湖北省建始县人民法院

行 政 判 决 书

（2023）鄂2822行初47号

公益诉讼起诉人：建始县人民检察院。

被告：建始县文化和旅游局。住所地：建始县业州镇红土坪司法大楼6楼。

委托诉讼代理人：刘某某（特别授权）。

委托诉讼代理人：郑崇新，湖北广润律师事务所律师。

公益诉讼起诉人建始县人民检察院认为被告建始县文化和旅游局不履行文物保护监督管理职责，于2023年11月24日向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案后，随即向被告送达了公益诉讼起诉人副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2023年12月12日公开开庭审理了本案。建始县人民检察院指派检察员黄飞、谢超、检察官助理卢屿祺出庭履行职务，被告建始县文化和旅游局（以下简称建始县文旅局）文化和旅游事业发展中心主任张某某、委托诉讼代理人刘某某、郑崇新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

公益诉讼起诉人建始县人民检察院诉称，湖北省立第一小学旧址位于建始县长梁镇长梁子村长梁子老街，2011年被核定公布为建始县文物保护单位，2021年被核定公布为湖北省文物保护单位。该旧址建筑为四层石木结构，由于自然长期侵蚀，年久失修，外墙粉化剥落，门窗破损，内部大量木质结构腐朽脱落，到处散落堆积着垃圾杂物，屋顶多处损坏导致漏雨渗水。同时，该旧址建筑紧邻公路，与周边民居相连，却无任何隔离保护措施，极易受到人为破坏，且其粉化张裂的外墙和腐朽损坏的木质构件，也存在坠落伤人的安全隐患。

2023年6月16日，建始县人民检察院向被告送达鄂恩建检行公建〔2023〕5号检察建议书，建议被告依法履行对湖北省立第一小学旧址保护的监督管理职责，及时采取有效措施消除问题和隐患，并要求被告自收到检察建议起两个月内进行整改和回复。但被告既未在法定期限内书面回复，亦未采取实质有效措施消除文物所受侵害。同年9月1日，建始县人民检察院再次前往湖北省立第一小学旧址进行实地调查，发现该旧址建筑仍没得到有效修缮保护，屋顶漏雨渗水问题愈加严重，损害还在进一步加剧。同月，建始县人民检察院委托浙江亿桥工程技术研究有限公司恩施分公司对湖北省立第一小学旧址建筑进行结构安全鉴定。鉴定意见为：湖北省立第一小学旧址建筑房屋内部墙体存在裂缝、泥浆粉化、脱落情况；外墙粉刷层粉化脱落，局部存在剥落、破损等异常损伤情况；木梁存在腐朽、虫蛀情况；木结构连接处存在松动、滑移、变形、损坏等情况；屋盖及木梁支撑系统存在变形、破损；根据专业技术标准，评定湖北省立第一小学旧址建筑物安全性等级为Dsu级。可见，湖北省立第一小学旧址损害情况严重，损毁灭失风险较高，加强保护已迫在眉睫。

根据《中华人民共和国文物保护法》第四条、第八条第二款的规定，被告作为建始县文物行政主管部门，对辖区内文物保护负有监督管理职责。但截至2023年11月20日，被告未积极履行文物保护行政主管职责，没有采取法定、有效的措施及时对该案涉文物开展保护，致使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《人民检察院公益诉讼办案规则》第八十一条的规定，提起诉讼，请求判令：1.确认被告对省级文物保护单位湖北省立第一小学旧址怠于履行监督管理职责的行为违法；2.判令被告及时履行监督管理职责，让湖北省立第一小学旧址得到切实有效的保护。审理中，经本院释明后，公益诉讼起诉人放弃第一项诉讼请求，将第二项请求明确为判令被告履行案涉文物监督管理职责。

公益诉讼起诉人向本院提供了以下证据、依据：

1.第三次全国文物普查不可移动文物登记表、建始县人民政府办公室《县人民政府办公室关于加强文物保护工作的通知》（建政办函〔2012〕58号）、湖北省人民政府《省人民政府关于公布第八批湖北省文物保护单位的通知》（鄂政发〔2021〕34号）、建始县人民检察院对湖北省立第一小学旧址进行初步调查时现场拍摄的照片和视频。证明建始县文旅局对辖区内文物保护工作负有监督管理职责，但其怠于履行职责，致使国家利益和社会公共利益受损。

