的情形。因此，市人社局作出《认定工伤决定书》（青海省宁工认字（2023）681号），认定结果准确；在案《申请受理决定书》《限期举证通知书》等均在法定期限内由市人社局作出并送达，符合相关程序规定。《工伤保险条例》第十九条第二款规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。泰正公司不认可市人社局认定拉某某所受事故伤害为工伤，但对此，泰正公司并未提供有效证据予以证实。三、关于市人社局在作出本案行政行为中能否直接认定双方存在劳动关系的问题。现行法律关于劳动行政部门在工伤认定程序中就双方间的劳动关系并未规定需先经仲裁裁决程序，故市人社局在工伤认定程序中对劳动关系予以直接确认，进而作出处理决定，属于其职权范围，并不违反法律规定。根据《工伤保险条例》的规定，工伤认定是劳动行政部门的法定职责，而劳动关系的存在与否是作出工伤认定的前提，如果先通过劳动仲裁确认劳动关系，再进行工伤认定，不符合行政效率原则，也容易给当事人造成极大负担，不利于保护劳动者合法权益。因此，只有劳动争议仲裁委员会和人民法院有权对劳动关系作出认定，劳动行政部门在工伤认定程序中不能确认是否存在劳动关系的认识，显然过于机械，亦不符合《工伤保险条例》的立法本意。另，《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（（2009）行他字第12号）中认定，根据《中华人民共和国劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”市政府收到泰正公司行政复议申请后，经过审查作出决定，并在法定期间向泰正公司及拉某某进行送达，符合修订前《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条等相关规定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，予以确认。

综上，市人社局作出的《认定工伤决定书》（青海省宁工认字（2023）681号）及市政府作出的《行政复议决定书》（宁复（2023）32号）事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回泰正公司的诉讼请求。

宣判后，泰正公司不服，向本院提起上诉称，泰正公司与拉某某仅为劳务雇佣关系，在没有明确的劳动合同、社保缴纳记录、身份证明文件的基础上，不应也无法认定工伤。市政府作为复议机关，未认真调查核实二者是否存在劳动关系，仅以泰正公司向拉某某发放了报酬和拉某某从事了泰正公司安排的工作为由，迳行维持市人社局作出的工伤认定，属于事实查明不清、法律适用错误。一、关于事故发生基本情况。泰正公司临时雇佣拉某某在施工现场内部清扫渣土，双方口头约定雇佣工资按每天150元计，根据实际工作天数最终结算，双方仅为劳务雇佣关系，无需缴纳保险和签订劳动合同，拉某某无需接受泰正公司的考勤和管理，可随时离开。拉某某于2022年4月25日21时清扫时，擅自走出工地现场到马路上时，被小轿车撞伤。二、泰正公司认为，市人社局作出工伤认定的具体行政行为缺乏事实和法律依据，且存在多处错误，其受伤不符合工伤认定条件。1．劳动关系的存续是工伤认定的前提。在拉某某未按照《工伤认定办法》第六条规定提交劳动关系证明相关材料的情况下认定工伤，属事实不清。2．泰正公司与拉某某之间为临时雇佣关系，不属于《关于确立劳动关系有关事项的通知》第一条规定应当确定劳动关系的情形。3．没有证据证明泰正公司与拉某某存在劳动关系，公司针对拉某某清扫渣土临时性工作向其足额支付了劳务报酬，其丈夫让公司出具证明时承诺仅作为向保险公司索赔材料。4．拉某某受伤系因第三人侵权所致，属人身损害赔偿范畴，事实上拉某某已经向侵权方主张人身损害权利，再向泰正公司主张工伤，属于权利滥用。三、市人社局未根据《工伤认定办法》认定工伤的程序严重违法。1．调查核实事故时未按规定由两名以上工作人员共同进行，未出示执行公务证件。2．未认真调查核实事故现场人员的证言和考勤表。3．根据《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第五条规定，在对是否存在劳动关系争议较大时，市人社局未中止工伤认定和告知拉某某依法确认劳动关系后再进行工伤认定，程序严重违法，导致工伤认定实体性错误。上诉请求：1．撤销被上诉人市人社局作出的《认定工伤决定书》（青海省宁工认字（2023）681号）和市政府作出的《行政复议决定书》（宁复（2023）32号）。2．本案诉讼费用由被上诉人承担。

