北京市门头沟区人民法院

行 政 判 决 书

（2023）京0109行初125号

原告刘某。

委托代理人姜某，北京泽玺律师事务所律师。

委托代理人王某，北京泽玺律师事务所律师。

被告北京市规划和自然资源委员会门头沟分局，住所地北京市门头沟区新桥大街48号。

法定代表人贾骥，局长。

委托代理人崔某，北京市规划和自然资源委员会门头沟分局干部。

委托代理人杜某，北京市北斗鼎铭律师事务所律师。

第三人北京某1公司。

法定代表人齐某，经理。

委托代理人陈某，河北昊正律师事务所律师。

原告刘某诉被告北京市规划和自然资源委员会门头沟分局（以下简称门头沟规自分局）履行法定职责一案，于2023年8月26日向本院提起行政诉讼。本院于同年8月28日立案后，依法向门头沟规自分局送达了起诉状副本及应诉通知书。因北京某1公司同本案有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2023年10月25日公开开庭审理了本案。原告刘某的委托代理人姜某、王某，被告门头沟规自分局的法定代表人、局长贾骥及委托代理人崔某、杜某到庭参加诉讼，第三人北京某1公司经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告刘某诉称，原告系中昂时代中心项目业主，该项目位于门头沟区门头沟新城MC04-1491#商业楼，项目开发房地产单位为北京某1公司。经查询，案涉项目宗地用途为F3其它类多功能用地，宗地规划条件规定主体建筑性质为商业、综合。根据《中华人民共和国土地管理法》第四、十九、二十五条的规定，国家编制土地利用总体规划，县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。然而，原告在购买该房屋的过程中，北京某1公司对区域内办公楼统一以“住宅公寓”的方式进行销售宣传，并统一对办公楼进行装饰装修，其装修交付的房屋，具有独立的上下水、供电、燃气等居住性房屋功能。原告认为，中昂时代中心项目作为商业、办公用房，根本不能用于住宅使用，但北京某1公司却在对外宣传、销售等过程中均承诺可以作为住宅使用，上述行为严重违法。且2017年至2020年，北京某1公司出售案涉房屋时，某2公司系其唯一股东，并参与销售，销售人员名片均为两公司共同员工，因此可以认定二者存在人格混同情形。依据《北京市城乡规划条例》第八十四条和《自然资源行政处罚办法》第二条等相关规定，县级以上自然资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚。建设工程投入使用后，建设单位或者所有人违反本市规划用途管制规定擅自变更使用用途的，由规划自然资源主管部门责令当事人限期改正、按照实际使用用途类型应当缴纳的土地使用权地价款数额的二倍处以罚款；情节严重的，依法无偿收回土地使用权。同时参照《北京市规划和自然资源委员会、中共北京市委机构编制委员会办公室、北京市司法局关于明确北京市规划和自然资源委员会区分局作为独立法人行使行政职权的通知》第二条的规定，市规划自然资源委区分局应当落实执法主体工作责任，依法独立行使本行政区域内不动产登记、规划许可（房建类）、违法用地违法建设查处职权，并负责办理行使上述职权引发的信息公开、举报答复及信访等工作，定期向市规划自然资源委和区政府报告有关工作情况。据此，门头沟规自分局对违反本行政区域内规划用途管制规定擅自变更使用用途等违法建设行为，负有查处违法用地违法建设的法定职责。原告为维护自身合法权益，于2023年1月10日向被告提交《履行法定职责申请书》及证据材料，被告于2023年1月12日予以签收，后被告于2023年3月10日作出编号：门法XXXX《答复意见书》，该答复严重侵犯了原告的合法权益。综上，原告特向贵院提起诉讼。诉讼请求：1、确认被告未对原告申请事项（对北京某1公司、某2公司擅自变更土地用途，擅自将办公用房用于住宅用房进行违规开发、销售的行为）进行查处的行为违法；2、责令被告按照原告的《履行法定职责申请书》申请事项履行查处职责；3、本案诉讼费用由被告承担。