2.建始县人民检察院鄂恩建行公建〔2023〕5号检察建议书、送达回证。证明建始县人民检察院已经就该案履行诉前程序，督促建始县文旅局依法履行职责。

3.建始县人民检察院分别对柏某某、范某、刘某某的调查笔录，浙江亿桥工程技术研究有限公司恩施分公司对湖北省第一小学西迁旧址房屋出具的鉴定报告、建始县人民检察院现场拍摄的照片和视频。证明被告建始县文旅局经督促后仍未依法积极履职，没有使湖北省立第一小学旧址得到有效的保护，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。

被告建始县文旅局辩称，被告作为文物保护的监督管理部门，根据《中华人民共和国文物保护法》等相关法律法规等规定，对湖北省立第一小学旧址积极履行了监督管理职责。一是积极争取资金，于2015年在湖北省立第一小学旧址建筑物旁立下文物保护单位标志和简介碑。二是成立“长梁镇第一小学义务消防队”，定期进行文物消防安全、执法巡查，对发现的问题及时通知产权人进行整改。三是积极组织资料，申报其为湖北省第八批文物保护单位。2021年12月9日，湖北省人民政府公布该旧址建筑为湖北省第八批文物保护单位。四是积极向上级主管部门申报湖北省立第一小学旧址文物保护工程立项，争取维修资金。2022年2月7日，被告向省文化和旅游厅申报其文物保护立项，申请208万元资金实施文物保护专项工程，进行现状调查测绘、文物本体修缮、白蚁防治及周边排水沟疏通等。2023年9月7日，被告工作人员到恩施州文化和旅游局汇报案涉检察建议相关情况，并申请抢救性保护维修资金。同年9月18日，被告向恩施州文化和旅游局申请资金30万元进行抢救性修缮。同年11月9日，建始县文化事业发展中心向湖北省文化和旅游厅申请对该文物保护工程立项，申请220万元进行文物主体修缮和必要的环境整治。综上，被告对湖北省立第一小学旧址积极履行了文物监管职责。因该文物的产权属私人所有，系非国有不可移动文物，根据《中华人民共和国文物保护法》第21条之规定，非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。被告已多次督促产权人袁某进行修缮整改，并向上级主管部门争取资金。被告承诺将加强对产权人的督促及向上级主管部门申报资金的力度，争取使湖北省立小学旧址尽早得到修缮。

被告建始县文旅局向本院提交了以下证据、依据：

1.《县人民政府关于公布不可移动文物名录的通知》（建政办函〔2011〕58号）、《湖北省人民政府关于公布第八批湖北省文物保护单位的通知》（鄂政发〔2021〕34号）。证明湖北省立第一小学旧址文物保护单位的历史沿革。

2.湖北省立第一小学旧址作为文物保护及简介标志碑照片。证明被告积极争取资金于2015年在湖北省立第一小学旧址建筑旁立下文物保护单位保护标志及简介碑，履行了文物保护监督职责。

3.第八批湖北省文物保护单位申报文本。证明被告组织相关资料，申报其为湖北省第八批文物保护单位，被告积极履行了文物保护职责。同时，湖北省立第一小学旧址的所有权人为袁某，系非国有不可移动文物。

4.2017年9月26日文物消防安全巡查记录及照片，长梁镇省立第一小学义务消防队名单，建始县古建筑重点文物保护单位名单，建始县文物安全状况大排查突出问题整改情况报告，2022年3月5日文物安全与执法巡查记录表，2022年9月1日文物安全与执法巡查记录表及照片，2022年11月21日文物安全与执法巡查记录表及照片、2023年7月16日文物安全与执法巡查记录表，消防器材清单，建始县文物事业发展中心2023年6月26日、7月16日、8月11日、9月7日、9月13日工作日志，建始县文物事业发展中心2023年6月26日会议记录。证明被告定期对湖北省立第一小学旧址进行文物消防安全、执法巡查，配备消防器材，并成立“长梁镇第一小学义务消防队”，确保文物本体安全，对检查中发现的房屋构建损毁、漏雨等情况多次通知产权人进行整改。被告积极履行了文物监管职责。

5.建始县文物事业发展中心关于湖北省立第一小学旧址文物保护工程立项的请示（建文物文〔2023〕4号）、建始县文旅局关于湖北省立第一小学旧址文物保护工程立项的请示（建文旅文〔2022〕14号）、建始县文旅局关于解决湖北省立第一小学旧址维修资金的请示（建文旅文〔2023〕33号）。证明因湖北省立第一小学旧址的产权属私人所有，系非国有不可移动文物，根据《中华人民共和国文物保护法》第21条规定，非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。被告已多次督促产权人袁某进行修缮整改，并多次向上级主管部门争取资金。在产权人不履行修缮义务的情况下，被告积极向上级主管部门申请修缮立项及资金，履行了文物保护监管职责。