市人社局辩称，工伤认定决定、复议决定及一审判决均认定事实清楚，适用法律准确，应当予以维持：1．关于工伤认定过程中劳动关系确认程序问题。虽然按照相关法律、法规规定，人社部门在无法查清是否存在劳动关系的情况下，原则上应当作出不予受理或不予认定工伤的结论，由于这两个结论对申请人权利保障会产生不利的后果，因此才给予救济程序，即通过仲裁和诉讼程序确定劳动关系，但是法律、法规并未否定人社部门有权确认劳动关系。2．市人社局依据申请材料确定了泰正公司与拉某某之间存在合法有效的劳动关系准确，程序合法。3．关于劳动关系的认定问题。本案中劳动关系的认定，主要依据《关于确立劳动关系有关事项的通知》第一部分的三个并列要件。实际上泰正公司对于公司和拉某某都具有主体资格以及拉某某提供的劳务是泰正公司业务的组成部分该两个要件均认可，仅对拉某某是否受公司规章制度的管理持有异议。对此，拉某某接受泰正公司的考勤，公司发放工资，二者具有管理和被管理的关系，存在事实劳动关系。4．在司法实践中，只有劳动关系和劳务关系之别，并没有“临时劳务人员”和“临聘人员”的法律概念。5．本案主体确有其特殊性，泰正公司和拉某某不属于企业内部人员的用工关系，而是项目上的用工关系，就参与项目建设的所有人员都属于项目工伤统筹的投保对象而言，认定劳动关系比企业内部人员的劳动关系认定更宽泛。

市政府辩称，复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。一审判决结果正确，请求予以维持。

拉某某述称，泰正公司按月向拉某某发放工资，双方形成事实劳动关系。拉某某因履行工作职责，在工作时间和工作场所受到意外伤害，符合工伤认定的条件，市人社局作出的认定工伤决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；市政府作出的行政复议决定并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人泰正公司的上诉请求，维持原判。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，存在劳动法律关系是认定工伤的前提。根据上诉人泰正公司的上诉意见，本案争议焦点在于：被上诉人市人社局认定泰正公司与原审第三人拉某某之间存在事实劳动关系是否正确。首先，关于市人社局是否具有认定劳动关系的职权问题。根据最高人民法院行政审判庭（2009）行他字第12号答复意见，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工和企业之间是否存在劳动关系的职权。其次，市人社局根据银行交易明细、考勤表等，认定拉某某与泰正公司之间存在事实劳动关系证据确凿，程序合法。第三，《工伤保险条例》第十九条第二款规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。泰正公司在本案认定工伤程序中提交的证据不能证明其主张。故市人社局在认定工伤程序中履行了应尽的调查核实职责，对泰正公司与拉某某之间是否存在劳动关系进行判断后，认为不需要通过仲裁和诉讼程序解决，并作出二者存在事实劳动关系的确认并无不当。泰正公司关于市人社局认定工伤程序违法的上诉理由不能成立。鉴于泰正公司对被上诉人市政府的复议决定作出程序不持异议，本院对复议程序的合法性予以确认。

综上，一审判决认定上诉人泰正公司应对与其存在事实劳动关系的原审第三人拉某某因工受伤承担工伤保险责任的事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人泰正公司的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

案件受理费50元，由上诉人某某公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 祁小芹

审 判 员 丁笑曦

审 判 员 周晓武

二〇二四年七月十五日

法官助理 李林翰

书 记 员 沙丽金