本案审理过程中，原告刘某在法定期限内提交并出示如下证据：1、履职申请书及附加证据，证明原告系中昂时代中心项目业主，经查询案涉项目宗地用途不属于住宅，但北京某1公司在开发过程中，对区域内的办公楼统一“以住宅公寓”的方式进行销售宣传，统一对办公楼进行装饰装修，其装修交付的办公用房，具有独立的上下水，供电、燃气等居住性房屋功能，存在擅自将办公用房用于住宅进行销售的违规行为，故原告向被告申请对第三人进行履职查处。2、履职材料妥投记录，证明被告于2023年1月12日收到履职申请材料。3、答复意见书，证明被告未对原告申请事项进行详细调查，案涉项目具有独立的上下水，供电、燃气等居住性房屋功能，被告未对项目进行实地调查就作出答复意见书，该答复意见违反法律规定。4、政府官网截图，证明被告的行政职能。5、中昂时代广场公众号基础信息、公众号文章《未来北京将有1000万人租房，长租公寓升温》、公众号文章《中昂集团荣膺“2018中国房地产开发企业品牌价值百强”》、公众号分享图片、网易房产网文章《门头沟中昂小时代营销中心预计6月底开放》、吉屋网文章《中昂时代广场消息》，证明2014-2020年间开发建设单位通过多渠道、多方式对案涉项目进行宣发，对外宣传并销售“居住性公寓”房屋，被告案件认定事实不清。

被告门头沟规自分局辩称，一、原告与其所反映的事项没有利害关系，处理结果及《答复意见书》对原告的实体权利不产生影响。行政诉讼中对利害关系的考量，要考虑当事人要求保护的权益是否归属于当事人本人，如果当事人主张的权益属于他人，或者该利益仅属反射利益，则不应认为其与行政行为之间具有利害关系。本案中，原告向被告反映第三人擅自变更土地用途，擅自将办公用房用于住宅用房进行违规开发、销售，请求进行查处，并主张系中昂时代中心项目业主提起本案行政诉讼。但事实上，该项目包括办公用房、商铺等不同楼栋房屋，原告所反映的办公用房问题并不涉及其所购买的商铺。办公用房与原告所购买的商铺无关，被告对原告所反映的问题的处理也不会影响原告的权利义务，原告与其所反映的事项不具有利害关系。二、被告作出《答复意见书》具有职权依据。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《自然资源行政处罚办法》、《北京市规划和自然资源委员会、中共北京市委机构编制委员会办公室、北京市司法局关于明确北京市规划和自然资源委员会区分局作为独立法人行使行政职权的通知》的相关规定，被告作为自然资源主管部门，对违反土地管理和城乡规划法律法规的违法行为具有查处职权，就原告所反映的问题调查核实并作出答复，具有法定职责。三、被告已经依法调查核实并作出《答复意见书》事实清楚、证据确凿、适用法律正确。2023年1月12日，被告收到原告邮寄的《履行法定职责申请书》，要求依法对被申请人擅自变更土地用途，擅自将办公用房用于住宅用房进行违法开发、销售的行为，予以调查、处理。收到原告的诉求后，被告通过现场调查、询问，以及向北京市门头沟区住房和城乡建设委员会、北京市门头沟区市场监督管理局调取了办公楼网签、注册商户、销售合同等相关资料等方式进行了调查核实。涉案项目建设主体为北京某1公司，《国有建设用地使用权出让合同》（京地出〔合〕字（2013）第0337号）约定宗地用途为F3其他类多功能用地，主体建筑物性质为商业、综合。案涉项目1号楼、2号楼为商业楼、3号楼、4号楼、5号楼、6号楼、7号楼为办公楼。2014年北京某1公司取得《建设项目规划许可证》。经核实和现场调查该项目符合《建设工程规划许可证》、《国有建设用地使用权出让合同》批准的内容。另经调取中昂时代已售房屋清单、北京市商品房预售合同、装修委托协议等相关证据材料，其中明确用途为商业、办公用途等非住宅用途。综上，本案不存在“擅自变更土地用途，擅自将办公用房用于住宅用房进行违规开发”的情况。四、被告依法调查核实并作出《答复意见书》程序合法。2023年1月12日，被告收到原告来信反映相关问题，依法进行了调查核实。根据《国家信访局关于<依法分类处理信访诉求工作规则>的通知》的相关规定，本案属于申请查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益职责的情形。2023年1月18日，被告作出《受理告知书》，告知原告对其诉求将依法核实处理，并于2023年1月19日通过邮寄方式向原告送达。根据《依法分类处理信访诉求工作规则》的相关规定，被告于2023年3月10日作出《答复意见书》并于次日向原告邮寄送达，符合法定程序。综上，原告与其所反映的问题没有利害关系，处理结果及《答复意见书》对原告的实体权利不产生影响。被告依法调查核实并作出《答复意见书》事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，故请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。