6.《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》（国发〔2016〕17号）、《国务院办公厅关于进一步加强文物安全工作的实施意见》（国办发〔2017〕81号）、《县人民政府办公室关于加强文物保护工作的通知》（建政办函〔2012〕58号）。证明文物保护的责任主体系各乡镇人民政府，各文物保护单位的产权所有人或实际使用人为具体责任人，县文物部门系监督、指导、管理职责。

经庭审质证，公益诉讼起诉人对被告提交的证据1无异议。对证据2、3、4、6真实性、关联性和合法性均无异议，但对证明目的均有异议，认为证据2只能证明被告履行了立指示牌的措施，不属于保护措施，标示标牌没有及时更新，不能证明被告履行了文物监管保护职责。涉案小学旧址内外均损坏严重，基础性保护措施没有完全做到位。证据3湖北省立第一小学旧址由县级保护单位升级为省级，不否认被告在文物保护方面所做的工作。目前该旧址建筑安全等级被评为D级，被告认识到其价值，更应采取针对性保护措施。且该组证据不足以证明文物的权属，不动产的权属以登记为准，该旧址使用人经多人转手，均以买卖合同进行，未进行产权登记，仅能说由袁某占有，被告没有对文物的所有权人进行详细调查，工作不细致，导致了目前修缮、养护义务不明细。证据4对于不可移动的文物，消防设施及日常巡查是基础保护措施，并非履行了这些义务就尽到了文物监督管理职责。文物旧址内的卫生管理没有做到位，到处散落着垃圾杂物，屋顶渗水漏雨的情况更加严重，被告多次巡查都没有解决，被告在巡查过程中有疏忽。证据6公益诉讼起诉人的诉讼请求中明确要求文旅部门对该文物履行监督管理职责，不是要求其直接履行修缮保护义务，并不否认乡镇人民政府的文物保护职责。另外，文旅部门的职责不仅仅是通知文物产权人袁某履行相关的保护义务，而应是督促，在文物保护紧迫时，还需代为履行保护义务；证据5中三份文件均为被告内部制发的文件，且建文物文〔2023〕4号、建文旅文〔2023〕33号是在公益诉讼起诉人发出检察建议后发出，对该三份文件的真实性存疑。被告在立项请示后陷入观望等待中，而不是根据案涉文物损害的紧迫现状，在力所能及的方面采取有效措施。被告在检察建议期满后，至今一直没有书面回复其整改情况，达不到被告的证明目的。

被告对公益诉讼起诉人提交的对证据2无异议；对证据1及证据3中鉴定报告的真实性无异议，但对其关联性和证明目的有异议，认为被告对湖北省立第一小学旧址依法履行了监督管理职责，湖北省立第一小学旧址的现状不能证明被告没有履职导致国家利益和社会公共利益受损；对证据3中范某、刘某某的证言无异议，对柏某某的证言，认为不能完整的反映案涉文物的管理情况。

本院对上述证据认证如下：对双方无异议的证据，本院依法予以采信。对有异议的证据，本院认为，原告提交的证据1、3能够客观反映案涉文物的现状和被告对案涉文物保护监督管理不力的情况，与本案具有关联性，本院予以采信。被告提交的证据2、3、4、5、6，主要证明被告履行了文物申报、日常巡查以及向上级机关申请立项修缮的情况，但从公益诉讼起诉人提交的证据及庭审查明的情况来看，案涉文物的破败状况日益严重，被告履行监管职责没有实效，本院对被告的证明目的不予采信。

经审理查明，湖北省立第一小学旧址位于建始县长梁镇长梁子村六组长梁子老街，案外人袁某于2009年从他处购买了该栋建筑。2011年，该旧址被建始县人民政府核定公布为县级文物保护单位。2015年10月8日，原建始县文物管理局为县级文物保护单位湖北省立第一小学旧址立文物保护标志碑及简介。2021年，经建始县文旅局申报，该旧址被湖北省人民政府核定公布为第八批湖北省文物保护单位。

2022年5月26日，建始县人民检察院决定对建始县文旅局怠于履行对湖北省立第一小学旧址保护监管职责立案调查，当日向建始县文旅局送达鄂恩建检行公立〔2022〕42号立案决定书。2023年6月16日，建始县人民检察院向建始县文旅局发送鄂恩建检行公〔2023〕5号检察建议书，认为建始县文旅局对湖北省立第一小学旧址保护怠于履职，建议建始县文旅局依法履行对湖北省立第一小学旧址的保护管理职责，及时采取有效措施消除问题和隐患，并限定其两个月内依法履行职责和书面回复。逾期，建始县文旅局未向建始县人民检察院就整改落实情况进行书面回复。同年9月1日，建始县人民检察院再次前往湖北省立第一小学旧址进行实地调查，发现该旧址建筑仍没得到有效修缮保护，屋顶漏雨渗水问题愈加严重，损害还在进一步加剧，随即委托浙江亿桥工程技术研究有限公司对湖北省立第一小学西迁旧址房屋进行民用建筑安全性鉴定。同年10月26日，浙江亿桥工程技术研究有限公司出具《鉴定报告》，鉴定结论为：湖北省立第一小学西迁旧址房屋安全性等级评定为Dsu级，即“安全性严重不符合本标准对Asu级的规定，严重影响整体承载，必须立即采取措施”。

另查明，建始县文旅局对湖北省立第一小学旧址开展了不定期文物安全与执法巡查，并成立长梁镇省立第一小学义务消防队，对其进行日常巡查，配备消防器材。2022年5月7日，建始县文旅局向恩施州文旅局呈报《建始县文化和旅游局关于湖北省立第一小学旧址文物保护工程立项的请示》。2023年9月18日，建始县文旅局向恩施州文旅局呈报《关于解决湖北省立第一小学旧址维修资金的请示》，申请对湖北省立第一小学旧址维修资金30万元。同年11月9日，建始县文旅局下属建始县文物事业发展中心向恩施州文旅局呈报《建始县文物事业发展中心关于湖北省立第一小学旧址文物保护工程立项的请示》。

庭审中，被告建始县文旅局陈述，该局在收到建始县人民检察院检察建议后，与案涉文物产权人袁某口头进行过沟通。建始县文化和旅游局向上级申请的立项资金尚处于审批状态。被告认为对文物保护的职责，从法律层面说在各级人民政府，但实际是由建始县文旅局履行监管职责。

本院认为，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。建始县人民检察院在已经履行诉前程序的情况下，作为公益诉讼起诉人提起行政公益诉讼，符合法律规定。本案争议焦点在于被告对文物保护的法定职责范围和是否已履行了对湖北省立第一小学旧址的监督管理职责。对此本院评析如下：

关于被告对文物保护的法定职责范围。《中华人民共和国文物保护法》第八条第二款的规定：“地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。”《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》（国发〔2016〕17号）中明确了要支持文物行政部门依法履行职责，加强文物行政机关机构建设，优化职能配置，各级文物行政部门要深化行政管理体制改革，转变职能，强化监管，地方各级人民政府相关部门和单位要认真履行依法承担的保护文物职责。《国务院办公厅关于进一步加强文物安全工作的实施意见》（国发〔2017〕81号）明确了地方政府的主体责任，文物部门的监管责任、文物管理使用者的直接责任。《建始县人民政府办公室关于加强文物保护工作的通知》（建政发函〔2012〕58号）中明确县文物部门负责指导各乡镇的文物保护管理工作。按前述规定，被告建始县文旅局作为建始县文物保护行政主管部门，具有对本行政区域内文物监督管理的法定职责。

关于被告是否已履行了对湖北省立第一小学旧址的监督管理职责。从文义解释角度，行政机关“监督管理”是指行政机关作为行政主体督促相对人履行行政法义务，而非行政机关投入财政资金等公共资源直接实施文物保护等具体工作。因此，本案被告建始县文旅局是否争取到财政资金实施文物修缮不能作为认定其怠于履行监督管理职责的依据。《人民检察院公益诉讼办案规则》第八十二条规定，“有下列情形之一的，人民检察院可以认定行政机关未依法履行职责：（一）逾期不回复检察建议，也没有采取有效整改措施的”。从浙江亿桥工程技术研究有限公司出具的《鉴定报告》来看，湖北省立第一小学旧址房屋安全性等级评定为Dsu级，必须立即采取措施，如不及时修缮，则有破败灭失的风险，但被告建始县文旅局在收到建始县人民检察院的检察建议后，未按期回复检察建议，亦未督促文物产权人或者主体责任单位进行修缮，致使文物破败程度加剧，建始县人民检察院据此认为被告建始县文旅局怠于履行监督管理职责并无不当。故此，被告建始县文旅局应当继续采取有效措施，加大监管力度，使案涉文物保护落到实处。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条之规定，判决如下：

责令被告建始县文化和旅游局继续履行对湖北省立第一小学旧址的监督管理职责。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院。

审 判 长  林宏宇

审 判 员  刘振华

审 判 员  周 锐

人民陪审员  徐 海

人民陪审员  刘 艳

人民陪审员  叶 辉

人民陪审员  王庆波

二〇二三年十二月二十五日

法官 助理  王雪芬

书 记 员  刘 慧