本案审理过程中，被告门头沟规自分局在法定期限内提交并出示如下证据：1、答复意见书；2、受理告知书；3、邮寄凭证，证据1-3证明被告向原告作出并送达答复意见书、受理告知书，对原告反映的问题已经依法答复，内容完整、事实清楚。4、原告提交的《履行法定职责申请书》及有关材料，证明被告收到原告反映的问题及相关材料。5、国有建设用地使用权出让合同及补充协议；6、建设项目规划许可证；7、建设工程规划核验（验收）意见（合格通知书）；8、现场调查照片；9、询问笔录；10、执法人员证件，证据5-10证明经核实和现场调查该项目符合《建设工程规划许可证》、《国有建设用地使用权出让合同》批准的内容，不存在“擅自变更土地用途，擅自将办公用房用于住宅用房进行违规开发”的情况。11、装修管理协议；12、房屋验收交接单；13、《关于商请提供中昂时代中心办公楼注册商户相关材料的函及有关材料》；14、《关于商请提供中昂时代中心办公楼网签情况及销售合同等相关资料的函》及有关材料；15、北京市商品房预售合同，证据11-15证明被告进行了相应调查并调取相关材料，相关材料明确用途为商业、办公用途等非住宅用途，北京某1公司不存在“擅自变更土地用途，擅自将办公用房用于住宅用房进行违规开发”的情况。

第三人北京某1公司未陈述意见，未向本院提交证据。

经质证，被告对原告提交的证据1中履行法定职责申请书的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；证据1中附加证据，仅认可原告向被告提交了相关材料，但对其真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。对证据2、4的真实性、合法性、关联性予以认可。对证据3的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，被告对原告反映的问题进行调查核实作出答复意见书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。对证据5的真实性予以认可，但不认可合法性、关联性及证明目的，相关材料属于原告自行收集的宣传材料，并不能反映出原告所主张的事实。同时，关于相关建设单位开展宣传工作并不属于被告职责范围。

原告对被告提交的证据1-3的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，不能证明被告在履职过程中全面客观的调查了案件事实。对证据4、10的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。对证据5的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，案涉土地所涉及的办公性房屋建设不能涵盖具有居住性的房屋，原告作为业主享有案涉土地权利，被告认为与原告无关，与事实不符。对证据6、7的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，不能证明被告已全面履行了职责。对证据8的真实性、关联性予以认可，但不认可合法性及证明目的，当日调查拍摄并未形成勘验调查笔录，不符合现场勘查的程序性要求。对证据9真实性、关联性予以认可，但不认可合法性及证明目的，询问笔录制作时间为2023年2月9日，并非现场勘查当天，且询问笔录制作人、询问人均为刘曼和崔某，程序违法。对证据11的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。对证据12的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可。证据13-15真实性、合法性予以认可，对关联性、证明目的不认可。

本院对上述证据认证如下：原告提交的证据3，被告门头沟规自分局提交证据1，系本案被诉行政行为，不属于证据范畴。对原告提交的证据5无法达到其证明目的，本院不予采信。原告提交的其他证据、被告门头沟规自分局提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于提供证据的要求，与本案具有关联性，本院均予以采纳。

根据上述认定的证据，本院确认本案如下事实：

2019年12月，刘某取得京（2019）门不动产权第XXXXXXX号不动产权证书，载明房屋坐落：门头沟区门头沟路XX号院X号楼-X层XXX，权利类型：国有建设用地使用权/房屋所有权，用途：商业。2023年1月12日，刘某向门头沟规自分局邮寄了《履行法定职责申请书》、不动产权证书、国有建设用地使用权出让合同、房屋参观拍摄照片等材料，要求门头沟规自分局对某2公司、北京某1公司擅自变更土地用途、擅自将办公用房用于住宅用房进行违法开发、销售的行为予以调查、处理。《履行法定职责申请书》主要内容为：“申请人系中昂时代中心业主，该项目位于门头沟区门头沟新城MC04-1491#商业楼，项目开发房地产为被申请人。经申请人了解，被申请人在开发、销售中昂时代中心项目过程中，存在将办公用房以居住性用房进行出售的违法行为。”

2023年1月18日，门头沟规自分局作出门法XXXX《受理告知书》，告知刘某将对其提出的履职申请依法核实处理。

2023年2月1日，门头沟规自分局执法人员前往涉案项目现场进行调查并拍摄照片。

2023年2月9日，门头沟规自分局对北京某1公司进行询问，询问内容主要有：一、建设主体是否按照建设工程规划许可证进行建设。二、涉案项目是否取得建设工程规划核验手续。三、从取得规划核验至交付业主前是否进行改造。北京某1公司针对询问内容的意见是：一、北京某1公司作为项目开发建设主体，于2014年7月取得建设工程规划许可证并进行开发建设符合规定。二、涉案项目于2017年11月取得建设工程规划核验手续。三、从取得规划核验至交付业主前未对项目进行改造。

2023年2月15日，门头沟规自分局分别向北京市门头沟区市场监督管理局、北京市门头沟区住房和城乡建设委员会发函，分别为：《关于商请提供中昂时代中心办公楼注册商户相关材料的函》《关于商请提供中昂时代中心办公楼网签情况及销售合同等相关资料的函》。

调查核实过程中，门头沟规自分局调取了以下材料：

2013年10月28日，北京市国土资源局与北京某3有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》及补充协议，出让宗地为北京市门头沟区门头沟新城MC04-149地块F3其他类多功能用地。2013年11月29日，北京市国土资源局、北京某3有限公司、北京某1公司签订的《补充协议》，将《国有建设用地使用权出让合同》的受让人变更为北京某1公司。2014年6月-7月，门头沟区门头沟新城MC04-149地块F3其他类多功能用地项目取得的2014规（门）建字0017号、0024号、0026号《建设工程规划许可证》。2017年10月，门头沟区门头沟新城MC04-149地块F3其他类多功能用地项目取得的2017规（门）竣字0025号、0026号、0028号《建设工程规划核验（验收）意见》。2020年8月29日，相关业主与XX装饰签订的装修管理协议。北京市门头沟区市场监督管理局、北京市门头沟区住房和城乡建设委员会分别提供的注册地点为北京市门头沟区门头沟路11号院（中昂时代中心）的营业执照登记情况汇总表、全部商品房情况汇总表及商品房预售合同。

2023年3月10日，门头沟规自分局根据调查结果，作出编号为门法XXXX《答复意见书》，答复内容为：经查，该项目建设主体为北京某1公司，由其取得相关手续，不涉及被申请人某2公司......经核实和现场调查该项目符合《建设工程规划许可证》、《国有建设用地使用权出让合同》批准的内容，不存在“擅自变更土地用途，擅自将办公用房用于住宅用房进行违规开发”的情况。关于“擅自将办公用房用于住宅用房进行违规销售的行为”不属于我分局职责，建议您向相关部门进行反映。被告于2023年3月11日向刘某邮寄，刘某于3月13日签收。刘某不服，提起本案行政诉讼。

本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。根据上述法律规定，刘某提出本案查处申请时，门头沟规自分局作为县级以上地方人民政府自然资源主管部门、城乡规划主管部门，具有对刘某反映的擅自变更土地用途，违规进行开发建设的行为进行查处的法定职责。

关于原告主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。因原告系涉案国有建设用地使用权人，与本案履责之诉具有利害关系，具有本案诉讼主体资格。

关于门头沟规自分局是否履行法定职责的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第三款规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自变更作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第四十三条第一款，规定建设单位应当按照规划条件进行建设。第四十五条第一款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。本案中，针对刘某提出的北京某1公司擅自变更土地用途，擅自将办公用房用于住宅用房进行违规开发的问题，门头沟规自分局进行了调查，确认了涉案项目土地使用权及建设用地规划许可、规划核验等情况。因此，门头沟规自分局作出《答复意见书》将调查情况告知刘某，已经履行了法定职责，并无不当。

另，根据《商品房销售管理办法》第五条第三款规定，直辖市、市、县人民政府建设行政主管部门、房地产行政主管部门（以下统称房地产开发主管部门）按照职责分工，负责本行政区域内商品房的销售管理工作。因此，门头沟规自分局告知刘某涉嫌擅自将办公用房用于住宅用房进行违规销售的问题不属于被告的职责范围亦无不当。

综上所述，刘某的诉讼请求缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告刘某的全部诉讼请求。

案件受理费人民币五十元，由原告刘某负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第一中级人民法院。

审 判 长  张俊雅

人民陪审员  仲丹丹

人民陪审员  史文静

二〇二三年十月三十日

法官 助理  邵 威

书 记 员  刘秉深